美国科技创新体系研究

赵瑞瑞，纪喆

（西安中科光机投资控股有限公司，陕西西安 710000）

美国是当今世界唯一的超级大国，经济总量全球第一，在科技创新、成果转化、高等教育、产业发展等多个方面在世界首屈一指，拥有世界绝大多数的关键核心技术，相较于其他国家科技发展一直占据优势地位。回顾美国科技创新体系发展历史，事实上时间并不算久，但其发展速度和影响力却在世界科技进步史中首屈一指，其发展轨迹和做法对中国在新时代加快建设创新型国家具有较大的借鉴意义，本文旨在对美国科技创新体系进行浅析，并对中国加快实现高水平科技自立自强给出相关启示和建议。

1 科技创新体系的形成

1.1 模仿学习阶段（18 世纪）

美国在16世纪前作为殖民地并无近代科学研究活动，其科学活动和成果也来自欧洲。随后因为开荒、农垦和矿产勘探的需求，逐渐有个人自发的关于自然科学领域的研究行为，研究成果也多以记录性自然历史文献为主。18 世纪，电荷守恒定律由本杰明·富兰克林提出，成为美国开始参与世界科技发展的标志，但与同时代欧洲国家相比，其科学贡献仍然逊色不少，“科学活动规模小、高水平科学家少、科研以实用为主”是当时美国科技创新的主要特点。

1.2 追赶超越阶段（19 世纪）

南北战争的爆发让美国对军事科技需求大增，并因此延伸到对国家发展的思考——联邦权力过弱导致体制弊端过多。随后美国开始对德国科技体制进行深入学习，并在这一时期就非常注重知识产权保护，1790年出台了《美国专利法》，并于1802 年成立联邦专利局。1848 年，美国成立科学促进会（AAAS）[1]，科技管理工作开始由散乱无章向职业化转变，并逐渐从欧洲科研体系中独立出来。19世纪初，经济快速发展加快了高等教育变革，生产力的提升极大刺激了国家对人才的需求，大量社会财富开始流向高等教育领域，科学研究开始在大学中受到重视。《莫里尔法案》的颁行，为政府介入科技活动提供了法律依据，该法案要求各州按照国会议员人数每人拨给3 万英亩（1 英亩≈4 046 m2）土地，并将这些赠地所得收益开办赠地学院[1]，这一动作极大地改变了美国大学偏重古典教育的现象，国家科学院、海军天文台等科技管理和军事科技机构相继建立，为科技工业现代化储备了丰厚资源[2]。

1.3 自立自强阶段（20 世纪至今）

1.3.1 工业成为创新供给源头

1864 年颁布的《鼓励外来移民法》使得大量科技人才涌入美国，高校开始提倡学术研究并培养研究生，教育的价值开始得到彰显。一战初期，美国大规模动员科学家参与战备工作，给予宽松的科研环境和资金支持，已形成的大学体系已经能够较好地为工业发展提供科技人才，“基础研究+科技人才”为美国科技发展增加了“颠覆性”基因。20 世纪初，美国的工业成为经济主导和创新源头，工业实验室的R&D 投入占比高达63%～70%[3]，并开始在一些工业科技领域超越欧洲。

1.3.2 创新协同体系促进国家持续发展

二战时，科学研究与发展局（OSRD）成为战时科学活动的“指挥部”，积极响应军事和经济发展需要，并形成了一个联合政府、高校、科研机构、企业和军方的创新协同体系，以国防科技推动创新的方式延续至今。二战后，万尼瓦尔·布什牵头向总统提交《科学：无止境的前沿》，提出“政府应该为基础科技研究、应用科学研究的成果提供连续不断的资金支持，以增加工业发展所需要的技术知识积累，从而促进国家经济的持久发展”[4]。创新协同体系使得支持科研的力度大幅度增加，美国政府的R&D经费从1940年的4.8亿美元增长到1945年的50亿美元，占全国R&D经费的比例由18%上升至83%，研究型大学和实验室在这一时期得到极大发展。

1.3.3 科技创新体系形成

冷战时期，白宫成立了总统科学顾问委员会，完善了政府的科学管理决策能力；联邦成立了国家航空航天局（NASA）负责对太空活动进行顶层设计和实施；国防部成立了高级研究计划署（DARPA），以满足军方需要和应对技术突破开展颠覆性研究。围绕技术创新、成果转移出台了一批法案和政策，形成科技政策丛林。构建政产学伙伴关系，着眼于未来10～20 年，以发展军事科技为目的产出大量具有颠覆性、革命性的技术和成果，比如阿帕网、GPS 等，均给国际社会带来深远影响。到20 世纪末，由科技管理+法律政策+科研开发组成的“三位一体”的科技创新体系全面形成。

