“近邻”党建基层社区治理的运行机制与路径研究——基于情感治理的分析框架

帅姗姗，林源鑫，刘飞翔

（福建农林大学 乡村振兴学院，福建 福州，350002）

一、问题的提出

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，这既是对过去五年我国社会治理实践探索的深刻总结，也是给社会治理体系和治理能力提出的新目标和新要求[1]。社区作为社会治理的第一战线，在为人们提供居住空间、服务供给、公共安全、社会交往等基础社会化功能的同时，还要在情景营造、情感归属、社区共同体等精神文化方面打造温馨氛围。然而，面对多元治理主体缺失、利益诉求多样化难以满足、疫情防控常态化背景下老旧社区精细化治理难等挑战，基层工作人员的压力与日俱增，尤其在一、二线城市基层社区治理问题尤为突出，面临公共基础设施供给不均衡、群众参与积极性不高、社会资源闲置、专业人员短缺等现实困境。

在一系列政策引导和治理实施中，部分地区基层治理出现了创新之举。福建作为全国最早提出并实施社区治理模式的省份，经过不断探索、拓展和深化，已在全省范围内形成了一套可推广可复制的落地模式，在“党建引领”的模式中走出了一条有温度、有特色、有创新的道路。尤其是福州市晋安区创建的“近邻+党建”型社区治理模式，通过“党组织+业委会+ 物业公司+ 楼道长”的管理模式，在人流量大、社会矛盾复杂、无物业管理和服务的老旧社区治理中充分发挥社区党组织动员组织群众、整合社会资源的作用。本研究主要关注晋安区以“近邻”为理念的党建引领社区治理模式的运行内在机理，探究社区党组织将群众、企业和政府人员动员起来、将社会资本整合转化为有利社区可持续发展的内生力量的工作机制和形式，进一步探索“情感治理”在党建中的发展趋势和未来可能性，以期将晋安区的实践治理经验推广到其他同类型城市，从而助力我国城市现代化进程。

当前关于“党建引领社区治理”的研究主要涉及以下几个方面。第一，学界深入讨论社区抓好党建的时代意义与内在机理。曹海军和刘少博[2]从社区治理权力过于集中和资源分散两方面入手，认为破解这一难题只有通过发挥基层党组织的领导核心作用和组织动员能力；吴晓林[3]和李晓梅[4]通过构建社区党建的三种分析框架，认为党组织的引领弥补了治理主体的缺失，在社区治理中更多是链接党员、整合资源和服务群众的作用；刘欣和田丰[5]基于个体视角，分析新时代公众参与社区治理的认知意识、制度保障、决策程序等多重掣肘；王东杰和谢川豫[6]从四个维度剖析经济较发达地区在嵌入社区过程中不仅需要制度、技术等硬嵌入，还需要价值、文化的软嵌入。第二，学界从不同角度探索社会治理模式的优劣性。李诗隽等[7]站在社会资本的角度，将精英式治理、第三方治理、合作式治理等多种治理模式进行对比分析，认为面对不同的公共治理事务，增强社区的社会资本存量是关键；王德新等[8]认为由于缺乏固定的机制模式、正式渠道以及社会支持，导致公益活动无法长久持续，要实现共建共治共享的社区治理格局，离不开程序化、法治化、制度化、科学化、智能化的公众参与；文军和高艺多[9]从社区“情感治理”的方式入手，认为目前社会治理过程中对制度和技术太过倚重会导致“二律背反”现象的发生，单纯将社区看作是公共空间和基础设施将使社区治理陷入“治理—问题—治理”循环的怪圈。第三，对于如何解决城市社区治理面临的困难和问题，学界和相关职能部门也一直在探索。曹海军和王梦[10]基于法治化思维提出矛盾调解的价值、制度、组织三维分析框架，认为要实现组织共建、资源最大化利用、衔接管理体制、优化功能的治理目标；陈建平[11]基于实际治理的案例，从“制度缺失”的视角建议政府部门转变治理理念、扬弃传统管理模式、健全和优化制度机制；沈迁[12]认为社区要培养居民的自治能力与“社区主”观念，基层管理人员要有识别社区积极分子的能力，避免治理重心下沉导致组织规范化不足的窘境。

