美国关键矿产供应链重构：动因、影响及对策

尹文渊 范舒雯 刘艺卓

一、引言与文献综述

关键矿产通常指对一国经济或安全具有重要作用且存在较高供应风险的矿产资源。目前，美国、欧盟、日本等经济体均已发布关键矿产清单，中国也于2018 年发布战略性关键矿产资源目录。因资源禀赋优势不同，各国关键矿产清单不尽相同，但最受关注的关键矿产主要有两类：第一类与高科技产业相关，例如稀土；第二类与清洁能源技术相关，例如锂、钴、镍、锰等。美国是最早将关键矿产供应链上升到战略层面的国家，奥巴马、特朗普执政时期，美国关键矿产供应链战略逐步形成，并日渐清晰。拜登政府上台后，美国关键矿产战略更加系统化，先后通过“百日审查”、《降低通胀法案》等一系列措施加快关键矿产供应链重组，推动构建供应链的“去中国化”。当前，中国正处在以高质量发展推进中国式现代化建设的关键发展阶段，美国推动关键矿产供应链重构必将对中国新兴产业发展和能源转型带来极大挑战，积极因应以保障关键矿产供应链安全稳定是支撑中国经济平稳运行不可回避的问题。

从国外的研究动态来看，关键矿产供应链是近两年国际组织和智库关注的焦点问题，特别是美国启动供应链“百日审查”以来，西方学术界围绕能源转型、地缘政治经济、供应链的战略自主等问题进行了广泛的研究。Kalantzakos （2022）的研究认为，气候变化和第四次工业革命将加速全球经济脱碳，关键矿产作为高技术产业不可缺少的原材料将成为影响地缘政治的重要因素。Mouel 和Poitiers（2023）的研究认为在中美关系不断恶化的背景下，关键矿产已成为地缘政治武器，需要运用综合的贸易投资政策促进关键矿产供应链多样化。Wu 和Huy（2022）通过分析认为高度集中的关键矿产供应链将造成潜在的经济、能源和国家安全风险，建议美国增加投资以加强供应链弹性建设。Bentley等（2023）基于对美国及其盟友国家关键矿产的供需分析，提出除加快供应链回流本土外，美国还需与盟友国家建立高度协调的联合工业战略才能满足清洁能源转型所需的关键矿产需求。

国内学界关于关键矿产的政策研究主要开始于2018年之后，这与“碳达峰、碳中和”背景下全球能源转型和产业结构调整的时代背景相符，也与特朗普、拜登政府上台后不断收紧对华竞争策略的国际形势相符。与文章研究相关的成果主要集中在三个方面：一是立足国内、国外形势，探讨中国矿业治理的策略选择，例如，李丽和董昕烨（2019）通过分析全球矿业治理困境的影响，提出了中国参与全球治理、提升话语权的相关建议。二是围绕关键矿产战略清单展开讨论，例如，李建武等（2022）通过综合评价的方式对中国战略性关键矿产目录提出建议。三是以全球关键矿产政策调整为研究对象探讨中国的关键矿产战略路径。例如，张所续和周季鑫（2022）通过对美国关键矿产历史政策进行梳理，从科技创新、人才培训等方面提出政策建议；涂亦楠（2021）以美国关键矿产总统令为研究对象分析了美国相关政策对中国的影响及应对之策。

总体上看，国外现有研究成果较多地“聚焦中国”，从“中美博弈”和“地缘政治竞争”的角度开展关键矿产供应链相关研究，研究成果也主要以分析中国的资源禀赋优势及美国等西方国家的策略选择为主。国内学者有的以美欧政策比较为研究对象，有的主要聚焦个别文件及其影响，加上近两年美国政府高频度调整政策措施，以致现有研究针对美国关键矿产供应链重构的系统性分析尚不充分，对相关措施及其对中国的影响缺少深入挖掘。鉴于此，文章尝试通过对美国推动关键矿产供应链重构的动因进行分析，归纳分析政策演变情况、主要措施及政策调整的特点，在此基础上剖析其对中国的影响。

