新预算法框架下加强行政事业单位预算管理的思考

管丽靖

（深圳市光明区上域幼儿园，深圳 518000）

引 言

部门预算是政府的收支预算，体现着国家的方针政策，反映了政府的决策导向，对推进各项事业发展、保障政府机构的正常运转具有重要作用。近年来，政府预算管理改革工作不断推进，有效保障了行政事业单位的重点支出，资金效益显著提高，较好地服务了国家改革发展大局。

一、预算法实施条例概述

（一）《中华人民共和国预算法实施条例》颁布的背景

2020 年8 月3 日中华人民共和国国务院令第729 号公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下称《预算法实施条例》），并且于2020 年10 月1 日起施行。《预算法实施条例》的颁布与实施使财政预算改革实践进一步深化，财政预算管理更加规范、透明、科学、合理。

（二）《预算法实施条例》修订的主要内容

原《预算法实施条例》于1995 年发布施行，随着2014年新预算法的修订，提出了新的预算管理规范，原条例已不相适应，亟须进行修订。在此背景下，国家修订并颁布了新的预算法实施条例，顺应了当前政府部门和国家机关关于预算管理的新情况与新需求，主要包含以下内容。

第一，明确政府预算收支的范围和编制内容，细化部门预算管理的各项要求。

一是从日常工作要求来看，各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。各部门必须做到统一预算口径。

二是规范预算编报方法及期限，加大预算信息公开的要求及力度，增强预算透明度。

三是强化项目库管理措施，建立健全项目入库评审机制，有效规划行政事业单位各部门的项目支出，确保项目滚动管理机制的有效运行。

四是深化预算绩效管理，绩效管理贯穿预算编制、执行、监督全过程，“花钱必问效、无效必问责”，提高资金使用效益。

第二，规范转移支付和地方政府债务管理，完善相关制度及要求。

一是建立专项转移支付的定期评估和退出机制，对实际绩效与标准水平差距过大的专项项目予以取消。财政部门办理转移支付预算下达工作，对转移支付预算基数提前下达比例做出了明确规定。

二是进一步明确政府债务的举债方式、举债规模、举债用途、举债责任等政策细节，要求建立健全地方政府债务风险评估指标体系，以加强各方面对地方政府债务的监督，切实防范和化解债务风险。

二、融合新预算法框架下的行政事业单位预算管理分析

（一）概览

1.预算管理的内涵

预算管理的应用与行政事业单位的发展有着密不可分的关系，其能够针对不同部门经济活动与其相关资产进行合理管控，做到良好的分配与控制，同时更能够促进部门资产与其他非直接财产资源之间的整合。对于行政事业单位的内部管控来说，预算管理具有重要作用。为了充分完善单位的内部管理结构，促进整体经济效益的发展，预算管理不仅要做到帮助做好决策，还要为事业单位的整体收支与投资方向做好相关的计划准备和方案应用。

在行政事业单位中，预算管理主要是对单位未来一年的资金使用情况做出提前规划，为保证行政事业单位的稳定运行，在预算管理过程中要充分保证其自身的各项作用得到有效发挥，在事前进行规划与协调，在事中做好监督与控制，在事后保证考核与绩效评估。

2.加强行政事业单位预算管理的意义

（1）提高财政资金利用率

加强预算管理有助于提高财政资金的利用效率，有效制订财政资金的预算计划，对财政资金使用情况进行明确的监控，同时控制资金使用额度，防止内部人员资金误用、滥用，对行政事业单位的内部资金运行进行充分管控。

（2）提高内部管理

预算管理的加强不断提高行政事业单位的内部管理水平，从预算编制的准确性到预算执行的力度，都体现了单位领导的管理能力及团队的协作能力。在预算管理水平不断提高的过程中，内部管理水平和工作效率水平同步不断提高。

（3）提高政府宏观调控

行政事业单位预算管理是针对财政资源的充分优化和有效利用，科学的预算管理是行政事业单位的宏观调控手段之一，有助于加强管控，从而有效满足社会群众的需求并提高公共服务质量水平。

