融合式治理 生态型发展——崇明区构建“生态、发展、治理”乡村治理体系

■许亚辉 刘 奕

自2019年全国乡村治理体系建设试点示范工作开展以来，崇明区深入贯彻中央、本市关于推动乡村治理体系和治理能力现代化的决策部署和工作要求，积极探索符合超大城市远郊特点、符合生态保护和绿色发展要求的“融合式治理、生态型发展”乡村治理模式，努力构建“生态、发展、治理”相互促进、协同共赢的乡村治理体系。

一、坚持党建引领，织密基层治理网络

全面深化党建“叶脉工程”，通过组织再造、结构优化和资源整合，织密基层治理网络，打造基层治理便捷模式。

一是坚持“全区域覆盖”，持续提升乡村治理的深度。把党建“微网格”作为乡村治理的基本模块，推动网格科学化设置、实体化运作。划定合理边界，构建全覆盖工作体系。根据村居所辖范围、人口数量以及生产生活习惯等，合理划分党建“微网格”，每个网格覆盖范围在1平方公里左右，形成“15分钟治理微圈”，目前全区共建立党建“微网格”998个。健全组织架构，构建全方位组织体系。依托党建“微网格”，重构基层组织体系，推动党支部（党小组）建在网格上，形成“村居党组织—网格党支部（党小组）—党员家庭”三级联动的组织体系。打造活动阵地，构建全领域服务体系。坚持“一网一点、全面覆盖”，依托微网格内闲置公房、党员自有房屋等，在每个党建“微网格”建立一个党群服务点，整合新时代文明实践点、睦邻点、姐妹微家等“微阵地”，推进“多点合一”。

二是坚持“全方位参与”，持续提升乡村治理的广度。依托党建“微网格”，整合人员、资源、服务到群众“家门口”。聚合多元主体到“微网格”。配齐配强网格管理团队、工作团队和志愿团队，由村居干部分片包干，担任网格长，并以党小组长、村居民小组长、乡贤等为主体，吸纳管理团队6683人、工作团队8092人、志愿者团队1.4万余人。整合多种资源到“微网格”。建立资源清单化管理制度，全面梳理乡镇行政、群团、社会以及驻区单位资源，挖掘村居有一定特长的“能人”，通过编制资源清单，安排专项活动经费，直接配送到网格，有效提高网格一线解决问题、服务群众的能力。融合多项服务到“微网格”。针对行动不便的群众，提供社会救助、劳动医疗、农民建房等方面的便民代办服务；实现助老服务、医疗卫生、文化健身等公共服务设施全覆盖；打造集乡村医生、家庭医生和互联网医疗为一体的村民医疗服务体系；探索在网格党群服务点开展“漂移”志愿服务活动努力打造开放性、共享型的服务平台。

三是坚持“全天候服务”，持续提升乡村治理的温度。建立健全长效工作机制，不断拓展党建“微网格”功能，打造有温度的乡村。完善联系服务群众机制。持续深化村居干部“民情日记”大走访活动，确保村居干部每年对网格群众开展一次全覆盖走访。探索把“双联系”工作延伸到党建“微网格”，常态化开展调研走访，确保“民有所呼、我有所应”。完善问题快速反应机制。构建形成网格问题“发现-会商-处置-反馈”闭环管理机制，实现“小事一格解决、大事全网联动”。约70%的简单诉求在微网格内即可完成，较难诉求由网格长提交议事协商领导小组进行商议。“叶脉工程”实施以来，共处理各类问题9349个。完善网格自我管理机制。全覆盖建立村居民网格协商议事平台，探索推行邻里互助、组团自治模式，初步形成庙镇合中村“合家欢管家”、横沙乡丰乐村“五福”基金等一批自治新模式。

二、坚持生态优先，夯实治理基础

结合崇明地域面积广、人口居住分散、农村居民普遍老龄化、生活半径小等实际情况，充分利用“好生态”催生“好经济”，通过“好经济”保障“好民生”，推动“好民生”助力“好治理”，形成“生态良好、发展持续、治理有效”的良性循环。

