全面推进乡村振兴背景下农村土地经营制度创新研究

李冰

关键词 土地经营制度 乡村振兴 规模经营

〔中图分类号〕Ｆ３０１ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０９－０１３２－０９

党的二十大提出要全面推进乡村振兴，并将乡村振兴战略作为“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的重要举措。① 新中国成立以来，农村土地经营制度先后经历“分—统—分—统”四次改革，土地农民所有制、土地集体所有制、农民土地承包制、土地三权分置，这些在不同时期形成的土地经营制度，既有顺应民众创新和意愿所做出的政策改变，又有按照政府意愿进行的强制性制度变革，这些都在一定程度上影响着农业农村的发展。其中，实行家庭承包经营，是农村生产方式的重大变革，是农村集体经济的最有效实现形式。② 这项制度极大地促进了农民的生产积极性，改变了农业生产力极度落后的状况，并创造性地实现了农地制度变迁由“公权”与“私权”的循环博弈阶段过渡到了产权分离阶段，因而成为我国农地制度变革历史上一个重要的里程碑。③ 进入２１世纪，伴随快速发展的城镇化、工业化、信息化，农业劳动人口逐步减少，现代农业科技使用增多，高品质农产品的市场需求越来越旺盛，土地规模化经营趋势越来越明显，“三权分置”适时而生。“三权分置”是中国农村改革的又一次重大制度创新，也是农村土地制度改革理论和政策的重大创新与突破，具有鲜明的时代特征。④ 农地“三权分置”作为新发展阶段农地制度的重大创新，成为助推乡村振兴战略的重要抓手之一。① 新时代新征程，农村土地经营制度应按照乡村振兴战略建设需要，做出新的改革与创新。

一、农村土地经营制度的四次变革及其规模化趋势

对农村土地经营制度的探索实际上在新中國成立前就已开始。此后的７０余年里，调整与改革土地经营制度始终伴随农业农村发展，并成为“三农问题”的重中之重。

１．短暂的土地农民所有制（１９４９—１９５６）。土地农民所有制的实行始于新中国前的解放区。１９４７年１０月，中共中央颁布《中国土地法大纲》，提出废除一切地主的土地所有权，乡村中一切地主的土地及公地由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配。１９５０年６月，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，明确指出土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。不论“土地法大纲”还是“土地改革法”，核心都是将封建土地所有制改变为农民土地所有制，也就是将少数地主对土地的“统一”经营改变为多数农民对土地的分散经营。到１９５３年，全国农村除少数民族地区和台湾省外，都废除了封建地主的土地所有制，实现了土地农民所有制。②

土地农民所有制彻底改变了几千年来农民与土地这个稀缺资源的相互关系，农民完全享有土地的所有权力。农民生产积极性也由此得到空前提升，土地产出潜能得到巨大释放。１９５２年，全国粮食产量、农作物产值、农民收入、农民每人平均生活用粮分别是１９４９年的１．４５倍、１．５５倍、１．８７倍和１．１０倍。主要农产品产量已恢复或超过了抗日战争前的最高生产水平，农民生活也得到初步改善。③ 但土地农民所有制存在时间并不长，不久之后便被土地集体所有制替代。

２．低效的土地集体所有制（１９５６—１９７８）。土地集体所有、集体经营是新中国成立以来对农村土地经营制度不成功的探索和实践，前后历经２０多年。１９５１年，中央印发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，提出为了要使广大贫困农民迅速增加生产并走上丰衣足食的道路，要使国家得到比现在多得多的商品粮食及其他工业原料，就必须提倡“组织起来”。１９５３年，中央发出《关于农业生产互助合作的决议》，指出劳动互助是建立在个体经济基础上的集体劳动，其前途就是农业集体化或社会主义化，这个“决议”也明确提出实施互助合作运动的三种形式。１９５６年，全国人大第一届三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，提出要“按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”，集体所有制和部分集体所有制的合作经济已经在农业经济中占据了绝对优势地位。④ １９６２年，随着《农村人民公社工作条例（修正草案）》的发布，农村土地经营彻底从个体转向集体、从分散转向集中。

土地集体所有制是低效的，是不成功的。被剥夺了土地所有权力，尤其是失去土地经营支配权和收益分配权后，农民生产意愿受到极大打击，磨洋工、大锅饭成为土地集体经营时的常态，农业生产建设受到巨大影响，除了１９５２—１９５７年间中国农业全要素生产率有过一个增量极小的上升以外，整个１９８３年以前的农业集体化生产率明显低于１９５２年个体农业的水平。⑤ 大量农民被固定在农村，一般情况下社区成员没有迁徙和选择职业的权利，⑥农民只能从事单一的农业生产，收入难以提升，农民生活逐步陷入贫困。