（二）行政事业单位预算管理现状问题分析

1.预算编制质量有待提高

当前，事业单位的预算编制质量普遍不高。其一，预算工作形式大于实际已经成了普遍现象，多数情况下预算都是由财务部门单独完成，很多单位不能做到预算全体性参与。这主要是由于单位对预算编制缺乏重视，未意识到编制的重要价值。另外，预算编制和执行力之间的融合也经常被忽视，实际上这二者互为表里。其二，预算数据缺乏科学性及合理性，一般仅基于单位的往年数据或主观臆断，预算前缺乏深入的调查取证，预算编制盲目笼统、追求短期效益的问题依然存在，最终导致预算执行进度滞后及预算频繁调整，不利于预算资金的高效使用。

2.预算绩效考核意识有待加强

全面推进预算绩效管理是新预算法的重要内容之一，全面推进预算绩效管理，优化财政资源配置，杜绝低效、无效、资源闲置浪费等问题，进一步夯实各部门单位自身的绩效主体责任，从而提高政府部门事业单位的工作效能与积极性，增强政府的公信力和执行力。但当前事业单位对预算绩效的考核评价意识还不够成熟，对预算绩效考核的重要性和作用缺乏认识，对预算绩效工作随意应付；部分事业单位的预算绩效考核方法和观念较为陈旧，考核内容不够全面，预算绩效管理缺乏系统性；绩效目标设置随意性大，未进行细化，缺乏可衡量性。以上均不利于预算绩效管理工作的有效开展。

3.预算内部控制管理薄弱

预算内部控制是单位内部控制的重要组成，能够有效加强预算管理，降低风险，保证预算数据信息的真实性和精准性。然而，目前行政事业单位的内部控制意识普遍薄弱，单位对内部控制制度缺乏正确认识，重视程度不高。另外，单位内部缺少适合自身的预算管理制度，缺乏专业化的预算内部控制管理流程和程序，预算管理出现随意性，影响了预算内部控制管理的有效性，并最终影响了行政事业单位预算执行的效果和资金配置的精细化程度。

4.预算监督管理力度有待加强

从目前的预算管理工作执行情况来看，监督制度与主体在整体上仍然有需要提升的部分，需要进一步健全监督制度，明确监督主体，针对监督方式的效能进行改善。找到核心问题，破除现存的困境，充分发挥监督作用，从而进一步增强预算管理。

5.预算管理人员综合素质与能力有待提高

大部分行政事业单位未对财务人员进行系统、定期的科学培训，其对国家、行业新形势、新政策缺乏及时传达和普及，使得行政事业单位的预算管理人员出现了不适应工作岗位、无法达到岗位要求的情况。此外，部分财务管理人员将编制内的工作视为“铁饭碗”，缺乏积极工作的动力，导致整体能力无法匹配当前行政事业单位财务预算管理工作对其的要求，并最终影响了行政事业单位财务预算管理工作的开展质量。

三、新预算法框架下加强行政事业单位预算管理的有效思考

（一）提高预算编制质量

预算编制的重要性不需要赘述，预算编制是预算管理的指导性内容，其质量尤为重要。

首先，单位主要负责人要全面提高对预算的重视程度，行政事业单位要确保全员重视并动员全员参与到预算工作中。成立专门的预算工作推进小组，小组成员包括业务部门和财务部门，单位领导为第一负责人，各部门指定责任人。

其次，预算编制要进行全面统筹、科学规划。预算编制需要以部门为单位进行数据采集和归纳的相关工作，各级部门都需要配合财务部门开展预算工作，提供真实调查询价的预算信息，并对所提供的预算数据负责，要确保预算信息的合理性、准确性和科学性。首先，预算人员需要熟悉预算项目的标准，确保预算在财政规定的预算标准内；其次，预算需要符合经济业务和合同条款的实际情况，确保预算编制的项目性质、经济分类和支付口径一致。高质量的预算编制是高效预算支付的基础，提高预算编制的质量能从根本上加快预算支付进度，提高预算资金的使用效率。

