国有资产管理制度与科技成果转化制度的冲突和协调

黄 宁

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

推动职务科技成果转化（以下简称“科技成果转化”）是我国深化科技体制改革、促进科技与经济相结合的重要举措。近年来，围绕科技成果转化，我国出台了一系列政策文件，修订了多部法律法规，并积极开展政策试点，探索构建符合我国实际的科技成果转化制度。由于高校与科研机构的公立属性，科技成果转化受到国有资产管理制度的管辖；而国有资产管理制度与科技成果转化制度之间的冲突与协调关系，不仅影响了科技成果转化改革的进展，还将在很大程度上决定我国科技成果转化体系的最终成效。

1 文献回顾

伴随着我国科技成果转化改革的进程，有大量文献对我国科技成果转化发展缓慢的原因进行了研究。相对早期的研究主要集中在能力性的因素上，如李玉清等［1］认为，成果少、成熟度低、实用性不强导致高校的科技成果转化工作不尽如人意；迟宝旭［2］认为，高校忽视对无形资产的保护且缺乏资金支持，制约了科技成果的转化；梅姝娥等［3］指出，企业技术吸纳能力不强也是高校研发成果在企业的转化率很难提高的一个重要原因；郭强等［4］认为，高校科研人员的传授能力、企业吸收能力、科技中介服务能力等均会影响高校科技成果转化效率。随着时间推移，相关研究更多集中在制度性的因素上，如赵哲［5］认为，高校的科技成果转化缺乏完善的政府政策保障和法律法规体系；张虎等［6］指出，在以学术论文为主要导向的科研评价机制下，高校产生的科技成果往往很难直接与市场接轨。。除这些因素外，国有资产管理制度也对科技成果转化形成了障碍，如杨武松等［7］、骆严等［8］认为，在国有资产管理制度下，科技成果存在双重所有权问题，其转化在产权管理、资产使用、资产评估、资产收益等环节都受到限制。

近年我国经济与科技迅速发展，社会主义市场经济体制进一步完善，上述很多因素（特别是能力因素）的负面影响减弱，国有资产管理制度的影响反而凸显出来，相关的研究也开始增多，且主要集中发表在2015 年国家新修订《促进科技成果转化法》之后。这些文献一方面关注了国有资产管理制度直接造成的程序性障碍，包括如吴寿仁［9］、聂常虹等［10］、张岭等［11］以及张铭慎［12］等指出，科技成果评估复杂、审批流程较长，对科技成果转化的股权激励宽进严出，作价入股的备案程序繁琐，以及作价入股后不能把股份划拨给科研人员等；另一方面也分析了国有资产约束通过权属分配带来的间接阻力，特别是由此导致的对各主体实施科技成果转化的积极性的打击［13］。在政策溯因方面，徐洁［14］认为，科技成果转化的环节阻塞源于国有资产管理政策与科技成果转化政策的冲突［14］；谢地［15］则认为，国有科技成果无法由最适格的主体进行转化，这是《促进科技成果转化法》条款设计造成的限制［15］；还有如肖尤丹等［16］、李政刚［17］等的研究从法律概念的角度指出，以所有权表达科技成果权属也是导致科技成果转化实践困境的重要原因。在解决方案方面，既有文献的建议主要集中在进一步下放权力，如蒋兴华等［13］提出的下放科技成果转化审批权；赵雨菡等［18］建议放宽审批要求；王影航［19］认为要扩大科技成果处置权的解释；刘凤等［20］提议以混合所有制方式进行权属改革。也有一些文献建议为科技成果转化建立有针对性的国有资产管理制度，或者把职务科技成果归为法人财产，如张胜等［21］、马波等［22］的研究。上述文献既触及了国有资产管理制度影响科技成果转化的机制、表现与原因，也深入到国有资产管理制度与科技成果权属改革的关系层面，为改革的推进提供了有益的理论探索和政策借鉴。