３．成功的土地承包制（１９７８—２０１４）。土地承包制是新中国成立以来农业农村建设中最成功的改革实践，也是改革开放最主要的创新成果，它的实施一举改变了农村落后、农民贫困境况，推动城乡经济社会快速发展，形成几千年来最大的繁荣。土地承包制源自农民自行分散经营，后在各级政府默许和逐步支持下，以燎原之势覆盖全国，安徽省凤阳县的小岗村是探索土地承包的典型代表。土地承包制从萌芽到最后被完全认可也经历较为复杂的过程。１９７８年，党的十一届三中全会提出要集中主要精力把农业尽快搞上去。１９７９年，在《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中，包工到作业组、包产到户被公开提出。１９８０年，中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中允许已实行包产到户的地区继续实行。１９８２年的中央一号文件中指出，包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，包产到户、包干到户有了合法的身份。１９８３年的中央一号文件指出，联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展，联产承包制的合法性有了理论支撑。１９８４年，中央一号文件明确提出要稳定和完善联产承包责任制，明确提出要延长１５年的土地承包期。自此，推行近３０年的三级所有、队为基础的统一管理、集中经营完全转变为统分结合、农户承包并自行生产的分散经营。

土地承包制这一有效的制度创新和成功实践，一经诞生就表现出强大的创造力，并深得人心，①实施短短几年后就在全国推广实行。从而促使农业产出大幅增加，有力地加速了农业增长，１９７８—１９９２年，农业总产值年均增长速度达到了５．９％，②农民收入快速提高，困惑国人几千年的温饱问题得到彻底解决。２０２０年，绝对贫困得以完全消除。

４．探索中的土地三权分置（２０１４—今）。三权分置是进入２１世纪对农村土地经营制度做出的新探索，其核心内容是明确了土地的所有权、承包权和经营权，重点是保障农民对土地的承包权，鼓励农民将经营权流转给第三方。三权分置的目的是推动土地规模经营，提高土地产出率、劳动生产率，提高农民的土地收益。土地规模经营在２０世纪８０年代土地承包制逐步推行时就被提出，但真正受到鼓励并从制度上得以认可是在２１世纪初。２００２年，《农村土地承包法》从法律层面认可了土地承包经营权的流转。２００５年，《农村土地承包经营权流转管理办法》对承包户在土地流转中的权益、流转的形式等做了明确规定。２０１３年，党的十八届三中全会提出进一步放宽土地承包权限，土地承包经营权可流转、可抵押、可担保，甚至可以在公开市场上流转。２０１４年，三权分置被提出并推进实施。２０１５年，全国２９个县（市、区）作为试点开展了农村集体资产股份权能改革。

三权分置是应对土地流转市场化新形势而施行的制度创新。③ 土地流转经过几十年的发展已成规模化趋势，农业的规模化经营将会成为下一步的主旋律。④ 到２０２１年，全国有５．５５亿亩家庭承包耕地在不同主体间进行流转，这个数据占到当年全国耕地面积的３５．５４％。⑤ 土地流转促进了农业规模化经营的形成，提升了土地产出和农业劳动生产率，但也出现农民土地流转意愿不高、规模化经营中农民收益难以保障等问题。党的十九大提出乡村振兴的伟大战略，这将是未来３０年农业农村发展的主要抓手。如何发挥土地经营性制度基础作用，破解农业发展过程中产生的新问题，推动土地流转和规模化经营的形成，最终实现乡村振兴战略目标，成为当前和未来土地经营制度改革的重要内容。

二、土地经营制度成为推动农业兴旺的动力源泉

新中国成立以来农村土地经营制度的四次改革都对农业产出、农民收入甚至社会发展产生重大影响，主要原因在于每一次改革都对农民拥有的土地权属做出不同程度的改变。土地农民所有制的改革最为彻底，农民被赋予土地的所有权力，农民完全可以按照自己的意愿组织安排农业生产，土地产出全部归自己所有，农民也按照自己的意愿买卖土地。土地集中制剥夺了农民对土地的所有权力，集体代表国家行使土地所有权，负责农业生产经营以及收益分配，农民像城市工厂的工人一样按时劳作，接受集体做出的生产、分配安排。土地承包制赋予农民相对完整的权力，农民失去土地所有权，不能自由买卖土地，但拥有长时间的土地承包权，农民完全可以根据自己的意愿组织农业生产，土地产出和收益由农民自主处理和支配。表１是新中国成立以来７０余年形成的几种土地经营制度，从实践来看，土地经营制度直接影响农业产出、劳动生产率高低和农民收入，是农业兴旺的源动力。