（二）增强绩效管理意识，完善绩效管理模式

为了提高预算管理的科学性和合理性，积累充分的预算管理经验，运用已有的预算经验来指导以后的预算管理工作，事业单位应提高预算绩效管理意识，从整体上增强对预算绩效考核和评价的认识，全体预算人员须加强绩效管理理念及概念的学习，灌输“花钱必问效、无效必问责”的意识。构建合理且健全的预算绩效考核指标体系和评价机制，绩效考核指标要尽量细化、量化，并能较好地反映预算目标的实现，这有利于绩效的考评及应用。另外，还需要完善预算绩效管理模式，在预算管理中建立全过程预算绩效管理链条，包括建立事前绩效评估机制、做好事中绩效运行监控、强化事后绩效评价和结果应用等内容。不仅要对事业单位的预算绩效进行考核和评价，还应从考核评价信息中提取有效的参考信息，将绩效考核的结果与标准化指标进行分析对比，充分挖掘预算编制与执行当中存在的各项问题，并对预算编制的科学性和合理性进行反馈，总结预算编制和执行的经验。对预算绩效结果进行运用，从而优化预算管理，是预算绩效管理的意义所在。

（三）加强预算内部控制建设

事业单位应进一步加强预算内部控制建设，将预算管理工作与财务内部控制管理体系深度结合起来。事业单位应建立完善的预算内部控制体系和业务流程，从项目经济可行性分析、预算编制、预算控制、预算调整和预算考核等环节出发，依托现代化的信息技术，不断优化预算流程，加强预算审批及过程控制管理。另外，事业单位还需要完善预算管理相关制度，以打造良好的预算环境，建立严格的权责清单制度，明确权利和责任的划分，保障各个预算管理程序工作职责的精确化落实。

（四）加大监督管理力度

监督管理体系的运行目的是确保行政事业单位内部预算管理的科学化运营，可以从以下几个方面构建科学的监督管理体系。

首先，运用制度来实现约束和监督。预算监督制度作为体系当中不可或缺的一部分，需要从内容、形式、范围、职责等方面进行完善，并细化到具体执行当中，比如经费支出的报批审核监督。

其次，需要明确监督主体。监督主体当中有三个角色，分别是专门部门、职能部门及员工。这三个部分监督内容不同，行使的职能也有区分，在实际工作过程中只有有机结合才能够切实确保预算管理监督的实效性。

最后，监督管理的形式不能过于单一。要坚持多元化，内部和外部监督相结合，管理层针对单位内部职工的意见做到有效听取，将预算内部控制工作细化到实处。对于外部监督，既要积极配合人民代表大会的监督，又要接受审计部门的核查，做好相关的预决算公开，对公众公开具体信息，实现监督管理的透明与公开。

（五）提高预算管理人员的综合素质与能力

《预算法实施条例》的颁布对行政事业单位的预算工作产生了较为显著的影响，相应的预算工作流程和要求也发生了变化，预算管理人员需要相应地调整并提升自我能力结构和素养结构。提高预算管理人员的综合素养应从以下两个方面展开。第一，适当增加行政事业单位财务团队力量，提高单位财务人员的工作地位，使财务人员能够专注于本职工作及专业领域发展，紧跟时势，切实保障预算工作的有效执行。第二，聘请专业人员定期对预算人员进行培训，把握当下的财务预算管理理论重点，同时对预算管理案例进行实战分析，保证单位内部的预算人员能够在知识理论与案例分析的指导过程中实现合作，进一步开展预算管理工作。

结 语

综上所述，《预算法实施条例》的颁布与实施对单位预算管理的质量提出了更高要求，各行政事业单位应借此契机，对单位预算管理工作进行全面的优化提升，单位预算管理人员应认真学习新预算法框架下的预算相关法律制度，梳理单位的预算流程，认真分析预算管理现状，找出问题，在实践中寻找问题的解决方法。同时，进一步加强预算管理的科学化与规范化，提高预算管理的水平和质量，这样才能够为单位整体的稳步发展打下扎实的基础，确保行政事业单位有效发挥社会职能。