“印太经济框架”数字经济规则：美国转向非传统经贸安排背景下的新动向

李墨丝

一、引言

2022 年5 月，美国与日本、印度和澳大利亚等12 个印太地区国家宣布启动“印太经济框架”（IPEF）①，引发广泛讨论。IPEF 将填补美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的空白，与《美墨加协定》（USMCA）、“美洲经济繁荣伙伴关系”、美欧贸易和技术委员会等机制一道，形成美国在美洲、欧洲和亚太地区的全球布局联动。IPEF受到高度关注，原因在于其不仅是美国“印太战略”的经济支柱，而且是一种超越传统自贸协定的新合作方式。这种新合作方式不涉及市场准入或关税减让，更多的是一种强调价值观标准的经贸安排。在地缘政治紧张局势日益加剧的时代，这种非传统经贸安排似乎正在取代传统的自贸协定。

数字经济是IPEF的重点之一。美国作为全球数字贸易规则的旗手，自TPP电子商务章起，一直在加快推动和强势引领数字经济规则的制定，不断推高保护和促进数字贸易的标准。虽然数字贸易规则相对传统贸易规则而言已然是“新规则”，但美式数字贸易规则仍然脱胎于传统贸易协定。在IPEF 下，美式数字贸易规则是否会和美国整体贸易政策一样发生转向，以及如何发生转变，是值得重点关注的问题。特别是当前中美数字领域的对抗和竞争愈演愈烈，IPEF数字经济规则的发展趋势对中国把握数字贸易规则话语权将产生重要影响。鉴于此，本文将以美国寻求通过IPEF 等非传统经贸安排取代传统自贸协定为切入点，探讨IPEF 数字经济规则的新动向和新特点，在此基础上对中国数字经济领域的对外开放进行再思考。

二、“印太经济框架”：美国转向非传统经贸安排的重要标志

由于经济、地缘政治以及WTO 谈判进展缓慢的原因，20 世纪90 年代以来，各国均在积极寻求建立贸易集团，自贸协定数量明显增加②，通过减少或消除关税和非关税壁垒，作出超越WTO 的市场准入承诺，即WTO+、WTO-X的自贸协定，不断深化双边和区域经济一体化。美国也一直高举自由贸易的大旗，支持签订双多边自贸协定，大力推广以负面清单为核心的《北美自贸协定》（NAFTA）模式，后将NAFTA改头换面为USMCA，并推动TPP、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）和《服务贸易协定》（TISA）等超大型贸易协定的谈判，致力于通过缔结自贸协定持续推动贸易自由化。

然而，美国国内对传统贸易政策的质疑声不断高涨，全球化的“失意者”强烈反对自由贸易。奥巴马执政之初就开始关注美国利益受损经济阶层的状况，并在执政中后期采取了“中产阶级经济学”框架下的贸易政策。特朗普政府上台后，逐渐抛弃了坚持多年的贸易政策立场，宣布退出TPP，采取“美国优先”的贸易政策，从“自由贸易”转向“公平贸易”，并发动了对华贸易战。拜登政府执政以来，积极推动“以工人为中心”的贸易政策，其政策理念基本延续“公平贸易”的基调，对华贸易战略继续保持强硬路线。美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）明确指出，以积极的自由化和取消关税为标志的传统贸易方式带来了巨大成本，因此拜登政府有必要对过去的贸易手法进行调整③。

在这一政策导向下，拜登政府传统自贸协定谈判基本止步不前，转向寻求建立新的贸易集团，即更加广泛、更不固定的经济合作框架或者合作委员会。对于印太地区，美国提出了IPEF 作为其主要的区域贸易倡议。对于欧洲，拜登政府成立了美欧贸易和技术委员会，而非试图重启TTIP谈判，以推动跨大西洋伙伴关系重回正轨。对于日本，2019年10月签署了“迷你版”自贸协定，仅适用于某些农产品和工业品；于2021年4月两国建立了“美日竞争力和韧性伙伴关系”；2021 年11 月两国建立了贸易伙伴关系，并于2022 年7 月召开了美日经济政策磋商委员会，以扩大和深化经济合作。对于美洲，美国已与12 个美洲国家缔结了自贸协定，并于2022年6月推出“美洲经济繁荣伙伴关系”，以打造“美洲版”的IPEF。

