地方政府战略管理研究

张磊

摘要：为了经济高质量发展、提升区域竞争力，各地方政府都制定了发展战略，用战略思维来规划未来行动框架。利用以平衡记分卡與战略三角模型构建的地方政府战略管理分析模型分别从三个部分六个层面来对地方政府发展战略进行分析，帮助地方政府聚焦战略重点，提升战略执行力，促进战略落地。清徐县目前正处于实现“转型出雏形、五年进百强”的关键时期，运用地方政府战略管理分析模型对清徐县产业富县发展战略进行分析，针对发展现状指出战略重点，推动发挥当地特色产业优势，并提出战略管理建议。

关键词：战略管理；地方政府；平衡记分卡；战略三角模型

战略管理研究最早可追溯到中国古代的《孙子兵法》，各个势力集团在军事对抗上对于全局性及长远性的规划。当代，战略管理广泛应用于企业组织生产经营中，对于企业的发展方向、发展目标、发展模式、发展重心等都给予了明确指导，帮助企业制定战略及实施战略，最终提升企业绩效，完成企业使命。而在政治领域，我国每五年制定一次国民经济与社会发展规划，将“计划”与“战略目标”按照政府组织层级由上至下传递和分解，使“战略”一词深入人心。同时，我国接连推进实施了乡村振兴战略、粮食安全战略、网络强国战略、人才强国战略等政府战略，引领社会各领域朝正确的方向高质量发展，不断适应经济发展中的各种变化。

地方政府组织作为我国政府战略的执行者、实施者、落实者，拥有本区域内人力、物力、财力的调配权利，为了避免地方政府组织的工作内容与国家战略规划脱节、绩效管理与战略规划不相符等问题出现，促进实现经济示范效应、规模效应，推动当地社会发展，战略管理能够对地方政府战略规划、战略实施发挥非常重要的作用。

一、平衡记分卡理论

平衡记分卡理论是由美国学者Kaplan和Norton提出，最初的目的是解决企业组织测评指标问题，以便更加全面地测量企业中无形资产在经济价值创造中所发挥的作用，包含财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四个层面。之后Kaplan和Norton将平衡记分卡在企业组织中的应用提升至战略层面，改变传统战略管理中战略与运营脱节的问题，有效将战略与运营链接。2001年出版的《战略中心型组织》一书中将平衡记分卡运用在战略关注及战略实施上，借助平衡记分卡帮助企业组织重塑管理流程，优化资源配置，加强学习与反馈等。

Kaplan和Norton也认为，平衡记分卡不仅适用于企业组织，同时也适用于政府机关，能够将政府的短期目标与长期目标、政府战略与评价指标相结合。而Niven针对政府组织的特点，将平衡记分卡模型进行了改进，如图1所示，调整顾客与财务层面维度关系，同时在顾客上增加使命层面，使得模型更加契合政府组织特点。

二、战略三角模型

20世纪80年代，Moore提出公共管理者应通过有效的规划及资源管理完成设立的政策目标，这一观点为战略三角模型的形成做出理论铺垫。之后，公共价值理论不断完善拓展创新，Moore借鉴私营组织的战略管理理论，提出了战略三角模型，如图2所示。

战略三角模型作为一种帮助公共管理者分析、识别公共组织战略的框架，其核心目标是创造公共价值。为完成该核心目标，主要包含三个部分：使命管理、政治管理及运营管理。其中，使命管理是指界定公共组织的总体目标并进行公开，这是公共组织区别于其他组织的根本标志；政治管理是指通过管理外部政治环境，分析对公共组织战略的影响，从而获得政治支持并巩固其合法性；运营管理是指关注公共组织内部环境，通过整合优化内部资源实现公共战略目标，最终创造公共价值。

三、基于平衡记分卡及战略三角模型的地方政府战略分析框架构建

平衡记分卡及战略三角模型为分析地方政府战略提供了思路，且两种模型在地方政府战略追求公共价值实现上，具有相似的框架内容。因此，在战略三角模型的框架下，按照完成核心目标的三个部分，把平衡记分卡的“客户”改为更贴切政府组织的“群众”，然后将六个内容融入战略三角模型当中，如图3所示。其中使命管理包含“使命”与“愿景”，政治管理包含“群众”与“财务”，运营管理包含“学习与成长”和“内部流程”，且相互对应交流，共同构建出地方政府战略管理分析模型。