但科技成果转化改革进程没有终止，近年相关的标志性政策设计只是我国科技成果转化制度的阶段性形态。随着改革的深入推进，科技成果转化制度和相应的国有资产管理制度很可能面临更艰难的政策取舍，需从宏观视角观察国有资产管理制度与科技成果转化制度之间的互动关系，剖析这种互动关系下科技成果权属改革的政策逻辑，寻找从根本上化解制度障碍的方案。基于此，本研究结合国有资产管理制度与科技成果转化制度关系的历史演进，提炼科技成果转化改革的逻辑与思路，挖掘国有资产管理制度限制科技成果转化的根本问题并提出针对性的建议，以期为未来的改革推进提供参考。

2 国有资产管理制度与科技成果转化制度的冲突

2.1 国有资产管理制度的关键特征

根据财政部2006 年印发的《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“2006 年《暂行办法》”）等文件的规定，国有资产是指依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，其中既包括国家直接拨给的资产，也包括运用国有资产组织收入形成的资产。在本研究范围内，国有资产管理制度有以下几个关键特征：

第一，基本安排是国家所有、单位占有和使用。除2006 年《暂行办法》外，《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》等文件均明确规定，事业单位国有资产实行国家统一所有、单位占有和使用的管理体制。基于这种安排，事业单位对于国有资产只是代行使用权、和处置权，国有资产处置收入仍然归国家所有，而且在处置国有资产前往往要经过复杂严格的审批程序。

第二，核心要求是防止资产流失。除2006 年《暂行办法》外，《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》等文件均从正反两方面强化了防止资产流失的核心要求。一方面，明确规定了应当依法维护事业单位国有资产的安全完整，提高国有资产使用效益，加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术等无形资产的管理，防止无形资产流失，以及加强对无形资产的管理和保护等，另一方面，这些文件通常会在法律责任章节对低价处置国有资产、造成国有资产损失等行为制定严格的处罚措施。

第三，把无形资产与有形资产混同管理。一方面，国有资产管理制度明确将无形资产纳入管辖范围。1991 年《国有资产评估管理办法》在第三十条规定了对国有无形资产的简单估值分类。2006 年《暂行办法》规定的国有资产表现形式中，明确涵盖了流动资产、固定资产、无形资产和对外投资。另一方面，国有资产管理制度并未针对无形资产作出单独明确的管理规定，现行文件中涉及无形资产的内容多为粗略的原则性规定，未在程序和方式上区别对待无形资产与有形资产。在实际的国有资产管理过程中，高校院所等事业单位也很难按照事业单位会计准则对专利等知识产权建立相应的国有资产管理台账。

2.2 国有资产管理制度与科技成果转化规律的内在矛盾

科技成果转化活动往往被视为具有使用、处置国有资产的属性，因此，科技成果转化活动在受其自身转化规律支配的同时，还受到国有资产管理制度的约束。然而，我国现行的国有资产管理制度与科技成果转化规律之间存在一些内在矛盾：

一是国有资产的公权安排与知识产权的私权属性之间的矛盾。科技成果转化往往伴随着对专利权等知识产权的使用和处置。由于知识产权的私权属性，理论上说，权利所有人应该最了解自己的权利内容，发挥主体作用的积极性最高［23］。但在国有资产管理制度下，国家是科技成果的最终所有权人，却并非科技成果的直接创造者，在实际中无法发挥主导作用。这种隐含的冲突关系，很容易引发专利制度、科技成果转化制度和国有资产管理制度的不协调、不一致［24］。

二是防止国有资产流失的确定目标与科技成果应用的不确定收益之间的矛盾。受技术成熟度、市场条件、宏观环境等因素的影响，科技成果应用收益的多少具有很强的不确定性，而科技成果转化活动本身就建立在这种不确定性的基础上。但防止国有资产流失的目标却内在地要求对科技成果应用收益有一个确定的预期。这就导致，从事后来看，科技成果转化活动（特别是间接转化活动）可能会由于对科技成果应用收益的低估导致国有资产的流失。

2.3 国有资产管理制度与科技成果转化制度的历史冲突

近20 年来，关于科技成果转化和国有资产管理的重要制度文件曾在较长一段时间内存在直接的冲突，甚至表现为政策的反复。2002 年，科技部与财政部发布的《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》（以下简称“2002 年《若干规定》”），首次在科技成果转化领域内将原为国有知识产权的使用权、处置权、收益权下放给单位。该规定虽然仅针对国家科技计划项目产生的知识产权，却是对原有科技成果转化制度的重大突破，赋予了项目承担单位相应的科技成果转化活动的自主权。