表1 奥巴马政府以来美国达成和启动的主要自贸协定和经贸安排

美国相继推出一系列新的经济合作框架或者合作委员会，表明其正在逐步转向非传统经贸安排。其中，IPEF是这一转向的重要标志，不仅因为IPEF具有重要的战略和经济意义，还因为它与传统自贸协定的架构更为接近。相比传统自贸协定，美国以IPEF为代表的新方式推动与伙伴国的合作，主要表现出以下几个方面的不同之处：

第一，合作议题更加广泛，不限于贸易领域。IPEF有四大支柱，除了涉及数字经济、新兴技术、劳工标准、环境标准、贸易便利化、透明度、良好监管实践等贸易议题之外，还包含三大非贸易支柱，分别是供应链、清洁经济、公平经济。美欧贸易和技术委员会有十个工作组，涉及技术标准、气候和绿色技术、安全供应链、信息通信技术与服务的安全和竞争力、数据治理和技术平台监管、出口管制、投资审查等领域。“美日竞争力和韧性伙伴关系”的合作包括下一代移动网络、新兴技术研发、数字互联互通、供应链安全、疫情应对、清洁能源等方面。这些议题远远超出了贸易范畴，这是因为：一方面，许多国家在其国内贸易保护主义抬头的情况下，已没有能力和意愿进一步开放市场，必须寻求其他合作手段；另一方面，应对全球贸易挑战正在成为一个系统性工程，数字、环境、安全等议题与贸易议题更紧密地交织在一起，非贸易议题是解决贸易问题的重要一环，反之也是如此。

第二，合作方式更加松散，不涉及市场准入。美国政府通过行政行动推出上述举措，可能不需要国会批准，这一路径有助于避开TPP 等协定在国会面临的政治障碍，但也意味着美国不能提供更多的市场准入或任何其他需要修改美国法律的让步。取而代之的是成员方承诺在一系列经贸问题上开展合作，以及进行一些联合研究和投资。例如，美国起初就明确IPEF不是传统贸易协定，并采用“菜单式”框架，参加方可以选择其想要加入的支柱，且没有义务进入所有四个支柱（目前只有印度缺席IPEF贸易支柱，其他成员方均参加了所有四个支柱）。再如，美国和日本承诺提供45 亿美元给“竞争力和韧性伙伴关系”，用于5G 及以上的下一代移动网络的研究、开发和部署④。松散的经济合作回避了贸易自由化和市场准入，但正在试图影响贸易流动并建立贸易集团。相比通过关税和非关税壁垒来调节贸易流动，技术标准、出口管制、透明度要求、投资审查、劳工和环境标准等手段有时可能会对贸易流动的方式和地点产生更重要的影响，因为经济一体化的深化不是贸易壁垒减少的结果，而是对于遵守类似技术标准、劳工保护、环境保护的伙伴国开展业务需要或愿望的回应。由于需要遵守共同商定的出口管制或环境要求，与贸易集团以外国家的贸易可能会受到抑制⑤。

第三，打压中国意图明确，地缘政治化明显。美国推动“阵营化”和“小圈子”，谋求通过价值观贸易，和所谓民主国家联手制定规则，与中国进行战略竞争，这是近年来美国贸易政策明显不同于以往之处。不但IPEF如此，美欧贸易和技术委员会、美日经济政策磋商委员会等国际协调机制也是如此。美国及其伙伴国采取上述合作行动，是企图要阻断中国的技术创新进程、削弱中国的发展势头、遏制中国经济的发展，以及通过规范中国行为来“规锁”中国经济的增长空间和水平；再加上单边措施，共同起到打压中国的作用。例如，美国最近通过的《芯片和科学法案》，为在美建立芯片制造厂的企业提供520亿美元的补贴，条件是这些企业10 年内不得在中国扩大或升级先进芯片制造，因此，三星和SK 海力士正在重新考虑它们对中国市场的计划⑥。