二、美国推进关键矿产供应链重构的动因

（一）关键矿产在中美博弈中的地位凸显

关键矿产是中美博弈的重要变量。一方面，以稀土为代表的关键矿产资源对高科技产业至关重要，是计算机、电子、电动汽车、航空航天等高科技产业和国防军工产业的基础。另一方面，以锂、镍、钴等为代表的新能矿是各国新能源转型的基础。当前，全球已有130 多个国家和地区提出了“净零”排放或“碳中和”目标，将推动全球能源结构由传统化石能源向清洁能源转变。国际能源署预计，为实现《巴黎协定》的减排目标，到2040年，世界各国清洁能源技术相关的矿物需求总量将较2020年至少翻两番。随着中美竞争加剧，美国为了捍卫其在全球技术制高点的统治地位和未来能源转型中的主导权，将在关键矿产供应链方面加速与中国脱钩，措施也更加激进。

（二）美国对中国在关键矿产供应链上的优势高度警惕

全球关键矿产供应链格局显著不同于传统能源。在传统能源结构中，美国在石油和天然气供应上均处于主导地位，是世界排名第1的石油和天然气生产国，而在关键矿产供应链方面，如图1所示，中国具有显著的突出优势。从矿产开采量上看，中国部分关键矿产资源开采量全球占比高，稀土开采量约占全球总量的60%，居世界第1，锂矿开采量全球占比超过10%，居世界第3。从精炼能量上看，中国关键矿产精炼能力全球领先，是世界第1 大稀土、钴、锂、镍冶炼国。其中，稀土的冶炼产量占全球的近90%，锂和钴占全球的50%～70%，镍约占35%。从制造能力上看，中国关键矿物关联产品制造能力强。以锂离子电池和多晶硅为例，中国锂离子电池产量占全球的66%；光伏电池原材料多晶硅产能占全球的70%。从市场能级看，中国关键矿产市场应用场景丰富，市场规模巨大。以新能源汽车为例，中国是全球最大的新能源汽车市场，2022年，新能源车在中国乘用车市场的渗透率达到27.6%（Cohen 和Grant，2021）。此外，中国关键矿产供应链国际化程度高，在澳大利亚、智利、刚果等国拥有大量矿产资源投资项目。FDI Markets的统计数据显示，2022年，中国金属及采矿业的对外直接投资68.61亿美元，高于同期欧盟和美国总额的68.15亿美元。

图1 部分关键矿产供应链流程及主要生产国/地区市场占比情况示意图

（三）俄乌冲突极大地加剧美欧关于“断链”的担忧

俄乌冲突爆发后，受俄罗斯削减对欧出口及欧洲对俄实施经济制裁和能源禁运等多重因素影响，俄罗斯天然气和石油对欧洲出口锐减。以天然气为例，截至2022年7月，俄罗斯对欧盟的天然气出口量下降2/3，导致欧洲天然气价格上涨超10 倍（尹路和刘丁，2023）。为了应对能源供应短缺，补贴居民用电、用气，欧洲在能源领域投入的财政支出激增。欧盟国家中，希腊和立陶宛能源补贴占GDP比重超过3.5%；意大利、西班牙、捷克和奥地利超过2%；此外还有法国等10个国家能源补贴占GDP比重超过1%。俄乌冲突导致的能源危机使欧洲面临严重的通货膨胀，并极大地增加欧洲的经济衰退风险。欧洲的能源危机引发美国和欧洲国家更加关注对包括关键矿产在内的供应链依赖，美国更是认为中国在关键矿产领域的主导优势将导致美国在供应链安全上面临极大的战略脆弱性。多个美欧国家智库发布报告呼吁关注关键矿产供应链依赖，尤其是对中国的依赖。例如，美国兰德公司建议美国政府采取积极措施，建立关键矿产供应链弹性以应对来自中国的风险（Girardi等，2023）。