2 科技创新体系的组成

2.1 组织完备的科技管理体系

美国科技管理虽然由政府构建和主导，却无专职科技主管部门，管理权限分散至不同的部门机构，主要分为6 个科技管理机构，分别承担科技创新机制的制定和科研发展体系的构建。白宫科学技术政策办公室（OSTP）发挥“指挥棒”的作用，参与美国政府顶层重大发展战略，发挥部门间协调作用；科学技术委员会（NSTC）负责向总统提出科技创新相关政策建议；科学基金会（NSF），相当于中国国家自然科学基金委员会，任务是负责管理由政府拨款的科学基础研究与技术开发资金；国家科学院（NAS）和国家工程院（NAE）与中国科学院和中国工程院有着明显的区别，其下不设科学研究机构，行使着“科技智库”职能；科学研究委员会（NRC）的设立是为了开展科技服务，推动更多的科学家和技术专家参加科学研究活动。这种“科技领导机构+科技顾问机构+科技资金管理机构+科技创新智库+科技服务机构”构成了美国科技管理体系的基本形态，也进一步构建了美国在科学研究和技术研发领域多元的组织形态。

2.2 科学规范的法律政策体系

2.2.1 不断完善的法律环境

美国自大萧条后开始动用一切力量加快科技创新和成果产业化步伐，相继出台了《拜杜法案》《史蒂文森·威德勒技术创新法》《政府技术转移法》等十多部法案。特别是《拜杜法案》在10 年内就把美国科技成果转化率提升到18%～20%。为保证科技创新活动适应市场规律有序竞争，政府围绕知识产权的使用和保护修订了包括《反托拉斯法》《资本市场规范法》等既有法案，为科技创新体系提供了完善、稳定的制度环境和坚实的政策基础。当时政府把科技成果所有权益都牢牢掌握在自己的手中，导致专利证书形同废纸，造成严重的科技资源闲置和浪费。以上这些法案直接或间接改变了美国“谁出资、谁拥有”政策，激活了常年处于停滞状态的科技成果转化活动。在这样一个良性循环的法律制度环境中，美国科技创新力不断被激发，大量科技成果催生更多新兴产业。

2.2.2 分类施策的“政策丛林”

美国政府将科技创新政策分为了科研经费、金融资本、信息服务、国际合作4 个方面[5]，各政策互相补充和支撑，形成分类清晰的“政策丛林”。科研经费方面，政策规定所有科研经费中都必须包含一定比例的科技成果转化费用，以此加快科技成果转化，并设立基于项目的竞争性研究经费，以此提高成果转化的积极性；金融资本方面，形成了“立法支持+政府金融支持+金融机构支持”组合拳，政府对科技项目税款、融资等方面给予税收抵免，对初期投资较大的项目进行资金补偿，采用信用和风险担保、低息贷款等多种方式，以国家引导方式设立风投基金支持成果转化和创新创业；信息服务方面，各科研主体信息及时、清晰和对等公布，通过国家技术信息服务中心将具有转化、应用和开发前景的科技成果迅速推广给社会和企业，避免信息不对等；国际合作方面，支持开展成果转化国际合作，减少转化周期，鼓励大学、研究机构、科研人员之间开展产业化合作。

2.2.3 分工明确的科研开发体系

美国科研开发体系由政府研究机构、大学和市场化企业组成“金三角”，三者分工明确。政府研究机构承担具有战略性、颠覆性、跨时代的重大科研项目，经费由政府负担，避免了因为高校和企业因科研经费不足而“胎死腹中”，保证战略项目的安全性和持续性，政府与大学、企业形成紧密合作网络。基础研究由大学负责，高位R&D 投入推动关键核心技术攻关，1957—1968 年，政府对大学科研经费的支持从2.17 亿美元陡增至15.09 亿美元。研究生教育保证大学研究成果与参与学生同时进入市场，让基础研究到产业化的过程时刻保持创新力，高校倡导“创业精神”为从学生—科研人员—企业家的身份转变做好了理论实践方面的知识储备；学术交流传统促进了成果的转移和扩散，完善的政策体系让科研人员没有专利所属权的后顾之忧。企业根据市场需求开展成果产业化，政策给予中小企业更多要素支持，部分政府项目市场化，降低准入门槛，交于市场企业开发，提高成果转化率。另外，在整个国家层面上形成了政府、企业、基金会、高校和风险投资的混合资助机制，加大了对前沿领域投资，为抢占科技制高点奠定基础。