当然，相比传统的贸易工具，IPEF等非传统经贸安排的软性合作能否成形还未可知。一是经济合作框架或者合作委员会的模式能否有效影响贸易有待观察。以贸易自由化和削减关税为核心的传统贸易协定对贸易流动的效应已经得到验证。而IPEF等采取的技术标准、出口管制、透明度要求、投资审查、劳工和环境标准等手段对贸易流动产生的影响尚未被充分证明。二是经济合作框架或者合作委员会的模式能否落地的问题。“印太经济框架”涉及面宽，雄心很高，但缺乏具体目标，约束力比较弱，可能也没有执行机制，其他合作举措也是如此。通过行政行动推进上述举措也导致参加方担心其可能容易受到美国国内政治的影响，或者未来的政府可能回撤甚至放弃。因此，美国试图说服各参加方作出可能与其认为的短期政治或经济利益背道而驰的承诺将会面临很大的阻力，如数字贸易、劳工和环境标准等高标准条款。因此，这些合作最终会形成什么样的成果还不甚明朗。当然，尽管存在诸多不确定性，以IPEF为代表的非传统经贸安排的出现，仍然是全球贸易格局中值得密切关注的重大变化。虽然现在下结论还为时过早，但美国可能正处于非传统经贸安排或者说后自贸协定时代的边缘。

在诸多合作议题中，数字经济是重中之重，不仅涉及数字技术的标准、安全、供应链等方面的合作，也涉及数字基础设施的联通以及数据治理的协调。美国是数字经济第一大国，数字部门是美国经济实力的关键来源，代表着美国蓬勃发展的出口市场，也是美国全球软、硬实力的核心支柱，因此在数字经济方面取得进展对于美国新贸易集团的整体成功至关重要。IPEF尤其如此。IPEF不仅为拜登政府的印太地区战略增加了急需的经贸维度，更是塑造数字经济新规则和新思维、巩固数字经济领导力的关键工具。美国贸易代表戴琪曾指出，考虑到数字经济在当今全球市场中发挥的突出作用及其如何影响美国的工人、消费者和企业，数字经济尤其代表了美国需要与IPEF伙伴共同合作的领域，并承诺“解决数字经济中的问题，这将有助于在关键市场之间建立连接和信任”。为此，美国将致力在IPEF 下培育以数据自由流动为特色的开放型数字经济，以巩固其利益并充分释放数字市场潜力。

三、“印太经济框架”数字经济规则：既有模板和发展动向

围绕数字经济标准和规则制定开展合作，并致力于确保安全和弹性的供应链，是IPEF的重点之一。印太地区是美国经济现在和未来的主要市场，印太地区数字市场的巨大潜力将促使美国强势推动IPEF数字经济规则的制定。美国经济分析局的数据显示，2020年，IPEF的12个创始成员方给美国信息通信技术（ICT）实际和潜在的服务出口带来687亿美元收入。除中国外（实际上中国不可能加入该框架），2020年，亚太地区给美国带来实际和潜在的ICT 服务出口收入约为1447 亿美元⑦。随着印太地区数字市场持续扩大，未来几年美国的出口额还会进一步增长。在美国主导的新合作方式下，IPEF 数字经济规则基于已有的美式数字贸易规则，将进一步推动有关数字贸易壁垒、数字基础设施、数字包容性、数字技术等的规制与合作。

（一）IPEF数字经济规则的模板：守正与创新

IPEF数字经济规则取得进展对于推广美式数字贸易规则至关重要。IPEF参加方面临着截然不同的路径选择，主要包括优先考虑开放互联网和数据自由流动的美国模式（与日本提出的可信数据自由流动框架一致），强调消费者保护和数据隐私的欧盟模式，以及强调网络安全的中国模式。美国能否以及如何抓住这个机会，鼓励印太地区主要发展中经济体转向美国模式，而非欧盟模式或中国模式，是一个关键挑战。

美国模式数字贸易规则以TPP、USMCA 和《美日数字贸易协定》为代表，其基本特点是高标准、“硬”约束，核心内容是跨境数据自由流动和禁止数据本地化。美式数字贸易规则已被多数IPEF 成员方接受。日本、澳大利亚、新加坡、新西兰、文莱、马来西亚和越南等六个IPEF成员方是《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）成员方，已经接受美式高标准数字贸易规则。《韩国-美国自贸协定》电子商务章属于互联网时代美式数字贸易规则的早期版本，虽然当时的跨境数据流动条款不具有强制约束力，但从《韩国-新加坡数字伙伴协定》跨境数据流动条款的表述来看，韩国可以接受有约束力的跨境数据流动和数据本地化条款。印度没有参加IPEF 贸易支柱。因此，IPEF 数字经济规则是否能取得更大进展，关键在于印度尼西亚、菲律宾、泰国、斐济等其他成员方能否接受。