然而，2006 年《暂行办法》却重新收紧了对科技成果转化活动的国有资产约束。2006 年《暂行办法》不仅强调了事业单位对于国有无形资产的管理责任，要求处置国有资产必须以严格审批为前提，同时还规定事业单位国有资产处置收入属于国家所有。根据2006 年《暂行办法》，职务科技成果的使用权、处置权、收益权仍然归国家，高校和科研院所在实施科技成果转化方面仍然不能享有自主权。2006年《暂行办法》实际上否定了2002年《若干规定》的文件精神［25］，逆转了2002 年《若干规定》的政策突破。不仅如此，2006 年《暂行办法》所施加的国有资产约束与其后多项科技成果转化制度之间都存在冲突：一是与2007 年《科技进步法》的冲突。2007 年《科技进步法》以上位法的形式重申了2002年《若干规定》的政策突破，但在实践中仍因受到2006 年《暂行办法》影响而难以落实。二是与2015年《促进科技成果转化法》的冲突。2015 年修订的《促进科技成果转化法》第十八条、十九条、四十三条正式将职务科技成果的处置权、使用权、收益权下放到项目承担单位，与2006 年《暂行办法》的规定明显相互矛盾。在实践中，高校和科研院所出于规避风险的考虑，往往会遵守2006 年《暂行办法》的规定。由此可见，在2006 年《暂行办法》的约束下，即便是更高位阶的《科技进步法》和《促进科技成果转化法》，也未能在科技成果转化自主权的下放方面取得真正的突破。

3 国有资产管理制度与科技成果转化制度的协调

近年来，针对科技成果转化，相关部门推动国有资产管理制度进行了一些调整。主要包括以下几个方面：

第一，简化科技成果的国有资产管理程序，包括评估程序、评估备案程序、产权登记和变更程序等，主要目的是缩短科技成果转化周期。例如，2017 年7 月《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》要求，依法发挥资产评估的功能作用，简化资产评估备案程序；2017 年11 月财政部《关于<国有资产评估项目备案管理办法>的补充通知》规定，国家设立的高校与科研机构的科技成果资产评估备案工作，从由财政部负责调整为由主管部门负责，这相当于减少了一个备案环节；2017 年12 月教育部办公厅印发的《关于进一步推动高校落实科技成果转化政策相关事项的通知》则规定，教育部授权部属高校负责科技成果资产评估备案工作，相当于将科技成果资产评估备案权进一步下放，同时进一步缩短了备案流程；2019 年1 月《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》发布，要求财政部简化科技成果的国有资产评估程序，缩短评估周期，同时进一步优化国有资产产权登记和变更程序，提高科技成果转化效率。

第二，主要采取增设条款的方式为科技成果转化开设例外，这主要是为了解决以上述及的国有资产管理制度与科技成果转化制度之间冲突的问题。其中，最典型的是2019 年《财政部关于修改<事业单位国有资产管理暂行办法>的决定》（以下简称“2019 年《决定》”）。2019 年《决定》对2006 年《暂行办法》作出了重要修改，通过新增第四十条和第五十六条，基本解决了上述直接冲突问题。第五十六条明确了职务科技成果处置权、使用权、收益权的下放；同时，2019 年《决定》将第五十六条作为2006 年《暂行办法》多项条款（包括第二十一条、第二十五条、第二十九条）的前置例外，也解决了2006 年《暂行办法》内部的条款冲突。2021 年《行政事业性国有资产管理条例》在第二十三条规定，国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果的使用和处置，依照《中华人民共和国促进科技成果转化法》《中华人民共和国专利法》和国家有关规定执行，则是以更高层级的制度文件确认了科技成果转化作为国有资产管理制度的例外，同时也进一步解决了2006 年《暂行办法》与其后《促进科技成果转化法》等文件的冲突。

第三，提出了根据科技成果转化规律进一步调整国有资产管理模式的初步构想。2020 年科技部等九部门印发的《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（以下简称“2020 年《实施方案》”）提出，充分赋予试点单位管理科技成果自主权，探索形成符合科技成果转化规律的国有资产管理模式。

