岗位设置制约下公立医院职称聘任实践的现状分析及对策研究

张 玫 曾进辉 江 丰

广州医科大学附属中医医院 广东广州 510130

职称评聘是贯穿专业技术人员职业生涯全过程的重要内容之一。对于专业技术人才聚集的公立医院来说,职称聘任是人才评价的重要制度,在促进人才成长及优化人才结构方面起着举足轻重的作用[1],做好专业技术职称的评聘工作是公立医院人力资源管理中的重要环节。而岗位设置是事业单位人事制度改革的重要内容之一,按需设岗,按岗聘任,以岗定薪,科学指导性强。在岗位设置的管理模式下,经过多年实践,公立医院职称评聘遭遇了瓶颈,矛盾日益凸显,为人力资源部门的管理工作带来了压力和挑战。

1 医院岗位设置的概况

岗位设置是事业单位创新人事管理体制、转换用人机制,确保事业单位工作人员收入分配制度改革的前提和重要基础,将以往传统的“身份管理”转变为“岗位管理”,以便于各单位制定合理有效的人力资源发展规划和人才梯队建设方案[2]。根据岗位设置的具体内容,事业单位的岗位分为三种类别:专业技术岗位、管理岗位和工勤岗位,因为卫生行业的特点,公立医院的专业技术岗位占比最大,为主体岗位。专业技术岗位分设了正高级岗位、副高级岗位、中级岗位及初级岗位4个岗位等级,共细分了13个岗位级别。

2011年起,广州市全面启动了事业单位岗位设置工作,根据《广东省卫生事业单位岗位设置管理指导意见》的精神,岗位设置的实施范围是编制内职工,文件按照各卫生事业单位的功能、规格、隶属关系和专业技术水平等因素的不同,确定了各类单位高级、中级、初级岗位间结构比例的总体控制目标[3],并按照医疗机构的评定等级给予了不同岗位等级结构比例指导标准。以三级医疗机构为例,文件要求正高级岗位不得多于10%,副高级岗位不得多于25%,中级岗位不得多于40%,初级岗位不得少于25%。公立医院均需要依据上述要求制定单位内部的岗位设置方案,达到优化和调整人才结构、促进专业学科可持续发展的目的[4]。

在工作实践中,公立医院的岗位总量根据人员编制数来确定,非在编人员不在政策覆盖范围,这意味着岗位设置是在编制数的总量控制下对医院的人才队伍结构进行划分;同时,医院的中高级岗位比例被规定了上限,而初级岗位被规定了下限。在这样的管理模式下,公立医院岗位的设置及使用受到了结构、比例及覆盖范围、岗位占用规则等各方面的限制,灵活性、适应性较差。

2 公立医院职称评聘的实践情况

公立医院在上述岗位设置基础上开展职称评聘工作,对专业技术人员从临床技能、科研能力、教学能力等多方面进行综合评价[5]。近十年来,广东地区大部分公立医院卫生专业技术职称评聘模式均为“评聘分开”模式,专业技术人员在取得相应专业技术职称证书后,须符合医院制定的聘任条件即岗位的任职要求,且在医院相应岗位有空缺时,通过内部的竞聘考核、择优聘任到相应的岗位,才准予兑现相应岗位薪酬待遇。“评聘分开”模式充分调动了职工工作积极性及医院人才队伍建设能动性[6]。

岗位管理的最大特点就是竞聘上岗[7]。以广州市某三甲公立医院为例,2011年实施岗位设置时配套制定了专业技术岗位聘任工作方案,原则上每年开展一次专业技术岗位竞聘工作。出于保持职称聘任管理工作的公平性和一致性的原则,该医院编内外职工均使用统一的聘任制度及竞聘办法。因此,在开展职称竞聘工作时,聘任指标根据医院岗位设置情况、岗位空余情况以及待聘人员情况进行计算并公布,不单独设置非在编人员指标,编内外同时开展竞聘。随着医院业务量的发展、开放床位数的增加,专业技术工作人员数不断攀升,人才队伍也相应发生了变化(见表1),人员的增加以非在编的初级职称人员为主,而编制内的人员虽略有增加,但是以职称结构的改变为主要方式,集中体现在中高级职称人员占比的大幅提高。