美国决定避开传统贸易协定并取消市场准入条款，可能是IPEF在传统美国模式的基础上达成更高标准数字经济规则的一大障碍。因为印度尼西亚、菲律宾、泰国等发展中经济体更重点关注的是市场准入，不谈市场准入就意味着没有直接获益，不足以让他们接受劳工、环境标准等贸易支柱的其他烦琐条款，而且他们也不愿承担跨境数据流动的政治风险。对此，美国战略与国际研究中心（CSIS）曾建议将数字经济与贸易支柱分开，作为一个独立的支柱，同时基础设施的支柱仍可能为参与方提供与数字经济相关的好处。如果把数字经济作为独立支柱，并在短期内提供互惠互利，将使美国谈判更高标准的数字经济协议更加容易。目前看来，IPEF基本上是维持现有的框架，那么，美国、日本、澳大利亚、新西兰、新加坡、韩国这些发达经济体之间有可能接受更高标准的数字经济规则，但很难吸引一些发展中成员，除非用其他方面的利益进行交换。

为了克服IPEF 推广传统美式数字贸易规则面临的阻碍，美国可能会考虑创新模板，兼采新加坡主导的“数字经济伙伴关系协定”（DEPA）模式。DEPA 是数字经济规则的新模式，旨在通过模块化、“软”约束的方法来制定新规则。相比美式数字贸易规则，DEPA 内容更丰富，不仅包含跨境数据流动、数据本地化、个人信息保护、在线消费者保护、网络安全等美式数字贸易规则，还增加了电子支付、电子发票、单一窗口数据交换等数字贸易新规则，并纳入了数字身份、数据创新、人工智能、数字包容性等更广泛的数字经济新议题，聚焦促进新兴数字领域的合作，增强数字系统之间的互操作性。2020年以来，DEPA模式取得较快进展，新加坡-智利-新西兰、新加坡-澳大利亚、新加坡-英国之间签署的协定均已生效，新加坡-韩国协定也已签署，中国、加拿大正式申请加入。

DEPA 模式从数字贸易规则拓展至数字经济规则，与IPEF 框架高度契合：一是DEPA 在规则制定上的“软”方法适合IPEF 软性合作的非传统经贸安排，采用软法规范可以为达成高标准数字经济规则提供潜在的路径；二是DEPA 在规则议题上的“广”覆盖适合IPEF经济合作框架，特别是其数字经济新议题可以为应对快速发展的数字经济提供对话的平台，美国还可以在数字治理领域追求更广泛的利益，而不仅局限于商业利益；三是DEPA 中小企业合作、数字包容性等议题可以服务于“以工人为中心”的贸易政策，而现有贸易协定未能充分体现工人在数字贸易中的重要作用。因此，在IPEF正式启动之前就已有了采用DEPA 模式谈判印太地区数字贸易协定的主张。拜登政府考虑在印太地区谈判数字贸易协定期间，澳大利亚、新加坡等国与美国积极讨论以DEPA为模板加快缔结协定。美国国内学界也纷纷建言，支持美国加入DEPA，或者以DEPA为模板开展谈判⑧。若IPEF 兼采DEPA 模式，将是美国对其数字贸易规则模板作出的一次重大改变，意味着美式数字经济规则也将融入非传统经贸安排体系中。

（二）IPEF数字经济规则的内容：新动向和新特点

IPEF贸易支柱首次线下部长级会议声明显示，数字经济板块将通过以下方式推进包容性数字贸易：建立数字经济信任和信心环境；加强在线信息的获取和互联网的使用；便利数字贸易；解决歧视性做法；推动弹性和安全的数字基础设施和平台。IPEF 将努力支持和促进以下几方面：（1）可信和安全的跨境数据流动；（2）数字经济的包容性、可持续增长；（3）负责任地开发和使用新兴技术。IPEF认识到数字技术的快速发展和实现公共政策目标的灵活性需求，包括保护多元化社区的权力和利益。IPEF将分享数字经济领域的监管方法和政策问题的最佳实践，并在一系列问题上开展合作，包括业务推广、标准以及中小微企业和初创企业。数字经济规则主要在贸易支柱内谈判，但一些数字经济相关举措也可能会进入其他支柱，如供应链支柱也涉及数字基础设施。