4 科技成果转化改革的思路与进展

4.1 科技成果转化改革的逻辑主线

从国内外实践经验来看，解决职务科技成果国有属性与科技成果转化规律之间的矛盾，是科技成果转化改革的一个普遍逻辑。例如，美国在1980 年以前，其财政资助科技成果实行“谁投资，谁拥有、管理、受益”的原则，导致科技成果转化困难，彼时的科技成果利用率低于4%［26］；1980 年的《拜杜法案》打破了这一原则，允许大学拥有发明的所有权，有效激励了大学科研成果的商业化利用。这本质上是通过消除职务科技成果的国有属性，化解其与科技成果转化规律之间的矛盾。英国、日本等国也经历了类似的调整过程，将职务科技成果所有权由国家所有调整为高校所有［25］。

我国促进科技成果转化的一系列制度改革同样遵循了上述逻辑。我国的主要思路是，在保持国有资产管理制度基本不变的前提下，规避其对科技成果转化的约束。有文献将我国科技成果转化改革依次总结为绝对国家主义、相对国家主义、不完全的单位主义、“单位主义+个人主义”4 个演进阶段［27］，这反映出通过逐步强调职务科技成果的私有属性、回避其公有属性，从而规避国有资产管理制度约束的意图。2015 年我国修订《促进科技成果转化法》的核心是“三权下放”，通过允许公立科研机构和高校对其持有的科技成果自主决定转让、许可或者作价投资，在保留了职务科技成果国家占有权的同时，将使用权、处置权、收益权下放给单位，意在打破职务科技成果由于属于国有无形资产而在单位自主使用、处置和收益方面受到的制约。

但在实践中，职务科技成果始终处在政府行政监管的范围之内，高校与科研机构的科技成果转化自主权仍然受到行政权力的介入。国有资产流失的风险如同一把“达摩克利斯之剑”，高校与科研机构由于担心国有资产流失，在促进科技成果转化方面迟疑不前。但在“三权下放”以后，高校与科研机构开展科技成果转化的积极性并没有显著提升。从制度演化的角度，后续的改革可以视为对这种困境的回应。2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，提出探索赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权；2020 年《实施方案》的核心即是试点将职务科技成果的部分所有权或长期使用权授予科研人员。其中的舆论关注点和最重要试点模式是对部分所有权的赋权，即职务科技成果权属混合所有制改革（以下简称“混合所有制改革”）。2020 年《实施方案》一方面确认了职务科技成果的所有权属于单位，另一方面允许试点单位将成果所有权赋予成果完成人（团队），试点单位与成果完成人（团队）成为共同所有权人。由于成果完成人的隐性知识在科技成果转化中起着决定性作用，对其参与科技成果转化进行激励是必要－。2020 年《实施方案》实际是在2015 年《促进科技成果转化法》的基础上，试图更进一步解决职务科技成果的国家占有权问题，意在进一步弱化职务科技成果的国有属性、强化其私有属性，从而规避国有资产管理制度的约束。

反观国有资产管理制度方面，却是被动修补型的调整，对科技成果转化的根本性束缚始终存在。如2019 年《决定》对2006 年《暂行办法》的修订，仅是事后确认了科技成果转化政策推行多年的主张，且只是小范围的、局部的修订，除对与前述科技成果转化政策直接抵触的条文进行修改以外，仍然沿用管理有形资产的办法来管理科技成果资产［29］。

4.2 混合所有制改革的实施成效

从我国目前的实践来看，混合所有制改革取得了一定的成效，但总体效果还未达到预期。2016 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，首次在中央政府层面提出探索赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权。以该文件发布时间为起点，观察我国混合所有制改革以来的科技成果转化情况。2017—2020 年，全国高校与科研机构以转让、许可、作价投资方式转化科技成果的合同金额从121.6 亿元增长到202.6 亿元［30］40，年均增速为18.6%。但这种高增速很难完全归因于混合所有制改革，特别是不能排除国内经济增长、技术需求扩大、技术市场更加成熟等因素的作用。已有文献通过实证检验发现，市场化因素对于科技成果（包括职务与非职务）转化效率具有重要影响［31］。如果与同时期全机构类型的技术交易情况相比，混合所有制改革的作用就更加模糊。2017—2020 年间，全国技术转让合同成交额从 2017 年的1400.3 亿元［32］6，增长到2020年的2 397.7 亿元［33］6，年均增速为19.6%。此外，混合所有制改革以来，我国高校与科研机构的专利实施率反而表现不佳：2017—2021 年企业有效专利实施率累计提高7.9 个百分点，科研机构却累计下降2.9 个百分点，高校甚至逆转了此前的上升趋势，累计下降1.9 个百分点（见表1）［34］。