一是土地經营制度影响着农业产出的大小。农村土地经营制度与农业发展是典型的生产关系与生产力的辩证关系，显著表现出生产关系对生产力的反作用。当生产关系适应生产力时，促进生产力的发展；当生产关系不适应生产力时，便会阻碍生产力的发展。在实践中，当土地经营制度不适应农业生产实际，得不到农民支持时，农业产出减少、农业发展受阻。集体土地所有制即是如此，坚持实施了２０余年，结果农业发展几近停滞、农民生活陷入困境。当土地经营制度适应农业生产实际、得到农民支持时，便起到促进农业发展、增加农业产出的作用。土地承包制是典型例子，在得到农民的认可下，短时间内就在全国普及，农业产出快速增长，农民贫困问题得以缓解，温饱问题得以解决。

对比土地集体所有制和土地承包制实施后的粮食产出，这一点更加明显。改革开放前３０年，粮食作物播种面积基本保持在１８亿亩以上，但粮食产出增长缓慢。如图１、图２所示，１９５８—１９７８年，２０年间粮食产量和粮食亩产分别只增长２１４２亿斤和１３０斤。比较而言，改革开放后，粮食作物播种面积小幅下降，４０余年都维持在１８亿亩以下，但粮食产出不降反升。１９７８—１９８４年，６年内粮食产量和粮食亩产的增长就达到２０５０亿斤和１４５斤，粮食产量增长量接近改革前２０年的增长量，粮食亩产增长量超过改革前２０年的增长量。１９７８—１９９８年，改革后２０年增长的粮食产量和粮食亩产分别是改革前２０年的１９４倍和２．０３倍。１９９８—２０２１年，粮食产量和粮食亩产的增长尽管放缓，但２０余年间仍然增长３４１１亿斤和１７４斤，粮食产量达到１３６５７亿斤，粮食亩产达到７７４斤。

二是土地经营制度决定劳动生产率的高低。除了农业产出，土地经营制度对劳动生产率也有非常大的影响，尤其在农业科技与农业劳动力数量变化不大的情况下，土地经营制度对劳动生产率的高低起决定性作用。在土地集体所有制实施期间，被禁锢在集体组织内的农民失去了对土地生产的积极性，各种形式的怠工成为集体土地所有制期间常见的现象，农民看似每天按时上下工，但是实际生产效率非常低下。土地承包制让农民再次获得了土地生产经营以及收益分配的自主权，于是怠工现象消失了，农民不需要督促就自觉去承包地劳作，农业劳动生产率明显提升。

如图３所示，按照劳动生产率＝粮食产量／第一产业就业人口（斤／人）的方式计算，从新中国成立到改革开放前，除了在１９５８年，农业劳动生产率达到２５５２斤／人外，绝大部分时间里，农业劳动生产率一直徘徊在２０００斤／人以下。１９５２—１９７８年，劳动生产率净增长仅为２５９斤／人。改革开放以后，劳动生产率快速提升。１９７８—１９８４年，劳动生产率净增长４８７斤／人。１９７８—１９９８年，劳动生产率净增长７６０斤／人。１９７８—２０２１年，劳动生产率增长幅度更大，４０余年中，增长３．７２倍。除了城镇化快速发展造成农村劳动力大量流失和现代农业科技的大量使用影响外，土地经营制度的适时改变成为劳动生产率快速增长的关键因素。

三是土地经营制度影响着农民收入的高低。土地经营制度决定着农民拥有土地权属的大小，决定着农民是否拥有土地收益分配权，从而影响农民对土地生产经营的意愿，最终影响农民的农业收入。改革开放前，农民被禁锢在土地上，失去了非农业收入机会，农业收入是其主要收入来源。但村集体掌握着土地收益分配权，统一分配土地产出，加上土地产出低，农民分配所得较少，始终保持较低生活水平。研究显示，从１９５６—１９７７年，我国农村居民家庭人均纯收入总的趋势是不断增长的，但其增长的幅度很小，增长速度的绝对值非常低，２２年间平均每年只增加２元。① 改革开放后，农民承包土地，拥有了土地收益的占有、分配权，农民全力投入生产经营，土地产出明显增加，农民收入显著提升。研究表明，改革开放初期，在家庭联产承包责任制刚刚实施的几年中，农业收入也基本上是农民收入的主要来源，土地承包制的实施显著提升农民收入，１９７８—１９８４年被称作农民收入超常规增长阶段，农民收入的名义值从１３３．５７元增加到了３５５．３３元，年平均实际增长率达到了１４．０６％，这一速度要远远超过同一时期城镇居民可支配收入的年平均实际增速，远远超过改革开放前的农民收入增长速度。②