使命管理：使命主要回答“地方政府组织是什么？地方政府组织存在的意义是什么？地方政府组织服务对象是谁？”等问题，使“群众”能够直观感受到地方政府组织存在的意义与价值。同时由于新的《国民经济与社会发展规划》发布，或政府领导人升迁、换届一般会重塑愿景，这就需要加强与“学习与成长”的交流，让地方政府组织内部环境中政策的执行者，机关、事业单位工作人员同步跟进学习、领会新愿景。

政治管理：要想在外部环境获得政治支持和持续巩固合法性，一方面，要不断发展经济，在“财务”上有良好的经济数据作为支撑，方能在地方政府组织之间进行的横向竞争中脱颖而出，获得上级政府的政治支持，因此需要加强与“内部流程”交流，提升政府工作效率，优化营商环境。另一方面，要满足“群众”的美好生活需要，解决不平衡不充分发展之间的矛盾，促进地方政府组织的“使命”战略定位更加准确、清晰、稳定，从而获得“群众”的支持。

运营管理：要创造公共价值，地方政府组织的实质行动在运营管理。“内部流程”是指通过政府组织的机构设置，优化调配内部资源，实现公共价值产出的过程，满足了“财务”数据指标要求。而“学习与成长”则会揭示运营管理中的人、系统及程序在实际当中与“愿景”之间的差距，从而提供改善地方政府行政思路，也促进“内部流程”不断优化。

使用地方政府战略管理分析模型，一方面，有助于促使地方政府培育独特的发展战略眼光，强化发展战略意识，分析及评估发展战略执行情况。另一方面，明确指出政府发展战略中所需要重点关注的三个部分和六个层面，帮助地方政府优化资源配置，提升战略执行力，动态适应不断变化的社会环境及行政体制的改革，并做出前瞻性决策，实现地区整体性发展。

四、清徐县概况

清徐古称梗阳，迄今已有2500多年历史，位于山西省中部，是省城太原的南大门，境内水系密布，湖泊众多。

清徐是《三国演义》作者罗贯中故里，晋商文化的发祥地之一，县域旅游资源丰富，也是中国民间艺术之乡，其中省级非物质文化遗产徐沟背铁棍艺术被誉为“空中舞蹈、流动杂技、无言戏剧”。清徐是山西老陈醋的发源地，拥有水塔、紫林、东湖等中国驰名商标，被授予“中国醋都·清徐”称号；同时清徐也被评为“中国葡萄之乡”；全县菜、果、蛋、奶、肉等鲜活副食品总量占省会市场50%以上，是省城的“菜篮子”。

近年来，清徐加快传统产业升级改造和新兴产业培育，逐步形成了以食品加工、钢铁铸造、精细化工、煤炭开采四大传统产业和以新材料、新能源、装备制造三大新兴产业为支撑的多元化产业格局，并着力推进产业集群发展。

五、清徐县政府发展战略规划

清徐县政府发展战略一般出现在《国民经济和社会发展五年规划》《政府公报》及党和政府领导人的报告、讲话之中，经过汇总整理，可以看出发展战略的清晰脉络。清徐县五大发展战略（也称治县方略）为党建立县、企业强县、科教兴县、产业富县、环境靓县。五大发展战略将清徐县政府由以往固有的县域经济、社会管理者转变为治理者，政府功能也由管理型政府转变成为服务型政府。

清徐县政府发展战略是以党建立县为根基，通过重点实施产业富县战略，吸引社会面项目资金、高新技术、高层次人才来清徐，逐步完善县域基础设施建设，持续优化生态环境，并解决就业、医疗等民生问题，提升人民群众生活水平，进一步推动企业强县、科教兴县、环境靓县的实施，促使清徐健康可持续发展，如图4所示。

六、清徐政府产业富县战略分析

在《清徐县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中，清徐产业富县战略具体内容为：深化供给侧结构性改革，培育工业企业区块链条，补齐上下游短板，做大产业集群。在精细化、特色化、品牌化农业上下功夫，促进全环节升级、全链条增值。聚焦亲民化、市场化、创意化服务，扶持各类产业高质量发展。清徐县政府为了保障产业富县战略实施，将战略工作重点按照类型进行划分，分别提出了产业富县战略愿景、“1234发展思路”、两大战役“七＋七”、食醋“1816”战略等具体内容，形成了贴合清徐现状，有利于产业发展的独特思路。