综上所述，学者们持续关注和探讨社区治理中党建发挥效益、治理模式择优和发展趋势等，但仍存在不足之处，现有研究忽视了刚性制度与柔性管理之间的关联性，较少从情感治理多维度探究其对社区党建治理的作用。当今我国各大城市社区工作在党建引领下开展得如火如荼，但随着城市人口流动量不断增加、疫情防控常态化，社区治理呈现出动态变化、不断升级的过程，人们对关系协调、人际信任和幸福感的情感追求更加强烈。基于此，本研究以入选首批全国农村社区治理实验区的福州市晋安区“近邻”党建模式为例，基于“情感治理”维度，探讨理论与现实条件下“社区情感治理”框架在实践中发挥的功能。

二、社区情感共同体：创新基层治理的时代之需

情感是构成人类社会的基本要素[13]。在人类短暂的生命长河里，大到国家制度的构建和制定，小到个体日常生活社会关系的建立，都无法避免受到情感的制约与影响。单从“情感”与“治理”这两个词语来看，西方学者们认为其蕴含着从“个人情感控制”到“群体情感表达”再到“国家情感治理”的发展机理，情感与治理存在千丝万缕的内在联系[14]。早在古希腊城邦治理思想中，苏格拉底、柏拉图、亚里士多德等思想家就已经描绘出了对至善、幸福、德性、友爱的追求，并探索了柔性管理的内在逻辑，孕育出了早期情感治理的思想[15]。然而，在近代工业化和现代化的影响下，制度和技术在社会治理中占据了核心地位，尤其是互联网技术的运用，使社区治理更加向信息化和精准化趋势发展。但组织“精准化”的制度和技术运行机制缺乏对基层社会运行秩序的了解，难以在需要依靠微观经验、个体情感相互博弈的基层社区中发挥实效[16]。

（一）实施动因：政府施压与现实需求

随着城市化的进程，村民的自建房变成了城市边缘的“安置房”，大量流动人口涌入，使原来的“熟人社会”渐渐被“陌生人社会”取代。随着流动人口规模与有限居住空间之间的挤压日益突出，给基层治理工作带来了挑战。为进一步强化“共同家园认同”理念，推动基层治理增权赋能，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，民政部也下发了《关于开展全国农村社区治理实验区建设的通知》。面对社区治理碎片化、人际关系陌生化的演变趋势，各地方政府严格按照文件要求加入全国农村社区治理实验区示范点建设的大军，为了完善社区治理机制，扩大公共服务供给，陆续出台了多项政策措施进行鞭策。

（二）刚性制度和技术依赖的反思

在基层管理领域，刚性制度虽然短时间内具有效率高、见效快的优势，但难免在处理过程中缺乏治理韧性和人文关怀，甚至引发群体性冲突。社区不只是给予物质与安全保障的角色，还具有满足公众精神需求和积累情感认同的作用。从政府“一方有难、八方支援”“下乡送温暖”“对口帮扶”等民生活动中，可以看到国家与公众之间通过反结构的情感互动实现其政治目标，为日后开展工作打下了良好的互动基础。相比于技术化的社区项目，基层干部走街串门、送温暖、嘘寒问暖等方式是一种更加立竿见影的手段[17]。由于我国“条块分割”的体制结构以及各级政府权责不清的现状，“科学”的治理技术在基层社会很难行得通[18]。尽管技术治理拥有诸多科学的设计与机理，但是公众并不一定认可，相比于技术，公众更信赖人、依靠人。

（三）刚柔并施，情感治理的运作逻辑

首先，要明确硬权力和软权力在社区治理中是相辅相成、互相影响的。制度作为硬权力在社区治理中起着规范和约束社会主体行为的作用。作为总抓手，制度的生命力在于执行，好的制度如果没有执行或执行不到位，其优越性也会成为“空中楼阁”。而软权力的情感治理作为辅助手段，可以将政策和制度下沉落实到社区的各个角落。两种权力关系是紧密的、缺一不可的，在社区治理的实践中互相监督、正向反馈，促进社区共同目标的有效达成。