三、全面推进乡村振兴背景下土地经营制度改革面临新的挑战

乡村振兴是新时代适应农业农村快速发展所提出的重大发展战略，农业农村未来建设将以此为目标全面推进。新中国成立７０年以来的农业发展经验证明，土地经营制度的适应与否对农业发展起到至关重要的作用，逐渐成为农业兴旺名副其实的源动力。但乡村振兴所需要的产业兴旺是农业的根本性转变，土地产出、劳动生产率、农民收入要远远高于过去，面对乡村振兴战略建设需要，土地经营制度本身以及进一步的改革都面临新的挑战。

１．土地规模化经营面临难题

土地承包制是新中国成立７０余年来农业农村最成功的改革。当农民再次拥有土地的占有权、使用权以及收益处置权后，农民更加珍惜土地，将土地看作最宝贵的资产，当成自己的命根子。鄉村振兴第一目标要求是产业兴旺，实现产业兴旺需要高度规模化、科技化、社会化、市场化的现代农业，规模化经营成为现代农业生产经营的主要形式。实践也证明，规模化经营才有可能促成大规模的投资和现代农业科技的广泛使用。尽管在工业化、城镇化快速发展的背景下，越来越多的农民离开土地，进入城镇从事收入更高的二三产业，但农民不愿意轻易放弃自己承包土地的占有权和使用权。如果土地流转费用不高，很多农户宁愿把承包地闲置甚至暂时抛荒，也不愿流转出去。③ 在此种情况下，推动土地规模化经营，实现现代农业和农村产业兴旺面临难题。

２．农民面临承包权主体地位弱化问题

实施乡村振兴战略的最主要目的是让农民富裕起来，从农业生产经营中得到更多收入，逐步缩小甚至消除城乡差距。进入２１世纪，中央提出的改革举措、出台的系列政策，都希望通过制度改革与创新，提升农民从事农业经营生产和流转土地中的稳定收益，扩大农民在农业上的收入来源。但在实际操作中，农民土地承包权益受损、受侵现象极易发生，农民承包权主体地位弱化较为突出。主要表现在土地流转过程中，村干部往往充当资本与农民土地流转的中介，在村级民主不健全的情况下，极易导致资本与村干部“合谋”侵犯农民的土地财产权益。④ 当土地流转后，资本势力明显强过农民个体，加上缺乏有效的保障机制，农民很难得到土地的增值收益。更有甚者，土地被流转后，改变了用途，流转期满后，农民收回的是污染严重、质量较低的土地。可见，农民承包主体地位弱化非常不利于农民行使合法的承包权利，极大影响农民农业收入的提高。

３．集体经济发展壮大面临难题

实现乡村振兴战略，需要乡村增强自身经济实力，积累资金来投资建设乡村基础设施，改造乡村面貌，提升宜居水平，甚至实现高效治理。改革开放前，村委会拥有村内全部资产的占有和使用权利，村集体收益尽管低但有一定的保障。改革开放以后，农民承包了乡村最主要的资产——土地，村集体失去了获得经济收入最重要的资产和来源。尽管村委会有建设意愿，但资金匮乏制约了乡村建设。党的十八大以来，中央出台一系列增强集体经济的政策，而农地确权颁证等政策也稳定了土地承包制，强化了农民的土地承包权，集体经济发展依然受到约束，尤其是集体用地短缺极大地影响了集体经济发展。① 加上村内生产资料缺乏、建设用地减少、经营性资产缺乏，乡村集体经济发展办法捉襟见肘。尤其远离城市的乡村、僻远山区的乡村，发展集体经济更加困难。