但由于地方政府组织本身的特殊性，同时产业治理范围非常广泛，各个工作项目又较为分散，若实施的战略重点不明确、不到位，或者工作人员难以明确认识项目所承载的战略意义，导致发展战略难以落地，就极容易变成人民群众口中的“平庸政府”。因此，使用地方政府战略管理分析模型来帮助清徐县政府梳理产业富县发展战略，进行战略实施现状评价，有利于清徐县政府充分利用有限资源聚焦关键性战略工作，增强战略执行力，促进战略目标达成，最终实现产业进步带动全方位、全领域的发展。

（一）使命管理

使命：清徐县坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持深化改革开放，坚持系统观念，坚持和践行“五个优先”，确保全县经济行稳致远、社会安定和谐。

清徐县政府在明确政府使命时坚决贯彻中国共产党治国理念和执政意图，将造福清徐人民作为使命核心。同时，根据党的基本信仰及上级机关省、市倡导的行政准则，结合清徐自身历史经济、文化及产业资源与现实发展需求，提炼出适合清徐县产业发展的核心价值观，将其作为清徐县政府指导决策和引导产业发展的基本准则。

愿景：清徐县当好转型发展排头兵，努力实现高质量高速度发展，在转型发展上率先蹚出一条新路来，力争五年进百强。

清徐县政府确定了在“十四五”期间产业领域的理想状态。由于设置愿景的根本目的是满足全县人民的利益，为人民群众谋福祉，其产业富县的愿景不能只限于清徐县自身产业规模的壮大，而更应该关注带动辖区范围内所有服务对象发展与进步，从而实现全县产业高质量发展。因此，清徐县选择以“一二三”产业为支点进行战略定位，规划了县域经济百强县、中华醋都葡乡、三晋文化水镇的战略重点，如表1所示。

清徐产业富县战略立足资源禀赋于产业基础，做到“提一产”“优二产”“强三产”，实现产业结构优化升级。一是新材料产业，加快发展新型磁材、高端碳材料、镁合金等新产业，打造在新材料细分领域领先的产业集群。二是精细化工产业，秉承“相互循环、吃干榨尽”的发展理念，打破以往有焦无化工业状况，实现以化领焦，将精细化工循环产业园建设成为山西省转型升级示范园。三是新能源产业，加大煤制氢开发利用，打造资源集约高效利用标杆。四是特色食品产业，引进扶持食品加工企业，加大醋产业集聚度，加快发展葡萄、肉类等食品加工产业，完善物流、金融、技术研发等配套，提高产品附加值。四是智能制造产业，打造以特种铸造、精密铸造为主的创新型、环保型产业。五是文旅融合产业，发挥文化资源优势，深入打造忠文化、醋文化和葡萄文化景区及省城“一小时”都市休闲旅游圈。六是物流服務产业，推进通航产业园区建设，完善现代化物流设施体系。七是电子商务产业，深化“国家电子商务进农村综合示范县”建设，推进电子商务与实体经济融合发展。八是健康养老服务产业，结合市场化运营机制，统筹建设社区服务设施，放开养老服务市场。

（二）政治管理

群众：为了获得政治支持，清徐县产业富县战略得到所在辖区内群众支持和认可是至关重要的。产业富县战略可以增加就业岗位、提高人均收入、盘活市场经济、增强民生福祉。例如，清徐县王答乡北录树村大力发展物流产业，盘活闲置资产，带动村内及周边住宿、休闲、餐饮、康养等产业发展，实现了村集体经济健康发展；而精细化工循环产业园的建成可直接安排就业5000余人，辐射带动就业2万人，提高了周边地区就业率与收入水平。

“十四五”期间产业富县战略对于“群众”的主要衡量指标为城镇调查失业率目标值低于4%，城镇居民人均可支配收入目标值大于5.6万元，农村居民人均可支配收入目标值大于3万元等。而“十四五”开局之年——2021年清徐县城镇新增就业3728人，城镇登记失业率为3.02%；城镇常住居民人均可支配收入39915元，同比增长8.3%，已达到目标值的71.27%；全县农村常住居民人均可支配收入24143元，同比增长9.8%，已达到目标值的80.47%。清徐县失业率降低，人均收入水平提高，进一步增强了清徐人民群众的获得感、幸福感。

财务：通过地方经济高质量增长，将财务数据目标完成，获得上级政府及领导的肯定，从而得到政治支持。清徐“十四五”时期产业富县战略经济发展目标为地区生产总值跨过500亿元大关，美锦、梗阳、亚鑫三家企业进入全国民营企业500强，实现五年进入“全国县域经济百强县”的奋斗目标。