一是全面提升生态治理水平。系统推进“水土林气滩”常态治理，创新路长制、河湖长制、林长制、环长制“四长”协同机制，在全国率先实现全域长江退捕，实施“生态警务”“河道警长”，在全市首创生态检察官派驻区河长办制度，全面践行绿色生产生活理念，打响消黑除劣全民战役。全区劣V类水体全面消除，森林覆盖率超30%，地表水环境功能区达标率100%，环境空气质量优良天数达88.7%，基本消除重污染天气，生态环境品质持续提升。大力推进生态惠民工程，结合生态环境保护、生态项目维护等工作，开发生态就业岗位。2022年以来，新增就业岗位15468个，开展非农岗位培训和技能提升培训1971人次，累计培育新型职业农民5500余名。

二是持续改善农村人居环境。深入推进农村人居环境优化工程，全面夯实河长制、湖长制，创新实施“河道警长制”，基本实现农村生活污水处理全覆盖。推进生活垃圾分类处置和资源化利用，建立覆盖各乡镇的21座湿垃圾处理站，实现湿垃圾就地就近消纳利用。高质量完成14个市级、49个区级乡村振兴示范村建设，累计获评市级美丽乡村示范村45个。有序推进农民相对集中居住，完成12900户签约。不断完善农村路网体系，近三年提档升级农村公路212公里，成功创建市级“四好农村路”示范镇12个、示范路34条。

三是深入推动乡村特色产业发展。紧紧抓住农业品牌打造、新型经营主体培育、农旅融合等关键环节，推动乡村特色产业发展。创新发展都市现代绿色农业。全面完成农村产权制度改革，实施土地精细化管理，土地规范流转率达90%以上。开展农业精准招商，培育新型农业经营主体，2022年末，全区农业产业化区级及以上重点龙头企业32家。建立“龙头企业+产业联盟+行业协会”产业联合体模式，推进集团化发展。探索发展家门口产业。试点开展“村集体经济组织+农业龙头企业+农户”的崇明白山羊订单式养殖模式，依托崇明白山羊、崇明清水蟹等14件农产品地理标志，推出“优农三兄弟”崇明农产品区域公共品牌，打造“崇明Me道”销售平台，提升品牌影响力。挖掘造型黄杨、西红花、民宿等特色产业，因地制宜推进农业与旅游、文化、体育、康养等元素融合发展。做大做强生态旅游产业。大力发展休闲农业和乡村旅游，打造“永丰艺术田园”稻田画、东禾九谷开心农场等一批A级景区、民宿、农旅景点线路。目前，全区国家A级景区共25家，备案民宿1097家，其中市级星级民宿72家，占全市总量的62%。2022年，休闲农业与乡村旅游接待186万人次，收入79000万元。

三、坚持四治融合，切实提升治理效能

坚持自治、德治、法治、智治融合发展，全力建设治理有效、乡风文明、和谐有序的乡村社会。

一是以议事协商为基础，提升村民自治能力。建立村民议事协商工作模式。统筹推进村民议事会、村民理事会、新乡贤理事会、红白理事会、“百言堂”姐妹议事会等议事协商平台建设，以“分层分类、精准协商”为目标，探索建立“1234”村民议事协商工作模式，即依托党建微网格和各类议事平台建立一个议事协商阵地，组建议事协商领导小组、工作小组两支队伍，创新小事简商、急事快商、难事共商三种协商形式，做好协商议题、过程、结果和执行情况四项公开，提高民主决策的科学化、民主化和规范化水平。以村规民约促移风易俗。结合“倡移风易俗、树文明新风”“百万家庭新食尚、公筷公勺我家行”以及市民生态文明修身活动等专项行动，修订完善彰显村域特色、体现村民意愿的村规民约，形成移风易俗实施意见，建立红白事申报备案审核制度，明确各类倡导和禁止事项，充分发挥村规民约作为村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督行为规范的作用。