４．农业农村现代化面临人力资源短缺难题

乡村振兴建设需要创业型、管理型和技术型人才，也需要会学习、懂经营的新农民，人才是乡村振兴战略能否取得成功的关键因素。但是，工业化、城镇化快速发展引发大量农村人口从农村转移至城镇。国家统计局数据显示，从１９７８年到２０２１年，城镇人口净增７４１８０万，农村人口净减２９１７９万，城镇化率从１７．９２％增加到６４．７２％。② 国家统计局《２０２１年农民工监测调查报告》显示，２０２１年，全国农民工总量２９２５１万人，农民工平均年龄４１．７岁。③ 很显然，农业主要劳动力的就业方向已从农业转向城镇的二、三产业。同时，与就业环境、就业收入等因素有关，在受过高等教育的农村籍大学毕业生中，９３．８％的人把城市作为首选的工作地点，不足７％的人首选愿意回到县城、城镇或农村工作。④ 人力资源短缺成为制约农业农村现代化建设的突出问题。

四、乡村振兴战略实施背景下农村土地经营制度改革的重点

土地经营制度通过改变集体、农民以及第三方经营者与土地的权属关系，带来不同的农业发展成效。土地农民所有制和土地集体所有制实行期间，农业科技发展相对滞后，农民是农业生产经营的主导者，土地经营制度改革重点是调动农民的生产经营意愿。改革开放以来，与农业有关的经营者既有农民，也有企业、合作社及从事农业科技、培训服务的新型经营主体，土地经营制度改革调动的是包括农民在内的农业投资者、经营者的意愿。党的二十大报告明确提出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。推动乡村振兴战略建设，土地经营制度改革重点不在于产权本身创新，而应该放在现有产权结构的实现形式上，在保障农民土地承包权和农民对土地的合理的收益前提下，推动土地经营权的流转，让更多土地形成规模经营，逐步实现农业兴旺和乡村振兴。

１．改变承包方式，按照股份化形式承包土地，化解集中流转难题，推动土地规模经营。四次土地经营制度改革都对农村土地地块进行不同形式的分割、分配和经营。土地承包制按照地块位置、面积等要素将土地承包给农民，农民取得相应地块的承包权并获得承包权证。三权分置运行中，农民将承包地流转给第三方。在实际土地生产经营时，第三方经营者为了实现规模化种植，尽管不改变土地用途，但往往会对地块进行整体改造和提升，由此会出现改变地块四至情况。由于土地地形改变，承包土地的农民担心土地流转期结束后，自己所承包的土地难以完整收回，因此就会对土地流转产生犹豫，少数农民甚至对流转土地非常抵制。于是出现难以理解的现象：一大片规模化种植的农田当中，留着孤零零的一小块田地，甚至是一小块撂荒的土地。无法集中流转也会影响第三方经营者投资农业的意愿。推行承包土地股份化，就是改变按地块的承包方式，将集体农用地中拟承包给农民的部分整体折算成股份，按照股份承包给农民。农民获得的不再是某块土地的承包权，而是整个承包土地中的若干股份，农民拿到的是承包土地的股份权。集体经济组织或者村民委员会负责管理经营全部承包地，与流转企业或者经济组织谈判。当土地被开发使用后，按照股份分配土地收益给集体组织内的农民。实施承包土地股份化能有效化解土地流转时由于少部分农民不愿意流转土地导致规模经营难以形成的难题，也能减轻流转方的谈判阻力，有助于土地规模经营形成。

２．增强农民自身发展能力，完善农民维权保障机制，夯实农民承包权主体地位。农民承包权主体地位弱化是在土地流转过程中逐步显露出来的。农民由于其所处生存环境差、自我发展能力弱，加上对农民流转土地权益保护不够，农民在土地流转中很容易发生正当权益被侵害的问题，造成农民承包权主体地位得不到完全保障。土地承包制将是长期政策，党的十九大提出要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长３０年。在全面推进乡村振兴战略建设过程中，应重视并强化农民承包权主体地位，避免虽然土地规模经营增加、农业现代化水平提升，但农民从土地生产经营中的收入没有增加、或者增速远低于农业发展增速情况出现。

从现实情况来看，增强农民承包权主体地位，主要体现在两方面：一方面，是增强农民自身发展能力。应该按照《中共中央国务院关于做好２０２３年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中的关于实施乡村振兴人才支持计划，①加强对农民的培训和政策宣传，尤其是加强对青年农民的培训，提高农民的学习能力、业务技能，通过电视、广播尤其是展板、宣传画的宣传让农民在村、在家就能了解到土地承包政策、确权颁证要求以及承包期延长等规定，由此来提升农民维护主体地位的意识和能力，增强农民自身的发展能力。另一方面，完善保障农民承包权主体地位的相关制度。针对土地流转过程中出现的村干部与资本势力侵犯农民权益的情况，制定农民与资本方公平分享土地经营、增值收益的法律、制度，確保农民在土地规模化经营过程中持续增加收入。同时，畅通农民申诉维权渠道，帮助农民解决土地流转中遇到的不公正问题。