三、美国重构关键矿产供应链的政策措施

（一）美国关键矿产的政策演变

确保关键矿产的供应安全一直是美国政策制定的重要问题。早在1939年美国政府就颁布了《战略和关键物资储备法》，建立了关键矿产的战略储备制度。随着关键矿产在国防科技、清洁能源等方面的应用日益广泛，且进口依赖度持续上升，美国政府逐渐将关键矿产供应链上升到国家安全层面。2010年，中国对日实施稀土出口限制措施后，美国能源部发布《关键材料战略》，强调促进全球供应链多元化，加强替代材料研发以及促进原材料的回收和利用。此后的2011和2015年，美国能源部对清洁能源相关的供应链和技术进行了进一步的审查评估，提出了关键材料技术研发的目标和途径。

2018 年以来，中美经贸摩擦持续升级，加上新冠疫情和俄乌冲突引发的供应链中断和地缘政治格局紧张，全球供应链安全问题日益突出，以美国为首的西方国家为改善供应链对外依赖，加快构建安全、独立的供应链体系。2017 年底，特朗普签发《第13817 号行政命令》，要求美国内政部、国防部等制定关键矿产清单，放宽国内生产在监管、法律等方面的限制。作为对《第13817 号行政命令》的回应，美国政府发布2018年《关键矿产清单》，并出台《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》，提出6项行动呼吁、24项目标和61项建议以降低美国关键矿产供应中断的风险。此后的2020年至今，美国政府密集发布政策文件，不断调整和优化关键矿产供应链政策措施，包括《第13953 号行政命令》《2020 年能源法案》《关键矿物和材料》《第14017 号行政命令》《通胀削减法案》《2022 年关键矿产清单》等，政策的重心逐渐由增加国内供应能力转向涵盖重建国内生产制造能力、鼓励技术创新、加强国际合作、完善人才培养机制等多维度、全方位的政策体系。

表1 2017—2022年美国重构关键矿产供应链主要政策一览表

（二）美国重构关键矿产供应链的主要措施

1.提高国内供应保障能力

一是支持重建国内生产制造能力，从立法、财政、税收等方面采取了一系列措施支持本土企业开展生产制造活动。2017 年《第13817 号行政命令》明确要求促进美国本土的勘探、开采、浓缩、分离、合金化以及回收利用等各环节的生产经营，简化行程许可和审查程序，加速国内重建生产制造能力。依据《国防生产法》，美国政府分别在2021和2022年为稀土开采和加工提供超6000万美元的财政支持，设立专门的基金用于大容量电池相关矿物的生产；2022 年的《降低通胀法案》确定为关键矿产提供5 亿美元的财政支持计划。二是建立重点矿产资源战略储备。2021 年，美国政府对包括关键矿产在内的供应链开展“百日审查”，明确提出美国现有的关键材料储备过于保守，在缓冲供应链中断方面的作用有限，并提出增加财政拨款、提供金融手段支持等措施以增加关键矿产战略储备。

2.提升技术研发实力

美国设立了包括地质调查局、能源效率和可再生能源办公室（EERE）、关键材料研究所（CMI）和锂电池回收研发中心（ReCell）等在内的专业化部门和研究机构，通过实施一系列创新研究项目促进贯穿关键矿产供应链上中下游全链条的技术创新。其中，美国地质调查局负责公布和更新关键矿产目录、开展关键矿产的测绘、建立全球数据库；EERE 开展关键矿产资源评估、制造和系统集成方面的创新研究；CMI 聚焦稀土资源开发以及其他和新能源转型相关的关键材料研发和创新技术方案；ReCell主要研究方向包括锂电池的分解和提纯等、锂电池再生和再利用技术、安全处理及废弃物管理技术等。