表1 我国不同类型专利权人有效专利实施率年度分布

当然，由于混合所有制改革是从部分地区逐步展开试点的，尚未达到全国普及的程度，因此还需结合具体地区的情况来观察其成效。四川省是开展混合所有制改革试点的先行省份，有文献基于对四川省33 家试点单位的调研发现，大部分试点单位在改革后2 年～3 年内的职务科技成果转化量以及转化比率较试点前明显提升［35］；2017—2020 年，四川省高校与科研机构以转让、许可、作价投资方式转化科技成果的合同金额从不低于5.00 亿元增长到11.37 亿元［30］462，年均增速不高于31.5%。但这同样不能排除四川省及相关地区经济增长、技术需求扩大、技术市场更加成熟等因素的作用。同期，四川省输出技术合同成交额从2017 年的406 亿－，增长到2020 年的1 245 亿元［33］23，年均增速为45.3%。有文献的实证检验则显示，四川省开展的混合所有制改革试点并未明显带动省内高校专利数量与质量的提升，也未对高校转化科技成果的数量产生显著正向作用［36］。

科研人员对于混合所有制改革的主观感受也有参考意义。一些文献开展的调研发现，科研人员对混合所有制改革的认同感没有达到预期的程度，如有受访人员对于职务科技成果混合所有制改革的总体评价并不高，认为改革有一定的必要性，但不是非常必要，其中存在的主要障碍是不好确定权利双方持有比例和发明人欠缺成果转化的能力［37］。

4.3 混合所有制改革的推广前景

随着2020 年《实施方案》3 年试点期限接近结束，混合所有制改革可能会在全国更大范围推广，但其推广前景还面临一些困难和不确定性。其中既有政策自身局限的因素，也有适用范围差异的因素。

第一，科技成果共有导致决策成本上升。一是权利主体增加，提高了决策的复杂程度。2020 年《实施方案》第2.1 条要求，试点单位与科技成果完成人（团队）合理约定转化决策机制。双方约定转化决策机制本身就增加了一个博弈环节，意味着决策成本的上升。如果单位与成果完成人事前没有约定，根据《专利法》第十四条的规定，实施成果转化必须征得全体共有人的同意，因此，如果单位与成果完成人在事前的转化决策机制或者事中的转化行为上发生争议，由于缺乏合适的争议解决渠道，反而会阻碍成果转化。二是成果共有导致权责不清。2020 年《实施方案》第2.1 条要求，试点单位与科技成果完成人（团队）合理约定转化费用分担以及知识产权维持费用等，明确转化科技成果各方的权利和义务。这表明，政策制定者已经预见到成果共有引发的权责模糊问题，以及由此带来的纠纷隐患，然而，科技成果转化过程细致而复杂，其中除了转化费用分担、知识产权维持费用问题外，还有其他难以提前预料的细节，仅凭提前签署的书面协议还容易造成共有人之间成本、收益与风险关系的不安全和不公平［38］。欧洲的实践经验也显示，知识产权的共同所有因为难以有效管理而在知识转移和成果转化方面效果不佳［39］。

第二，推广效果很可能达不到试点效果。首先，试点与推广之间存在选择性偏差。试点单位原本就是择优后的结果，其往往已经积累了一批成熟度较高的科技成果，改革所获得的收益较高，改革动力较强；推广时，非试点单位的待转化科技成果数量相对较少，改革收益较低，改革动力趋弱。其次，混合所有制改革的性质会进一步放大试点与推广的差距。混合所有制改革作为科技政策改革试点，与通常的经济政策改革试点有很大不同，后者一般是将权力下放至试点的执行主体（一般是地区政府），因而赋予执行主体更多的权力或政策空间；而混合所有制改革是将权力经过试点单位进一步下放给个人，并未赋予试点单位实质性权力，反而增加了试点单位的行政成本。在试点时期，由于受到较高的政治关注，试点单位会出于政治压力或政绩追求而积极推进改革，但在推广时期，政治关注消失，非试点单位可能会采取消极应对措施。