上述声明为IPEF数字经济规则谈判提供了初步框架，也确立了新方向：

1.跨境数据流动和数据本地化

美国一贯主张跨境数据自由流动和禁止数据本地化，并通过扩大数据的适用范围（如扩大适用于金融数据）、限缩例外条款的使用（如取消数据本地化的例外条款）等方式不断推高规则水平。在IPEF 数字经济规则谈判中，美国仍将把跨境数据流动和数据本地化作为重点。美国贸易代表戴琪指出，IPEF将在关键市场之间建立连通和信任，包括跨境数据流动和数据本地化的标准。⑨可以预测，跨境数据流动和数据本地化的基本规则确立之后，相关标准将是下一步各方争夺的重点。跨境数据流动和数据本地化相关标准主要涉及数据安全、数据保护和隐私、云服务数据处理等方面。美国通过将上述标准的基本要件写入相应规则，有利于增强其细化跨境数据流动和数据本地化规则的可操作性和互操作性。

值得一提的是，美国致力于将APEC 跨境隐私规则（Cross Border Privacy Rules,CBPR）体系确立为跨境数据流动的主要标准之一，IPEF 数字经济规则可能会对此有所体现。2022年4月，美国商务部发布了《全球跨境隐私规则声明》，旨在建立全球CBPR论坛，以促进互操作性，弥合数据保护和隐私的监管方法差异。全球CBPR 论坛将建立基于CBPR 体系和处理者隐私认可（Privacy Recognition for Processors,PRP）机制的国际认证体系，通过推广CBPR 体系和PRP 机制，支持数据的自由流动以及有效的数据和隐私保护。美国建立全球CBPR 论坛的实质是将APEC 框架下的CBPR 体系变成一个向所有国家或经济体开放的体系，并试图主导CBPR体系，以对抗欧盟模式和中国模式的影响力。

2.歧视性做法

美国数字贸易政策和规则的核心关切之一是消除歧视性做法，即以牺牲来自其他国家的商品、服务或知识产权为代价，保护、支持或刺激国内产业、服务提供商等。尽管CPTPP、USMCA 等美式数字贸易规则通过数字产品非歧视待遇、源代码、加密信息通信技术产品等条款对歧视性做法进行了一定约束，但实践中仍有不少此类做法，需要通过IPEF对成员方加以规范。这些歧视性做法主要包括⑩：

（1）内容本地化要求。即政府明确要求企业使用特定百分比或配额的本地数字投入，或者包含本地数字内容，例如本地开发的应用程序或视听内容，这些限制会阻碍在线业务的开展。因此，作为全球内容市场的世界霸主，美国高度关注内容本地化要求对数字内容提供商的影响，例如印度尼西亚、韩国等IPEF成员方对本土视听服务比例的要求。

（2）当地存在要求。是指政府要求离岸服务和数字提供商等必须在当地开办企业，以确保其有效遵守当地法律。近年来，数字化程度的提高正在改变商业模式，为服务贸易的跨境提供带来了更多可能性，跨境提供的占比将越来越高。在这一趋势下，数字服务领域的当地存在要求可能会被视为歧视性做法。例如，2021年泰国颁布数字平台皇家法令草案，对外国企业施加包括当地存在在内的若干限制性规定。

（3）本地企业政府采购优惠。政府采购是数字公司销售软、硬件的重要市场。将政府采购定向到本地数字企业或者通过政府采购支持本地企业，将会影响其他国家企业在当地市场的竞争力。在实践中，印度尼西亚等IPEF成员方存在对外国软件产品的政府采购限制。

（4）技术转让或歧视性要求。技术转让要求包括强制转让技术、商业秘密或其他专有信息的要求。歧视性技术要求主要是指强制要求使用国内技术的歧视性技术要求，包括源代码及算法、密码等。印度正在制定一项电子商务政策，涉及强制转让商业秘密信息、专有源代码等。

3.数字基础设施

原有美式数字贸易规则涉及数字基础设施的主要包括海底电缆、数字贸易网络接入和使用等。随着中美5G 之争愈演愈烈，美国开始将信息通信技术控制权和产业主导权的争夺引入其主导的新经贸合作框架，“美欧贸易和技术委员会”“美日竞争力和韧性伙伴关系”都将5G 等数字基础设施作为合作重点之一，IPEF也将如此。