表1 广州市某三甲公立医院职工各级别职称人数对比情况 (人)

随着人员的增加和结构的变化,岗位数无法覆盖所有待聘人员的情况越来越严重,也促使着专业技术岗位的聘任竞争越来越激烈,通过图1可见,医院中高级岗位数不仅不能满足待聘人数,而且两者的差距逐年加大,这迫使医院在聘任的管理工作上需要做到规范、合理及公平公正。医院的聘任制度及竞聘办法自2011年至今先后进行了5次修订,从初期以评议为主的形式逐步修订完善到以工作量考核、业绩成果考核为主,形成了覆盖医教研等多维度的量化考核方案。然而不同专业不同岗位,工作内容及工作性质存在较大差异,衡量各专业岗位指标及标准难以兼顾工作的方方面面,难以实现绝对的公平,且考核工作复杂繁琐,耗费大量人力及时间,但实施效果却比较一般。

图1 2018—2022年中、高级专业技术岗位竞聘情况(人)

3 岗位设置背景下职称聘任出现的问题分析

3.1 人员编制数限制,导致岗位数量总体不足

公立医院岗位设置情况是依据编制进行计算的[8],以广州市某三甲公立医院为例,编制数是上级部门依据1986年国家中医医院组织机构及人员编制标准的文件进行核定,2011年岗位设置时核定岗位总量819个,床位数517张,随着医院的发展和规模的扩大,医院编制床位已从2011年的517张增加至2022年的722张,编制数没有增加,与院区、床位的增加不匹配,已不能满足医院业务发展的需要。为了满足医院承担医教研任务的需要,合同制等用工形式成为及时补充人力资源的主要手段,医院职工人数也从2011年末的845人增加至2022年末的1 374人,实际职工人数已远远超过核定的编制数,岗位总量不足的问题凸显。

3.2 岗位设置与岗位聘任脱节

随着医疗事业的迅速发展,上级主管部门核定的编制数已远远不能满足医院的发展。医院每年需吸纳大量的编制外员工来补充医疗队伍力量。从医院自身人才队伍管理的角度出发,岗位聘任管理的对象应当是全体员工。然而上级文件规定岗位设置必须根据核定的编制数来设岗,核定的岗位仅适用编制内人员,由此造成岗位设置和岗位聘任的覆盖对象不同[9]。目前大部分公立医院非在编人员队伍非常庞大。以广州市某三甲公立医院为例,非在编人员已达职工总数的45%,而其中近90%为专业技术人员,同样面临着职称评聘的问题。该医院在开展专业技术岗位聘任时,编内外均使用统一的聘任制度及竞聘办法并同时开展竞聘,不区分非在编人员指标,但岗位数的严重不匹配使得聘任的竞争越来越激烈。假设医院区分编内外指标分别进行竞聘,非在编人员所在的群体相对编制内人来说,学历层次低、职称低,将比同级别水平相当的编制内人员更容易竞聘成功,聘任政策难以兼顾两个群体的公平。如何平衡好编制内人员与非在编人员的岗位聘任,挑战着医院人力资源管理政策的统一性和规范性。