5 国有资产管理制度限制科技成果转化的根本问题

2020 年《实施方案》第2.4 条提出，要优化科技成果转化国有资产管理方式，这表明，政策制定者已经注意到现行国有资产管理制度对科技成果转化活动造成的制约。以上分析近年我国科技成果转化改革的主要思路是规避国有资产管理制度的约束，然而，不符合科技成果转化规律的国有资产管理制度所带来的是根本性障碍，因此，如果仅以规避的思路推进科技成果转化改革，不仅难以消除这些障碍，还可能产生新的问题。

5.1 防止科技成果资产流失的两难

国有资产管理制度的核心要求是防止资产流失。这在适用于有形资产时边界较为清晰，可以通过资产评估、资产清查等机制确保资产的安全完整，但在适用于职务科技成果时却存在难以把握的模糊空间，面临防止资产“表面上流失”和防止资产“实质性流失”的两难。

职务科技成果具有潜在的资产价值，但在完成转化之前，其资产价值不能显现出来，也不会产生任何收益。如果对职务科技成果实施转化，由于难以在事前进行价值评估，就存在实施者以低于合理价格实施转化从而牟取私利的可能，间接导致国有资产流失的风险。因此，如果以通常意义上的防止资产流失为目标，最简单易行的做法是不实施转化，使职务科技成果保持“沉睡”状态。既然还未明确其资产价值，只要不采取任何处置措施，就不存在国有资产“表面上流失”的问题。但职务科技成果主要来源于财政科研投入，由财政科研资金产出的科技成果，如果原本可以通过转化获得经济收益（从而增加国有资产），却未实施转化，可以视为国有资产的“实质性流失”。有文献将国有资产管理严格导致国有资产实质性流失的现象称为“国资诅咒”［12］。

目前我国高校与科研机构的科技成果有效专利实施率较低。根据国家知识产权局［40］的抽样调查，2021 年我国国内有效专利实施率为61.1%，且由表1 可见，我国高校与科研机构产出的职务科技成果大部分都处于“沉睡”状态。根据《中国科技统计年鉴2022》，2021 年我国高校与科研机构研发经费内部支出中，来自政府的资金共计4 256.3 亿元；同年，我国高校与科研机构研发经费内部支出中，用于基础研究的经费分别为904.5亿元和646.1亿元［41］。考虑到不同经费来源在支出用途上的比例差异，如政府资金用于基础研究的比例更高，企业资金用于试验发展的比例更高，假设基础研究经费全部来自政府，那么2021 年来自政府的资金中用于应用研究和试验发展的研发资金至少达2 705.7 亿元。再假设这些用于应用研究和试验发展的研发资金均取得了科技成果，按照表1 中2021 年高校与科研机构的专利实施率粗略估算，这些资金中有超过1 966 亿元产出的是“沉睡”的科技成果，其中必然有一定比例的可以转化从而转变为国有资产但却未转化的成果，这部分成果即属于国有资产的“实质性流失”。

在科技成果转化问题上，国有资产管理制度对于资产不同类型流失的监管和问责并不平衡，使得高校与科研机构在推动科技成果转化方面倾向于消极应对。例如，知识产权的权属单位如果在专利转让或者作价投资时的价格低于合理价格，须承担监管失职等相应法律责任，但如果没有及时对专利进行维护而使其失效，单位却不需要承担任何责任。这就导致高校与科研机构对于未使用、未处置的知识产权往往疏于管理和运营。现实的普遍情况是，作为专利等职务科技成果的所有权人，高校与科研机构并未承担起维持专利尤其是负责支付专利年费的职责，而普遍是由发明人筹措专利年费等知识产权维护经费，一旦发明人团队停止缴纳年费，就意味着这部分国有无形资产的蒸发［42］。