（1）5G。为了对冲中国在5G 技术和产品方面的竞争优势，美国联合盟友共同推动基于开放标准接口的5G 替代方案——开放式无线接入网络（Open-RAN）。美国试图通过“美日竞争力和韧性伙伴关系”框架下的共同投资、主导发布“互联网未来宣言”等一系列举措，并在IPEF范围内推行开放式无线接入网络，掌握主导全球的、基于价值观的数字经济标准和数字经济规则制定权。当然，由于IPEF成员方较多，经济基础和技术能力差异较大，美国在IPEF推行5G替代方案以及相关标准可能会面临很大困难。

（2）海底电缆。海底电缆是数字经济的关键基础设施，全球99%的数据通过海底电缆传输，因此被誉为“全球化看不见的动脉”。正因如此，不同国家、企业等对于海底电缆的所有权、控制、接入乃至主权等问题的争论持续不断。美式自贸协定海底电缆条款仅涉及海底电缆登陆站的接入，例如USMCA 第18.13 条。而《澳大利亚-新加坡数字经济协定》的海底电缆系统条款，还对缔约方应当确保另一缔约方和非缔约方的船舶获得安装、维护和修理海底电缆系统的相关许可证，以及保护和减轻海底电缆系统受损的风险作出规定，美国可能会借鉴参考。

（3）互联网连接。此前的美式数字贸易协定通过数字贸易网络接入和使用条款支持自由和开放互联网，由于该条款涉及一国的网络管理政策，具有高度敏感性和复杂性，因此往往没有强制约束力。但确保用户为合法商业目的访问网络的自由仍然是美国数字贸易政策的重要考量，因此，在IPEF下美国将通过区域合作持续推进互联网自由和开放，对数字贸易网络接入和使用条款形成补充，包括利用支撑互联网基础设施的互联网标准和技术规范，如万维网联盟（W3C）、互联网架构委员会（IAB）、互联网协会（ISOC）等制定的标准和规范。

4.数字技术

此前，与数字技术相关的美式规则主要包括知识产权保护、强制性技术转让、歧视性技术要求等相关规则，目的是保护企业有关数字技术的私有权利，但并没有从公共利益的角度对数字技术治理予以充分回应。而且美国认为上述规则未能对维持美国的技术优势、打压中国的技术进步提供足够的支撑，因此需要与盟友合作强化数字技术相关规则。由于数字技术相关标准较之经贸规则更加具体细化，在科技竞争中的作用不断凸显，IPEF下数字技术治理的重点可能是形成基于“价值观”和多利益相关方参与的相关标准。

5.数字包容性

在“以工人为中心”的贸易政策下，数字包容性将成为美国主导制定IPEF数字经济规则的重点议题。在数字包容性方面，DEPA 模式为IPEF 提供了可供借鉴的模板。广义来说，DEPA 数字包容性议题包括中小企业规则和狭义的数字包容性规则，前者旨在利用数字工具和技术改善资金和信贷的获得、参与政府采购机会等举措，提升中小企业的数字经济参与度；后者旨在通过消除参与数字经济的障碍，提升妇女等群体的数字经济参与度，以及提高参与和支持数字经济的劳工的保护。

总的来看，IPEF数字经济规则深化了数字贸易规则，跨境数据流动、歧视性做法等相关规则旨在进一步消除数字贸易壁垒，同时拓展了传统贸易规则的范畴。数字基础设施、数字技术、数字包容性等规则将关注点转向更广泛的数字经济和治理领域，且更倾向于采用技术标准、出口管制等规制方式，并辅之以共同投资、联合研发等措施。较之消除数字贸易壁垒，技术标准、共同投资等方式可以通过形成更加紧密的合作关系，直接将非伙伴国排除在外，达到遏制中国的目的。因此，一方面，IPEF数字经济规则仍然遵循美式规则的发展脉络，即不断推高有关数据流动、数字平台、数字技术的规则水平。但这也符合全球数字经济深入发展对数字贸易规则提出的新需求，以及对数字经济治理提出的新要求；另一方面，IPEF数字经济规则也可能会与数字经济的全球属性背道而驰，把贸易投资人为限定在美国的“小圈子”里，尤其是一些有关数字技术、数字基础设施的规则，这一动向值得特别警惕。