3.加强关键矿产供应链国际合作

2019 年以来，美国联合盟友国家先后发起了《能源资源治理倡议》（ERGI）、《美日竞争力与韧性伙伴关系》《矿产安全伙伴关系》《印太经济框架》等一系列国际行动计划，在多双边层面加强合作，增加关键矿产供应弹性，参与国家既包括加拿大、澳大利亚、日本等美国传统盟友国家，同时也包括刚果、秘鲁、阿根廷等资源国。合作领域主要包括：建立全球统一的环境保护标准和规范，在开采和冶炼环节推动形成统一的评估标准；促进参与国之间的交流和合作，促进信息共享和技术转移，降低供应链风险，稳定供应来源；开展联合研发，加强开采、精炼、加工和回收等方面新技术的共同研究和创新。此外，美国鼓励本国企业在非洲等地区加快矿产资源投资，积极展开资源抢夺。根据FDI Markets 的统计数据，2018—2022 年间，津巴布韦、南非和利比亚分别位列美国、欧盟和英国在金属和采矿业的海外投资的第2、13和20大目的地，对非投资总额达到69.79亿美元，是2013—2017年的约3.5倍。

（三）美国关键矿产供应链调整的政策特点

1.供应链“在岸化”“近岸化”和“友岸化”趋势明显

随着中美博弈态势加剧以及全球非传统安全影响因素日益凸显，美国为了抢占先进产业的竞争优势不惜付出重大经济成本，原本以效率和成本优先为主要原则的全球供应链资源配置模式逐渐转向以安全为主要考量因素的“在岸化”“近岸化”和“友岸化”供应链布局。在关键矿产领域，美国在不断加速供应链回流美国本土的同时，持续加强与盟友国家间的供应链弹性建设，提高“小圈子”内的生产和供应以减少对外依赖，特别是对中国的依赖。例如，美国与加拿大达成优先供应协议，将其作为关键矿产资源的主要进口国，美加之间的关键矿产贸易额超760 亿美元（Villalobos 等，2022）；与日本建立稀土供应链伙伴关系，增加美国对日出口稀土；支持澳大利亚企业在美国本土建设稀土提炼基础设施等。

2.采用歧视性的产业政策和结盟式区域政策共同推进供应链的“去中国化”

美国对关键矿产相关的产业综合采用关税、出口管制、投资限制等组合政策工具促进关键矿产供应链的“去中国化”，其手段更加成熟，影响更加深远。2022年9月，拜登签署行政命令，要求美国外国投资委员会对国家安全风险进行更严格审查，将包括矿产资源在内的供应链韧性纳入审查范围，全面收紧对中国企业的投资审查力度。2022年美国出台《降低通胀法案》，明确只有在美国本土组装的新能源汽车才能享受庞大的税收抵免。根据该法案，美国财政部发布文件称，与汽车电池相关的关键矿物，其提取、加工和回收必须有一定比例是在美国或与美国存在有效自由贸易协定的国家/地区，否则不能享受税收抵免（美国财政部，2022）。

四、美国重构关键矿产供应链对中国的影响

（一）矿产品进口面临更高的地缘政治风险

1.进口短缺风险显著增加

中国在关键矿产供应链上的比较优势主要集中在精炼和应用环节，诸多原材料进口依赖度和进口集中度均处于较高水平，面临较大的供应风险。如表2 所示，2022 年中国铁、铜、镍等八种战略性矿产资源矿砂及其精矿前两位进口来源地集中度均超过50%，钴、铬、镍等的矿砂及其精矿单一进口来源集中度甚至超过80%。对比中美两国的战略性矿产资源目录，中国有铬、铝、镍、锑、锂以及稀土①等21 种矿产资源与美国重合，在国际市场存在竞争，美国及其盟友国家主导供应链的“去中国化”，将显著增加中国进口供应风险。王安建和袁小晶（2022）认为在中美重合的战略性关键矿产中，铬、锂、钴、镍、铍、锆、铌、钽和锰等9种存在短缺且供应风险较大。美国地质调查局的研究显示，中美在铌、钽、铬、锰、钛、铼、钍、铂、钯、锂和锆11 种关键矿产对外依存均超过50%，且来源地高度重叠，竞争风险较大（Gulley等，2018）。