3.3 岗位结构比例不合理

编制的有限使得入编的门槛越来越高,公立医院新进的编制内人员主要为引进的高学历或高职称人才;另一方面,编制内人才队伍以硕博学历为主,晋升周期短晋升快,因此公立医院编制内人才队伍职称结构及岗位需求集中在中高级,而初级人才的补充主要依赖于招聘编制外人员,编制内人员的情况不能代表医院全体专业技术人队伍的结构情况,与岗位设置存在矛盾。通过表2可见,广州市某三甲公立医院核定的中高级岗位已达到规定的比例上限,初级岗位也达到规定的比例下限;编制内专技人才的职称结构以中高级为主,各比例与岗位设置的核定情况不匹配。相反,非在编专技人才的职称结构集中在初级。将编制内及编制外的人才进行合并,统计全院的专业技术人才队伍情况,可见各等级岗位的结构比例没有超过核定的标准,即代表医院总体的专技人才队伍结构能够符合岗位设置总体控制目标及比例指导标准要求。但是在目前岗位设置与实际脱节的情况下,各个科室编内外人员队伍情况不尽相同,因此岗位聘任无法按照各专业各科室的发展和人才配备需要,科学地进行岗位指标分配以实现合理的人力资源配置。仅依据医院制定的统一竞聘标准晋升,忽略了科室与科室、专业与专业之间的区别[10],从而导致科室间发展不均衡。

表2 广州市某三甲公立医院岗位设置及编内外专技人才实际等级结构比例对照情况 (%)

3.4 中高级岗位紧张,现阶段中级岗位聘任矛盾突出

在岗位数量、岗位比例的限制下,大部分公立医院的中高级岗位趋于饱和,院内竞争激烈,内卷严重。聘不上高一级别岗位的人员在下一年度需要重新参加竞聘,而下一年度又会新增一批新取得高一级别资格证书的人员,待聘人员的不断累加导致岗位愈加紧张。根据岗位占用规则,当进行岗位聘用而相应等级岗位数不足时,低级别岗位可以借用高级别的岗位进行聘用,唯有中级岗位不能借用副高级或正高级的岗位进行聘用,因此中级专业技术岗位的紧缺尤其突出。广州市某三甲公立医院专业技术岗位剩余可用的空岗37个,不足5%,其中中级专业技术岗位的紧缺尤其突出。见图2,该医院中级岗位空余数逐年减少,而中级岗位的待聘人员逐年上升,目前中级岗位剩余岗位数9个,但是待聘的人员一共194名,已远不能满足聘任的需要。同时,医院高级岗位的饱和也是导致中级岗位聘任压力的另一因素,形成了恶性循环。医院在现阶段,中级岗位的聘任矛盾突出,职工关注度极高,给人事管理工作带来了前所未有的困难和挑战。

图2 2018—2022年中级专业技术岗位聘任情况(人)

3.5 聘任缺乏有效的考核管理机制

公立医院的岗位一旦聘任后趋于固化。一般情况下医务人员聘任了高一级别职称后不会被低聘或解聘,主要原因是大部分医院缺乏有效的聘后考核管理机制[11],省市也缺少相关的政策性指导意见。即使部分医院进行了聘后考核,也大多以走形式为主,缺少量化的考核指标,在将考核结果运用到续聘或低聘上存在阻力,难以真正做到“能上能下”。医务人员得到晋升后又缺乏激励机制时,容易产生懈怠的心理[12],不注重知识的更新和专业能力水平的提高,导致部分人员长期占用岗位却没有发挥岗位价值,甚至不胜任岗位,相反,一些优秀的年轻待聘人员却不能够得到聘任,造成内部管理的不公平。

3.6 职工对岗位设置及聘任政策了解不深

自实施岗位聘任以来,部分职工对岗位结构及等级认识模糊,大部分职工不能正确认识聘任指标少、难聘任的根本原因,难以理解上级部门对各等级岗位结构比例要进行控制的意义,经常向人事部门提出增加聘任岗位数量、向临床倾斜岗位数量的诉求,要求按照人才梯队结构将名额分配至科室,人事部门通过沟通解释及政策的解读宣传,效果不佳。