四、美国转向非传统经贸安排背景下中国数字领域开放的再思考

美国以IPEF 等新合作方式取代传统自贸协定，意味着其对中国的打压遏制已经升级，并被不断“规则化”，尤其是数字经济领域。IPEF 所谓“基于规则”的数字贸易，核心是有关数据流动、数字技术、数字基础设施等更高标准、更加细化的规则。这些规则完全是为美国量身定制的，既有其科技公司的利益（重点是限制他国国内监管的空间）；也有其国家利益（关键是维护国家创新体系、提升全球竞争力，限制中国的发展空间）。在此背景下，中国数字经济发展面临的外部环境前所未有的严峻。

党的二十大报告提出，要“推进高水平对外开放”，要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。中国正式申请加入CPTPP 和DEPA，释放出推动制度型开放的积极信号。但是，以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》为核心的数据监管趋严，引发了国际社会关于中国数据法律政策是否符合CPTPP 和DEPA 跨境数据流动条款的质疑。此外，中国数字服务市场仍然存在较多限制，如果在加入CPTPP和DEPA 谈判中作出的市场准入承诺有限，也会面临成员方的巨大挑战。上述问题不仅可能成为关乎整个谈判成败的关键问题，还会影响中国数字经济和贸易的整体发展。

对此，一方面，中国应当在加入CPTPP 和DEPA 谈判中积极主张适用例外条款，以及运用谈判过渡期安排、负面清单和双边换文等多种方式，为国内数据监管和数字贸易政策争取更大的空间。另一方面，中国应当对标高标准数字经济规则，加大力度切实推进数字领域开放。一是跨境数据流动机制便利化，包括在实践基础上探索更加便利的数据出境安全评估制度，例如可以考虑延长安全评估的有效期，以及加快出台有关标准合同、个人信息保护认证的实施细则，以便对评估制度形成补充；二是数字贸易便利化，包括对标数字身份、电子发票、电子支付等DEPA 新规则，完善国内法律制度和政策体系；三是数字创新合作，包括对标DEPA 有关数据监管沙盒、人工智能、金融科技等的规范，推动新兴领域国际合作。同时，推进数字领域开放可以与自贸试验区提升战略结合起来，加大临港新片区、海南自由贸易港在数据流动方面的压力测试力度，为国家参加相应国际谈判积累试点经验。

注释：

①IPEF 的13个创始成员国分别是美国、澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南。后来斐济加入，目前共有14个成员国。

②参见：WTO, RTAs currently in force (by year of entry into force), 1948-2022［EB/OL］.http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx,2022-9-16。

③参见：USTR, Remarks by Ambassador Katherine Tai at the Roosevelt Institute's Progressive Industrial Policy Conference［EB/OL］.https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/ speeches-and-remarks/2022/october/remarks-ambassador-katherine-tairoosevelt-institutes-progressive-industrial-policy-conference,2022-10。

④参见：The White House, Fact Sheet: U.S.-Japan Competitiveness and Resilience (CoRe) Partnership［EB/OL］.https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/16/fact-sheet-u-s-japan-competitiveness-and-resilience-core-partnership/,2021-4-16。

⑤⑥参见：Stephen Olson, Forget about free trade agreements［EB/OL］.https://www.hinrichfoundation.com/research/article/ftas/free-trade-agreements-us/,2022-8-23。

⑦参见：Amir Nasr, The Digital Economy Should be Front and Center for the Indo-Pacific Economic Framework［EB/OL］.https://www.project-disco.org/21st-century-trade/060122-the-digital-economy-should-be-front-and-center-for-the-indo-pacific-economic-framework/,2022-6-1。

⑧参见：Inside U.S.Trade, Nascent Asia-Pacific digital initiative raises questions［EB/OL］.https://insidetrade.com/daily-news/nascent-asia-pacific-digital-initiative-raises-questions,2021-7-22。

⑨参见：USTR, Remarks by Ambassador Katherine Tai at the Indo-Pacific Economic Framework Ministerial Welcome Event［EB/OL］.https://ustr.gov/about-us/policy-offices/ press-office/ speeches-and-remarks/2022/september/remarks-ambassador-katherinetai-indo-pacific-economic-framework-ministerial-welcome-event,2022-09-30。

⑩参见：USTR,2022 National Trade Estimate Report,pp.274-484。