二是以积分制为引领，加强村民德治实践。以积分制激活内动力。通过新村乡、横沙乡整乡全域推进和华西村、永乐村、井亭村等村级多点示范的方式，探索应用积分制的方式解决乡村治理难题。以家风家训传文明新风。积极选树“瀛洲好乡贤”，广泛开展“传好家风好家训、扬生态美瀛洲风”“传家训、立家规、扬家风”等主题活动，通过家风家训上墙，引导村民自省、自践，持续倡导新时代好家风。以榜单制树文明乡风。积极选树最美崇明人、好人好事、最美媳妇等典型人物，开展文明家庭、最美家庭、五星级党员家庭、最美庭院、农村五美社区、平安社区、平安家庭等系列创建评比活动，发挥红榜激励、黑榜约束作用，营造“创优争先、比学赶超”氛围。2019年以来，共表彰区五星级文明户32875户、“最美庭院”300户，共有9人获评“中国好人”，20人入围“中国好人榜”，1人获评全国“四个100”最美志愿者。

三是提升乡村法治水平。凝聚力量强化法治供给。积极开展民主法治示范村创建和重点培育工作，成功创建5个全国民主法治示范村。实施“法律明白人”“法治带头人”培养工程，目前全区共有“法治带头人”1115名、“法律明白人”1840名。构建由1个区级中心、18个乡镇工作站、358个村居工作室、160个工作点组成的公共法律服务基础网络，推动以“非诉”功能为一体的新型公共法律服务平台建设，实现“公共法律服务+”特色服务升级。多种方式营造法治氛围。通过法治宣讲、以案释法、文艺演出、法治咨询等多种形式，依托法治宣传栏（廊）、微信公众号等多种载体，开展“乡村振兴 法治同行”主题活动。目前港西镇社区法治实践基地、堡镇法治文化园等4个阵地获评上海市社会主义法治文化品牌阵地。整合资源化解矛盾纠纷。落实“法援惠民生”“一村居一法律顾问”等实事项目，开展“重点领域风险隐患预防化解”“矛盾纠纷排查化解”等专项活动，成立全市首家海上纠纷联合调解工作室。全区实现人民调解委员会和农村社区法律顾问全覆盖，农村矛盾纠纷调解成功率达95%以上。

四是提升乡村智能化治理水平。推进数字乡村建设。发挥“社区云”平台作用，不断拓展“社区云”场景应用。2020年实现“村居务公开入户”阳光工程全覆盖，建立了党务、政务、财务等公开清单。提升5G网络覆盖能力，累计建成基站3530个，实现5G网络基础全覆盖，全区万人5G基站占有率全市第一。健全农村社区公共安全体系。推进“雪亮工程”建设，268个村实现“雪亮工程”全覆盖，将新增的视频监控和改造的高清智能监控，融入乡村智能安防建设体系。2022年刑事案件发生率0.14%，为全市最低。建好智能治理“一张网”。依托“一网统管”平台，探索推进党建“叶脉工程”智慧管理平台建设，以“人、地、事、组织、阵地”为核心数据，将党建“微网格”设置分布、党群服务阵地功能布局、三支队伍整合配备以及“微网格”内发现问题的跟踪处理等情况一屏集成，形成电子“作战地图”，并与公安、水务、环保等信息系统全面对接，实现信息互通、数据共享。打造智慧农业、数字乡村、河湖保护等智慧治理应用场景28个，探索发展智慧健康养老产业，加强信息技术和智能产品应用，促进老年人紧急救援、老年人智能相伴等智慧养老应用场景落地。

崇明区通过“融合式治理、生态型发展”的乡村治理模式，让工作力量、服务资源有效延伸至基层治理触角，切实增强问题处理的及时性、协同性和有效性，解决因居住分散、老龄化严重等带来的治理问题，群众对乡村治理的满意度不断提升。