5.2 国资属性约束产生的委托代理问题

鉴于我国的政治经济制度，不管科技成果转化改革如何推进，都不可能发展到完全私有化的程度，职务科技成果也就无法从根本上摆脱国资属性的约束。即使国家将职务科技成果的所有权下放给单位，单位也不能真正获得所有权，高校与科研机构的公立属性决定了职务科技成果的公有属性［43］。高校与科研机构仅是其自身资产的持有人或使用人，而不是所有人［16］。2020 年《实施方案》第2.1 条虽然明确了职务科技成果的所有权属于单位，但第2.4条又要求优化科技成果转化国有资产管理方式。这表明，试点单位作为职务科技成果所有权人，仍然承担着国家施加的防止国有资产流失的义务，并没有获得真正的所有权，因此，高校与科研机构本质上是受国家委托，代持职务科技成果的所有权。在科技成果转化方面，国家与科技成果持有单位实际构成委托代理关系。在委托代理关系中，对代理方形成有效激励的关键是作出合理的制度安排，促进代理方与委托方利益的一致性。但在科技成果转化问题上，现行的制度安排却不能形成有效激励，在某些情况下还会产生负向激励。具体而言，代理方推进科技成果转化的预期收益不能弥补风险损失。高校与科研机构（及其负责人）的效用目标在于考核评价与职位晋升，但在其考核评价体系中，科技成果转化成效并不是一个重要的指标，因此积极推进科技成果转化的预期收益较低。另一方面，由于职务科技成果的国资属性，成果转化中的国有资产流失风险无法完全消除。例如，在混合所有制改革以后，仍然存在对科技成果定价的转化风险焦虑和国资流失隐忧［11］。而在高校与科研机构（及其负责人）的考核评价体系中，国有资产流失是一个重要的负向指标，甚至有“一票否决”的作用，因此积极推进科技成果转化的风险损失较高。最终结果是，没有对代理方推进科技成果转化产生显著的正向激励。

对于现行制度下的激励不足问题，混合所有制改革作出了一些回应。2020 年《实施方案》第2.7条要求建立尽职免责机制，就是为了降低高校与科研机构（及其负责人）推进科技成果转化所承担的风险损失。但实际作用有限。一是免责条件较模糊。2020 年《实施方案》第2.7 条中诸如履行勤勉尽职义务、定性判断标准等要求均没有明确的界定，难以为高校与科研机构负责人提供足够的安全感。二是实施细则较难落地。2020 年《实施方案》第2.7条要求，各地方、各主管部门要建立相应容错和纠错机制，探索通过负面清单等方式制定勤勉尽责的规范和细则，但在国资属性约束下，对于制定尽职免责的实施细则，主管部门会倾向于施加繁琐严苛的免责条件。根据有关管理部门的抽样调查，高校与科研机构认为，依法依规免责的具体细则不明确，不仅增加很大工作负担，而且在涉及保证国有产权不流失的责任等问题上很难实施［30］27。

5.3 规避思路的长期隐患

短期而言，规避思路有一定的合理性。一方面，在高校和科研机构缺乏相对独立的法人地位，受到国有资产管理制度强力约束的条件下，赋予科研人员更大的主导权有利于为科技成果转化提供更多的动力和空间；另一方面，我国高校和科研机构尚未普遍建立起有效的科技成果管理机构，采用科研人员替代专门机构实施转化不失为一种折中的选择。但长期而言，规避思路不利于我国科技成果转化活动的可持续发展。科研人员并不适合作为科技成果转化的主导者。第一，真正激励科研人员创新的并不是专利权带来的许可收益，而是学术的信誉与声誉［44］，因此，以科研人员为主导的制度安排在激励科技成果的产出和转化方面缺乏有效的动力机制。第二，科研人员缺乏直接从事科技成果转化的经验储备与技术条件。科研人员一般并不擅长市场端的技术开发与项目运作，不仅缺少实施科技成果转化的设备设施等条件，更是难以克服市场中的信息不对称问题。第三，以科研人员为主导的制度安排容易干扰科研人员潜心从事长周期研究、专注底层技术突破的注意力，甚至产生转化一批科技成果便流失一批专家的严重后果［14］。