2.原材料进口面临更大的价格波动风险

由于关键矿产资源全球分布，且集中度高，价格极易受到地缘政治因素的影响，美国主导重建关键矿产供应链极可能通过影响盟友国家和资源国产业、贸易政策干扰进口，抬高中国资源获取成本，给经济和产业稳定发展带来诸多风险。一方面，中国是矿产资源消费大国，进口依赖度高，中国矿产资源国内市场与全球市场价格在形成机制上深度联动，国际商品价格波动易对国内价格形成冲击。例如，2022年俄乌冲突爆发引发的能源危机刺激钴、镍、锂等新能源相关金属矿产剧烈波动，对中国国内市场的传导效应明显。另一方面，中国在全球市场缺乏控制力和话语权，定价能力不强。以铁矿石为例，尽管中国铁矿石储量大，但整体上品位低，开采难度大，近年对外依存度持续居于80%左右高位，是全球最大的铁矿石进口国。长期以来中国铁矿石进口由澳巴两国和四大矿山高度垄断，其中，60%以上的进口来自澳大利亚，未来，美国极可能利用澳大利亚矿业巨头的头部优势占据价格主导权，加大操控力度，干扰中国铁矿进口价格稳定。

（二）相关产业融入全球产业链面临多重挑战

1.矿产资源企业海外投资面临更高的市场准入壁垒

对于矿产资源型企业来说，开展海外经营活动，积极“走出去”是破解关键矿产资源“瓶颈”的必由之路，然而在以美国为主的西方国家大力推行“国家安全泛化主义”，主导构建“去中国化的朋友圈”的背景下，中国企业的海外投资项目极易受到政治施压、贸易保护主义、投资审查等手段干扰。近年来，美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等纷纷加大对中国企业的投资审查力度，通过降低审批门槛、扩大审查范围、收紧投资自由化许可等限制中国相关产业的投资。例如，加拿大政府曾以《加拿大投资法》为依据，强制中国公司出售在加拿大锂矿业公司的股份。

2.全球市场份额和议价能力可能被削弱

美国主导重构全球关键矿产供应链，本质上是促进更多的冶炼、加工、制造、回收利用等环节回流美国本土，提高其自身产业自主可控能力，同时推进主要国家在关键矿产领域与中国脱钩，这将对中国相关产业深度融入全球产业链产生深远影响。作为全球稀土、石墨烯、锂等多种关键矿产的主要供应国，中国具有显著的规模优势和成本优势。美国自建生产制造能力，鼓励全产业链的“友岸外包”，与加拿大、澳大利亚等盟友国家达成优先采购协议，将降低全球市场对中国的依赖性，将对中国企业正在逐步建立的全球市场中间产品国际贸易定价权产生重大影响。此外，尽管短期内，美国重建国内产业链需要付出高昂的经济成本，但长期来看，随着其不断投入研发力量，通过新技术降低生产成本存在较大可行性，也将会在国际市场对中国产业形成强有力竞争。

（三）关键矿产供应链技术创新能力受到制约

1.产业升级面临关键零部件和关键技术“卡脖子”风险

关键矿产和高科技、新能源产业密切相关。在全球产业从资源驱动向创新驱动变革的过程中，中国矿产资源领域具有完全知识产权的前沿技术不够充分，工业通用芯片、通用软件、元器件等严重依赖发达国家，“卡脖子”风险较高。如稀土的核心专利仍主要被日本和美国掌控，部分钢铁关键性技术由韩国掌握；风电轴承、光伏银浆用银粉等专用材料和设备主要由日本、韩国和欧洲供应。美国主导关键矿产供应链“去中国化”将给中国带来更高的资源技术门槛和技术性贸易壁垒，少数关键零部件的缺失可能导致特定产业链的停摆。