３．创新三权分置实现形式，推行经营权股份化，整合农业生产资源，实现集体经济与农民收益的双赢局面。“三权分置”是新中国成立７０余年来土地经营制度的创新，其重点是放活经营权，由此鼓励农民流转土地经营权，促进土地规模经营形成。“三权分置”理论上的实现形式是将农民承包地直接流转给第三方，由第三方实际经营。出现的问题是：第三方投资者与农民单独洽谈，成本高、难度大，不易达成流转交易。即使土地得以流转，也存在合同期间农民反悔的可能，以及第三方凭借实力优势，不按合同将土地收益尤其是土地增值收益支付农民的现象，农民的正常土地经营收益得不到保障。

创新三权分置实现形式，主要由村委会统筹协调成立“新集体”，即通过村委会重新整合村内土地，农民以承包地或者其他资产入股，成立具有企业联合特点的“新的集体”。“新集体”也可能包含村内合作社或者企业，甚至包含与村集体合作的第三方经营主体，它们以固定资产或者自有资金入股。所以，“新集体”集合的资产包括农民承包地、集体土地，包括农民宅基地和其他有形、无形的资产，以及其它经营主体投资的各类资产。实施经营权股份化的益处更可能引入对熟悉市场、善于经营的第三方经营主体。同时，通过实施经营权股份化，保障了农民的土地承包权，让农民平等、合法获得土地收益，甚至能够长期稳定地分享土地产出的高收益。在此基础上，农民会更愿意流转土地，农业规模化经营也更容易形成。同时，村集体也会由此获得收益，村集体经济也能发展壮大。

４．探索以满足土地流转需要为目的的土地经营权融资的办法。农业经营周期长、投资风险大，融资不易也成为农业投资者涉农意愿不高或者望而却步的重要原因。调研发现，县域农业投资创业者反映最多的困难就是资金问题。陕西省子洲县从２０１４年开始启动“山区农业现代化”战略，吸引了大量在城市经营并有资金积累的企业家和退伍军人、大中专毕业生返乡创业。在７年经营过程中，部分投资者由于资金链断裂不得不黯然退出，而坚守下来的创业者反映最多的就是融资问题。特别是规模化经营的经营主体对资金的需求明显提升，而土地经营权抵押贷款是重要的融资渠道。

经营权抵押贷款指的是第三方经营者流转土地、获得土地经营权后，依靠土地经营权获得金融机构的融资贷款。２０１６年以来，有关经营权抵押贷款的政策先后出台，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确支持新型经营主体依法依规开展土地经营权抵押融资，《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》规定了通过合法流转方式获得承包土地的经营权的农业经营主体申请贷款的条件和方式。县级金融机构是农业经营主体融资的主要机构，但这些政策实际落实并不理想。或者根本不会通过经营权贷款，或者为土地经营权融资设置严格条件，通过土地经营权融资几无可能。推动土地经营权抵押贷款政策落地的关键点在基层金融机构，应该结合本地土地流转规模、农业发展实际去出台具体的土地经营权抵押贷款办法，破解农业投资者、创业者的融资难题，引导城乡资本投资农业。

５．充分利用政策杠杆效应，撬动人才等生产要素向现代农业聚集。“三权分置”是农村土地产权制度的重大创新，土地经营权从土地承包权分离能够再次激活农业企业家、农业投资创业者、农业科技服务人员、愿意从事农业生产经营的新农人创业就业的动力，通过土地流转、规模化集约化经营，农业收益也可比拟工业和服务业。应抓住乡村振兴战略发展机遇，围绕土地经营权分离衍生出的政策创新空间，撬动先进生产要素向农业建设领域聚集。针对土地流转后农民收益得不到保障导致农民不愿意流转承包地的问题，可以结合地区收入、土地质量和改造后的收益，制定土地经营收益分配政策，调动农民流转土地积极性，同时保障第三方经营主体长期稳定的规模经营。制定农业规模化经营、现代农业发展的倾斜扶持政策，以此吸引城乡资本投资农业，引导土地向新型经营主体集中、资金向现代农业流动、人才向现代农业集聚，加快传统农业向现代农业转型发展，推动乡村振兴战略实现。

作者单位：陕西省社会科学院

责任编辑：韩海燕