4 建议及对策

4.1 科学核定公立医院编制数及岗位数

大部分公立医院的编制数与实际开放的床位及承担的医疗教学研究任务不匹配,建议遵循分类管理的原则,推进公立医院机构编制管理的改革,充分考虑公立医院发展的实际情况重新核定编制数,根据人口基数、经济社会发展、单位职能调整和公共医疗卫生服务需求合理制定并落实人员编制标准,建立动态核增和特殊人才编制机制,优化编制配置机制[13],从根本上解决岗位不足的问题。但人员编制标准的重新制定及编制数的重新核定涉及的管理部门及政策牵制较多,难以短期内实现。为了真实反映公立医院的岗位数量,建议积极推行编制备案制。编制备案制目前为人事体制改革的新尝试,以公益二类事业单位(高等院校、公立医院)为改革试点,弱化编制集中管理,强化分级管理与动态管理[14]。逐步淡化编制内、编制外人员的身份差别,把非在编人员同样纳入岗位总量,从而进行科学的岗位设置,解决岗位设置与聘任脱节的问题,真正实现人力资源的统一管理。

4.2 合理设置岗位结构比例

因为公立医院人才队伍结构及人才需求、人才发展的特点,原岗位设置指导意见设定的控制目标及结构比例标准已脱离目前实际情况,无法保障公立医院人才队伍的健康可持续发展。建议从医疗体制改革分级诊疗的方向出发,分别设置大型公立医院及基层医院各等级岗位的结构比例及标准,同时充分考虑大部分公立医院初级职称集中在非在编人员,建议三级公立医院的中高级岗位比例仅控制下限,不控制上限,不对初级岗位的下限进行控制,给予公立医院人才队伍足够的发展提升空间。

4.3 制定灵活的岗位使用及聘任政策

近年来政府对医疗资源投入呈现逐步加大的趋势,广州大部分大型公立医院的规模都在扩张。规模的扩张未必能相应地增加岗位总量,但人才队伍必然是在不断地壮大,建议充分考虑公立医院非在编人才队伍的结构情况,允许公立医院根据人才队伍的实际规模及整体情况调整岗位设置方案及开展岗位聘任,例如允许公立医院在编内外整体人才队伍各等级的结构比例符合全省控制目标的情况下使用岗位进行聘任,而不是仅片面地关注编制内人员的结构情况。给予更多的自主权让公立医院更好地进行人才梯队建设及人才规划,同时也有利于上级部门掌握公立医院人才队伍的真实情况,真正达到进行控制及指导的目的。

4.4 加强聘后管理,能上能下

医院作为知识密集型组织,医务人员需要不断地更新知识提高业务水平,以适应卫生行业的变化发展,公立医院应充分发挥职称聘任的“指挥棒”作用,调动医务人员的积极性,促进人才发展和学科建设。公立医院应重视专业技术岗位聘任后的管理,特别是聘期满的考核管理,考核在聘人员是否符合相应岗位的任职要求、工作任务和考核目标的完成情况,将考核结果作为续聘与否的依据,对于未达到聘期内任务要求的人员,给予一定的整改时间,不能整改的进行低聘岗位。聘任考核管理的顺利实施还需要上级部门给予政策的支持及指导,让医院开展解聘或低聘的管理工作合法合规,有政策可依。通过聘后考核管理工作的开展,督促专业技术人员不断学习,做到聘用有为[15],推动人才成长和提升,以个人发展推进公立医院的整体发展,同时也有利于医院发现不胜任岗位要求的人员,盘活岗位,真正实现岗位聘任能上能下。

5 结论

事业单位岗位设置工作在优化人力资源配置及明确人才培养方向发挥了积极的导向性作用,但是实施至今已经12年,在岗位聘任的实践中已越来越难匹配公立医院的高质量发展。2021年6月,国务院办公厅印发的《关于推动公立医院高质量发展的意见》指出,要改革人事管理制度。合理制定并落实公立医院人员编制标准,建立动态核增机制。落实公立医院用人自主权,对编制内外人员待遇统筹考虑。落实岗位管理制度,按照医、护、药、技、管等不同类别合理设置岗位,科学编制岗位责任书,实行竞聘上岗、合同管理,激励人才脱颖而出[16]。岗位设置的管理亟需完善相关的制度及配套的政策,消除岗位设置与职称评聘工作的矛盾,让岗位设置与聘任工作更好地释放专业技术人才的活力,促进人才成长,充分发挥人才在公立医院高质量发展中的作用。