其次，在以老年人为主要群体的社区中，由于老年人对互联网技术不了解和对新兴事物的恐惧，他们普遍过着远离网络、拒绝智能、逃避科技的“脱轨”生活，这给基层工作人员开展日常工作增添了挑战。工作人员应发挥情感的治理艺术，积极创造公众在社区相关事务或“情感仪式”活动中获得情感表达的机会。当社区工作人员与居民、居民与居民之间建立了信任、宽容等正向情感联结并累积成为一种情感资源时，将直接强化居民参与社区活动的意愿和行动。

最后，社区情感治理的意义不仅致力于社区制度的构建、社会资本的整合、社区幸福感和邻里关系的提升，而且激发了居民“社区情感共同体”的意识。积极的社区情感体现了居民对社区的心理依赖和价值认同，它能促使个体将被动参与社区活动的实践变为自觉的理性行为。

三、社区“近邻”党建的实现形式

近年来，福州市晋安区在学习和继承厦门市近邻理念的做法上推成出新，围绕强化“共同家园认同”的目标，针对疑难杂症展开了一系列治理措施。其中，在打通“最后一公里”的工作上，晋安区为提升营商环境，成立了全省首家县区级市民服务中心，在全省首推“一窗受理、集成服务”“一站式”服务等举措，搭建了“自下而上”的反馈机制，紧紧围绕情感治理理念贯穿党建工作的方方面面，通过合作、共商、谈判、沟通、理解，推动社会各方力量形成最广泛联动，从居民个体到社区群体全方位营造社区情感共同体。首先，纵向深化“区- 乡镇/ 街道- 社区/村”三级联动工作机制，充分发挥党建引领的政治优势，确保社区治理始终保持正确的政治方向；其次，横向链接社会各类主体资源优势，推进社区治理组织转型，充分利用闲置资源；最后，借助高校人才资源和现代信息技术搭建城乡社区治理人才智库，形成合纵连横、立体覆盖、功能完善、服务便捷的“15 分钟近邻服务圈”格局。鉴于此，本研究从制度、资源、技术等三个维度入手，构建晋安区情感治理理念的理论分析框架（如图1 所示），用以分析“情感治理”对社区情感共同体营造的赋能作用。

图1 晋安区情感治理理念的理论分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of emotional governance concept

（一）党建引领：打造“三级联动”网络

党组织以服务群众、造福群众作为社区治理的出发点和落脚点，通过党建引领在三个层级机构间建立联动机制，并在乡镇级分别建立镇街党群（便民）服务中心和社会组织服务中心，前者是为了满足各类社会主体的需求，后者则是在为本地区社会组织搭建服务共助平台。在制度建设方面，晋安区通过党建联盟机制，建立社区党组织领导下的业委会、物业公司、辖区单位协同机制，活化社区治理的“红色细胞”，制定并逐步完善“一村一法律顾问”工作，完成网格信息采集，广泛收集社情民意和社会动向。在整个过程中，形成以党的领导为核心的纵向联动体系，区级党委层把控全局、运筹决策、协调推进；乡镇（街道）层面一方面承接上级指示，衔接各部门层级间的信息传递和解读，另一方面搭建社区党组织领导班子并完善相应的办公条件，对接社会组织入驻各个社区的工作，形成“自下而上”的反馈机制；社区党组织作为社区治理的“最后一公里”，是化解社区治理难题，解决人民群众最关心、最直接、最突出问题的主战场，因此在与人民群众打交道、开展社区活动、推进党建工作方面发挥着关键性作用。“远亲不如近邻”理念的引入，使得基层工作人员在开展社区党建工作更加便利，大大提升了居民对社区情感共同体的认同，加快了社区治理精细化水平的发展进程。例如，2021 年10 月，电建社区开展支部和党员到社区“双报到”活动，报到党员共认领群众“微心愿”563个，实际帮助解决各类民生问题1 076 个[19]；融合台湾社区剧场经验搭建石牌“乡村剧场”，让居民走出家门走上舞台中央，社区再现“熟人社会”。实践表明，社区情感不是独立存在的，而是需要中介将政治与社会链接起来，而社区文化既能打破主体边界又能塑造社区精神，是社区主体再造的关键性力量。社区通过举办邻里茶会，搭建“爱心库”，宣扬“身边的邻里亲情”，激发了居民的自治热情，唤醒了社区居民对于社区的情感记忆与集体认知。