2.国际技术合作与人才交流面临诸多障碍

当前，提升技术水平改变关键矿产领域的竞争格局已成为各方共识，美国及其盟友国家各层面的信息互换和合作正在不断推进，美国主导的相关国际合作均将中国排除在外，这将在一定程度上影响中国新技术的国际交流水平。此外，自中美贸易摩擦开始，美国就收紧了高科技领域的中国留学生政策，随着美国对中国科技产业的打压不断加码，美国及其盟友国家将在技术转让、技术合作、人才培养和交流上采取更严苛的措施，中国相关产业从低端向中高端转型升级将面临更严峻的人才短缺瓶颈。

五、思考与启示

科技和能源领域的主导权是美国构筑全球霸权的重要支柱，与科技创新和能源转型高度相关的关键矿产必将长期成为中美竞争的关键因素。中国共产党的二十大报告强调，建设现代化经济体系要着力提升产业链供应链韧性和安全水平，面对中美系统化竞争不断加剧的历史性挑战，中国经济的国际化特征及当前工业化发展阶段决定了必须坚持长期发展战略，一方面，中国应清醒认识美国对中国的战略合围和“极限竞争”态势的长期持续特性，妥善应对，积极争取国际话语权与战略主动权；另一方面，中国应保持战略定力，深入分析和借鉴美欧国家关键矿产相关政策措施，从以下四个方面制定以我为主的国家资源战略和行动计划，确保关键矿产的供应安全，保障中国产业长期健康发展。

（一）建立健全综合的国家资源战略

进一步捋顺国家资源管理体制，明确能源、贸易、投资、产业等各部门职责，加强政策协同和联动，完善关键原材料相关产业的法律法规和行业指南；建立科学、可靠的关键矿产资源评价和预警机制，加强大数据、人工智能等新技术在评价监测预警中的应用；制定涵盖从资源开采、加工、利用、回收等全链条的产业政策，有保有放、分类管理。

（二）巩固多元的贸易投资网络

促进建立能矿产品多元化的贸易投资渠道，强化与东南亚、非洲、中亚、拉美地区资源富集国的矿产品贸易投资合作关系，在遵守国际贸易通行规则的前提下支持能矿产品进口，建立多元化的进口和投资渠道；推进绿色化的矿产资源对外投资发展，带动东道国经济社会的可持续发展，稳定对外投资格局；提高国内政策透明度和可持续性，持续优化营商环境，利用资源和市场优势吸引日韩以及欧洲的跨国企业投资，建设区域矿产品加工应用创新中心，加强联合技术研发。

（三）持续优化国际合作关系

开展多层次的国际合作，联合各方构建安全、稳定、可预期的矿产资源产业链供应链共同体，以“一带一路”、亚太经合组织、中非合作论坛等平台为依托，推进达成互利互惠的资源战略协同，共同建设重点资源贸易通道；搭建贸易投资平台，积极举办关键矿产产业链、供应链国际论坛，邀请国际组织和重点国家参与，促进各方合作；积极参与国际行动，联合OECD 等国际组织帮助资源国提升矿产资源开采、加工技术水平，提高绿色技术的使用水平，降低矿物产品生产的环境风险；提升中国标准国际化能力，加快与发达国家、资源国家在国际标准互认和监管领域的合作，为国内企业的贸易投资活动创造更好的国际环境。

（四）加快技术创新生态建设

加强基础性研究，支持地质科学、资源测绘、基础材料和化学科学领域的研究，部署国家重点实验室，特别加大对回收利用、替代品研发、环保技术升级的激励机制；鼓励产业链核心企业带动上下游企业协同创新，弥合研发和商业生产之间存在的差距，畅通基础研究、技术应用和商业转化通道；部署关键矿产前沿技术研究中心，放宽研发人员往来限制，聚焦深海采矿、低碳制氢等前沿技术，吸引全球源头创新向中国聚集，攻坚卡脖子技术，降低原材料在新能源技术成本中的占比；加强新型数字基础设施和新技术的应用，通过数字化手段提升战略性矿产资源供应链的弹性和韧性。

注释：

①美国2022 年关键矿产清单中稀土元素共涉及铈、镝、铒、铕、钆、钬、镧、镥、钕、镨、钐、铽、铥、镱、钇、钪等16种。