国际经验也显示，单位主导比个人主导更有利于科技成果转化。美国基于《拜杜法案》确立了单位主导的科技成果转化制度，通常将知识产权授予高校与科研机构，并由其主导科技成果转化活动；瑞典则建立了个人主导的科技成果转化制度，通常将知识产权直接授予发明人，并由发明人主导科技成果转化活动，政府提供配套的便利化机制。经验证据显示，美国的上述制度系统在促进科技成果商业化方面比瑞典的制度系统更加有效［45］。另有文献基于欧洲6 个国家的专利数据发现，大学所有权下的专利商业化率更高，专利的个人所有则会降低知识转移效率［46］。

6 结论与建议

近年我国不断推动科技成果转化改革，取得了一定的成效，但以规避国有资产管理制度约束为主的改革思路逐渐显现出其局限性，已经难以进一步激发科技成果转化的活力。规避思路在两种权属模式上都存在难以克服的障碍。一是以高校与科研机构为主导的权属模式（以“三权下放”为代表）。由于高校与科研机构（及其负责人）始终面临国有资产流失的责任风险，就难以在推动科技成果转化方面产生充足的激励。与我国相比，美国《拜杜法案》选择该模式却取得显著成效，主要是因为美国的许多高校与科研机构并非公立，不存在国有资产约束，从而有足够的动力实施转化［47］。二是以科研人员为主导的权属模式（以混合所有制为代表）。我国的政治与经济制度决定了这种权属模式的推进程度有限。长期而言，科研人员也并不适合作为科技成果转化的主导者。坚持推动以科研人员为主导的转化模式，实际上反映了对旧的管理体制的迁就和维护，让旧的思维方式和管理模式仍有存在的空间［14］。

综上分析，我国应回归到以高校与科研机构为主导的模式，同时对不适应科技成果转化规律的国有资产管理制度进行彻底改革，真正消除推动科技成果转化引发的国有资产流失责任风险，并采取相应配套措施以强化推动科技成果转化的正向激励，从防止国有资产“表面上流失”转变为防止国有资产“实质性流失”。

第一，针对科技成果转化制定特殊的国有资产管理制度。一种方式是，将职务科技成果作为一种特殊的国有无形资产，采取单独的管理模式。以负面清单形式明确列出涉及职务犯罪的情形，免除这些情形外的单位负责人造成国有资产流失的责任。另一种方式是，对职务科技成果进行非资产化管理。在职务科技成果完成转化前，不将其作为国有资产进行管理，职务科技成果作价入股形成的国有股权也不纳入国有资产保值增值管理考核范围。目前四川省、山西省等地方政府正尝试探索推动职务科技成果退出或部分退出国有资产管理清单。

第二，进一步明确高校与科研机构的法人自主地位。在《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》的基础上，进一步从法律层面明确高校与科研机构的法人地位，厘清与科技成果转化相关的权责定位。基于高校与科研机构的学科方向与专业优势，探索实施分类管理，对不同机构赋予不同的法人权限［48］。此外，将科技成果转化绩效作为重要内容纳入对部分高校与科研机构的相关评价体系中，以其作为机构认定、人才晋升等的重要指标。

第三，提升科技成果转化管理服务部门的专业化水平。根据国家知识产权局［49］开展的专利调查，缺乏技术转移的专业队伍是高校与科研机构实施专利转移转化的首要障碍。目前我国高校与科研机构已成立的大多数科技成果转化管理服务部门都存在专业化不足的问题，难以在成果转化中发挥主导作用。应引导有条件的高校与科研机构在管理模式、薪酬待遇、激励方式上采取灵活的政策，向科技成果转化管理服务部门投入更多资源，提升其专业化水平。科技成果转化管理服务部门应负责对职务科技成果的商业化价值进行评估，决定是否申报专利或是否提前终止专利权、是否承担专利申请费和维持费用，以及决定实施转化的方式。

第四，建立更加市场化的科技成果评估机制。完善科技成果评估机制是我国推动技术市场化的一项重要任务。目前我国已通过一些规范性文件对评估机构、评估程序、评估标准等作出规定，初步建立了科技成果评估的制度框架，应在此基础上进一步提升科技成果评估机制的市场化水平，提高评估公信力，例如，明确评估机构和评估专家的准入资格、细化评估标准与评估流程、保障评估结果的客观公正等。