（二）社会组织引入基层：坚持分类施策

为保障“近邻”党建工作的持续推进，晋安区政府因地制宜协同推进试验区创建工作与乡村振兴、市域社会治理等各项工作，充分整合现有资源，着力推进配套设施现代化、生活环境宜居化、社区服务集成化的工作。首先，做优区层级“脑部”。推进“平台载体联用”工作机制，围绕实验区创建工作进行全程调研，系统梳理晋安区在社区治理中的任务清单和负面清单，落实区委常委包街道、区级领导包社区责任制，推动社会治理重心向基层下移。例如，晋安区与蚂蚁金服集团、支付宝等数字化企业合作，将行政村和社区全部嵌入“晋我家”小程序，推动12 大类71 项改革任务下沉到社区，并采用政府购买服务方式，由企业、社会力量协同推进落实。其次，做强乡镇（街道）层级“躯干”。将社会组织纳入信用体系监管范围，并建立社会组织信用“红黑”名单公示机制，消减社会组织对政府项目和财政资源过度依赖的难题。例如，晋安区挂牌成立镇街社会组织服务中心，通过加强项目运作、社会工作人才培训等工作，实现培育本地区社会组织、提升乡镇服务能力建设水平的目标。最后，做实社区（村）网格层级“四肢”。通过构建“社区—小区—居民”三级网格体系搭建社区与居民的沟通桥梁，保障社区资源开放共享。同时成立社会治理评估小组，以红头文件形式推进社区网格治理的法治化和规范化。总体来看，“脑部、躯干和四肢”是保障资源上下流通的运作点，自上而下的行政管理模式与自下而上的民间智慧深度融合是社区“近邻”党建治理工作分类施策的重要体现。目前，在“区-乡镇/街道-社区/村”三级层面的带动下，以“恩派”等非营利组织为首的80 多家社会组织入驻平台为社区居民提供集服务、议事、活动、教学于一体的“共同家园”，开展各种各样的社区活动，增进邻居间的联系与协同，通过互动增进情感、情感促进互动，进而增加社会资本的存量，降低个人行动的成本。

（三）现代信息技术：多元化线上民生窗口

为破除现有社区治理中基层人才零散、断层、错位等问题，晋安区推行全链条人才“引培留”机制，培育在地人才、激活新乡贤资源，串珠成链打造了一条完整的社区治理人才成长价值链。创建区级层面的社区微治理团队，聘任两岸社区营造“行家”，举办“两岸社区美丽家园创新大赛”，吸引台湾社区规划人才指导参与社区营造，培育本土治理团队。另外，依托“晋我家”等智慧信息服务平台，通过数字化手段使一个系统对接多层架构，分配职能部门不同的权限联结N 个端口，实现了共享、共建、共治的目标。

截至2022 年6 月底，“晋我家”小程序已将全区80 个社区和114 个行政村纳入平台架构，总使用人数达4.6 万人，在“近邻党建”窗口的基础上陆续增设了“社工村”“社区养老”等民生服务窗口。这个集社工上门服务、线上协商议事、近邻互助于一体的智慧小程序在创新基层社区治理、满足多元主体需求方面彰显了社区治理人文温度[20]。智慧社区服务平台以社区（村）为单位，提升居民生活质量，减轻政府施政民生负担。例如，疫情期间鼓山镇充分发挥“e 协商”窗口的功能，通过电话、腾讯会议等零接触渠道多轮评理、协商，成功调解群众合理合法诉求100 多起，搭建了一个由律师、法学专家、心理咨询师、社区工作人员等463 名多行业人员组成的多元调解平台，还成立了“金花调解室”“小主人公益服务中心”等专门解决社区矛盾纠纷的调解机构。这些队伍由社区居民以及身边德高望重的热心人士组成，他们置身于公众之中，通过走访、交谈、疏导、劝说等方式，促使当事人自愿和解，便捷高效地化解邻里间的矛盾和纠纷，真正保障“小事不过夜，大事不隔天”，构建社区和谐大家庭。