3 美国科技创新体系的启示

3.1 “三位一体”的创新体系

美国科技管理体系中多元分散的管理方式使得行政、司法和立法3 个系统不同程度参与到国家科技发展路径和科技政策的制定中来，科技工作分散到各职能部门中，涵盖了科技发展的全链条。科研开发体系中，政府充当了“领头羊”和购买人的角色，高校承担了成果人才输出者，保证了对市场的供给，企业则成为科技成果转化的主力军，这样的分工引导技术成果向企业转移，推动了政产学研金用联合体的形成。法律政策体系在宏观层面构建了倡导自主探索科学的社会风气，完善的法律成为科研工作者的“压舱石”，激励和扩大了科技活动的范围。这种创新体系形成了科创资源供给链条，自上而下保证了科技资源、资金、人才、政策对科技创新的有效支撑。

3.2 政府对科技创新的主导与支持

美国政府在科技管理体制中既有分散也有集中，科技工作由多个政府部门来落实，资金预算由统一部门进行划拨，依靠政府大量稳定的科技资金投入推动大量科技成果的形成，为产业发展奠定坚实基础[6]。政府实施了一系列有利于科技创新的法律和政策，从供给侧、需求侧和实施保障上来促进技术创新活动的开展。2019 年，中国提出了“构建新型举国体制”，政府加大科技投入，集中力量保证核心技术突破，各级政策推动各创新主体参与科技成果转化，避免不当干预，鼓励风险创业投资对成果转化的推动，将进一步发挥“集中力量办大事”的优势，最终形成“政产学研金用”协同配合的“创新雨林生态”。

3.3 始终重视基础研究和人才引育

美国认为基础研究是科技创新的源头，基础研究的最终目的是提升应用创新能力，并非一味加强基础研究，而是加强基础研究和应用研究的关联性，利用宽松移民政策保持着全球最大技术移民输入国，将移民的50%配额给予急需的专业高水平人才[7]，不断增加高技术移民配额，以保持长久的科技竞争力。在中国面临外部压力日趋严重的情况下，要从经济社会发展和国家安全面临的实际问题出发，基础研究要应用牵引、突破瓶颈，鼓励高校、院所、企业加大基础研究的投入力度，形成持续稳定的投入机制。同时，坚持“科技创新的关键是科技人才”理念，努力造就一批具有世界影响力的顶尖科技人才、创新团队。

3.4 坚实的合作伙伴关系

美国政府、高校和企业在科技创新发展过程中形成了一个紧密而坚实的合作伙伴关系，形成了分工协作的创新网络[8]。三者分别拥有独属自身的专用资源使得因资源互补性而建立组织间关系，并实现资源共享和紧密合作，减少了外部环境的复杂性、不确定性，使每一个科创主体加快创新进程，融入创新环境。在中国建设科技协同创新体系的过程中，科技领军企业要发挥市场需求、集成创新、组织平台的优势，打通从科技强企的通道；高校要发挥基础研究和学科交叉的优势，成为关键核心科技突破的主力军[9]；政府要立足自身优势，结合产业发展需求，利用政策、资金正向激励企业创新，加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体，提高科技成果转移转化成效，加快科技创新强国步伐。

3.5 以国防科技创新推动国家科技进步

美国将国防科技需求作为国家科技发展的主要方向，半个世纪时间形成了世界规模最大、体系最完整、科研能力最强的国防科技创新体系。国防科技创新大多集中在尖端科技领域，是“创新驱动”和“科技强军”的融合交汇，具有极强的溢出效应和拉动效应，一方面可以为中国在军事上掌握技术优势和占领战略制高点奠定了基础，另一方面国防科研“国家队”带动了大量的基础研究、应用研究、技术开发、人才培养和军事成果“军转民”，通过加快国防科技创新，可以进一步带动国家科技创新总体水平的提升。

4 结束语

进入新时代，科技创新已经上升至举国体制，党的二十大报告明确提出，提高科技成果转化和产业化水平；习近平总书记强调，中国式现代化关键在科技现代化。要实现高水平科技自立自强，重大原始创新突破是基础，关键核心技术攻关是核心，产业强大是关键。当前，科技成果转化已经成为中国构建科技创新体系的重要环节，中国在借鉴世界各国先进经验的同时，也因地制宜在法律、政策、人才、金融等多方面对科技成果转化进行支持，科技成果转化已经呈现欣欣向荣的崭新局面，可以预见，随着中国科技成果转化体系的不断完善，更多成果将走出实验室跨越“死亡之谷”，最终成为助推中国重返世界之巅的现实生产力。