清徐县2021年实现地区生产总值296.1亿元，同比增长20.5%；县域固定资产投资完成211.5亿元，同比增长75.2%；规模以上工业增加值完成177.35亿元，同比增长34.3%，经济指标增速位列全市十县（市、区）第一，呈现强劲、可持续的发展势头。从扶持产业龙头来看，美锦集团2021年营业收入为212.88亿元，距2021年民营企业500强营业收入门槛的235.01亿元只有22.13亿元差距。而精细化工循环产业园项目全部建成后，美锦产业链年产值将达到495亿元，梗阳产业链年产值将达到437亿元，亚鑫产业链年产值将达到159亿元，进而为清徐产业发展提供“财务”支撑。

（三）运营管理

内部流程：战略实施最终依靠党政机关、事业单位工作人员，为了战略的有效落地，将宏观的战略目标转化为具有可操作性的执行语言，让每一个工作人员深入了解战略并应用到日常工作当中，是保障战略执行力的关键所在。

清徐县据此提出了“1234发展思路”、两大战役“七＋七”，使得发展战略深入人心。而“1234发展思路”中的“1”是打造一个千亿级精细化工循环产业园，“2”是打造文商旅目的地和消费新领地，“3”是建好三条路联通周边城市；两大战役“七＋七”中的食品工业集聚区突击战、“中国醋都”保卫战都在工业、农业、商业、文旅等领域上突出了产业富县战略主题。

学习与成长：为了更加有效进行战略检验与调整，清徐产业富县战略在“学习与成长”完成了由上级至下级不同规模多种途径的传递及沟通，并明确工作人员在实施战略中的责任，保障了战略目标的落地。

清徐县开展了“七＋七”重点项目实地观摩晾晒活动，参观人员就项目观摩情况进行评比打分，促进了各级领导横向沟通交流，提供了各项目间、部门间协作的清晰路径，有助于整合产业资源，提升工作质量。在清徐县党校干部教育培训中，根据产业富县战略制定了有针对性的教育培训方案来规范战略学习，组织实地参观精细化工循环产业园、醋产业等基地掌握符合战略要求的知识、技术与能力，实现了让中青年干部在干中学、在学中干，在实践中把学习成果嵌入到战略管理过程当中。同时，清徐县定期举行战略运营回顾会议，提升会议质量及决策文件流转速度，解决短期内战略实施中出现的问题，保障产业富县战略方向不动摇。

七、清徐产业富县战略管理建议

（一）富县指标长远规划

尽管已经制定了“十四五”期间清徐县国民经济和社会发展规划，但清徐仍有必要与时俱进谋划更加长远的目标。在“财务”上，清徐“十四五”期间要实现地区生产总值跨过500亿元大关，实现五年进入“全国县域经济百强县”目标，但2022年“全国县域经济百强县”的入围县（区）地区生产总值的门槛是550亿元，可见清徐县设置的目标已经低于入围条件。伴随着经济竞争愈发激烈，若不能及时将产业富县战略目标调高，很难保证在“十四五”收官时实现进入“全国县域经济百强县”的战略目标，同时若在“内部流程”上无法给“财务”带来更大的支持，将会导致清徐产业发展增速放缓，进而难以获得更大的政治支持。

（二）富县战略转变思路

为了“十四五”期间战略愿景的落实，清徐产业富县战略“学习与成长”应科学再分解，主动抓住发展机遇，以国家“培育发展山西中部城市群”规划、太原都市区一体化、太忻一体化建设、综改示范区建设等为契机，放眼全省，乃至全国，积极应对产业发展中不平衡不充分、传统产业占比高、新兴产业规模小、产业人才供给不足的挑战，创新产业富县绩效评价量表，实施阶段性绩效评价，衡量富县战略的实施进度与效果，从而发现问题并解决问题，必要时采取激励措施，实现把产业富县战略高质量理念转化为战略行动并获得丰硕的战略成果。

（三）富县战略实现振兴

产业富县战略的实施要顺应经济、社会发展需求，顺应产业发展规律，循序渐进推动可持续发展，从而实现经济振兴、文化振兴、人才振兴。清徐县要立足于化工、食醋、葡萄、文旅等本地特色产业，不断促进“一二三”产业融合发展，提升清徐县自身经济发展造血能力，拓展县区多种功能定位，实现全国县域经济百强县、中华醋都葡乡、三晋文化水镇的目标，最终达到以產业富县带动清徐县全方位、全领域振兴，真正实现产业富县愿景。

参考文献：

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（作者单位：清徐县人事考试中心）