四、未来基层社区治理的实践路径

社区情感治理是制度工具理性之外的另一种治理方式，经过多个城市的实践检验证明，将情感治理理念嵌入到制度与技术当中的整合型治理模式符合当代人的选择。尽管情感治理的社会价值日益显现，并发挥着无可替代的作用，但社区基层干部在推广和复制该模式时面临社区复杂迥异、实验对象差异大等问题，如何平衡情感、制度和技术之间的关系，还需继续探讨其中的权衡利弊。社区在未来实践中，需要以包容姿态吸纳情感治理的调节效果。基于此，本研究对未来基层社区建设提出可操作性的对策建议。

第一，在制度建设方面，要加强和创新基层社区治理，坚持和完善新时代“枫桥经验”，强化网格化管理和服务[21]。首先，必须秉承“一切为了人民”的时代理念，让“人民当家做主”的制度设计初衷能够无缝衔接具体业务。其次，在社区工作下沉过程中难免出现组织规范化不足的困境，必须立足于培养能发挥制度性优势的基层人才队伍，提倡居民需求导向的社会合作机制，重视组织均衡性发展。最后，为了谨防广大基层干部陷入主客二元思维的管理误区，要从根本上转变政府部门的治理理念，搭建平等信任的沟通平台，善于运用宣传教育、说服引导、心理疏导、树立榜样等柔性方法，达到凝聚共识、提供服务、化解矛盾的治理目标。

第二，在资源方面，持续加强资源下沉全过程监督及优化配置，实现各层级机构资源共享。首先，推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好地为社区居民服务，为社区注入发展动力。结合晋安区“近邻党建”实践，可以将资源下沉路径归纳为三点：一是完善资金监管机制，“区-乡镇-村”逐级下放，确保每一笔资金专款专用，对资金的使用情况做到全方位公开透明，确保每一步使用规范；二是构建更加完备的社会治理组织架构，这是加强资源整合的关键，架构完备可以引导社会治理资源有序流动，减少层级间的流动成本和效能损失，促进不同层级间的有效衔接，提高资源利益效率；三是让多元主体参与社会治理，以多种方式推进治理现代化，公平分享社会治理成果，调动区域多方面参与治理的积极性。

第三，在信息技术方面，加强社区智能化基础设施建设，加大硬件投入力度，提升数据信息采集的广度和深度。比如，加强社区安防系统和监控探头图像的数据分析，实现智能抓取、研判、预警，及时发现和排除安全隐患，实现数据支撑下的高效精细治理，让社区治理更加智慧、智能，让群众更加满意、幸福。

五、结语

社区“近邻”党建是新时代的需求，其积极意义在于将情感治理理念付诸实践并通过了检验，给未来社区治理提供了一条可参考可复制的复合型治理道路。本研究从“情感治理”视角切入，围绕“远亲不如近邻”的逻辑机理，阐释了处理社区事务和难题时“情感”在制度、资源、技术三个维度中发挥的作用，使整个治理过程具备一定的韧性和弹性。以微观实证案例为抓手，介绍了福州市晋安区开展“近邻”党建模式过程中的运作机理和经验做法，进一步阐述了刚性制度、资源与技术支持在社区治理中的动态联动。

本研究还存在许多不足之处。例如，在研究对象选取方面，由于案例选取在一定程度上受资料收集与数据的限制，在探讨“近邻”党建中情感方式的重要性时，选取的案例具有一定的地域特殊性，其实践的具体做法推广性有待进一步考究，而且案例项目发展处于不断升级迭代、推成出新中，未来社区的行动策略、发展趋势也存在众多不确定性，本研究对于未来社区建设的判断存在较大验证空间。同时，在后续的研究中，仍需持续关注晋安区的案例，并与福建省内其他地区进行典型对比，探讨情感平衡制度、技术的关系，进一步修正和完善本研究的理论分析框架。