粤港澳大湾区航海保障业务现状及对策研究

◎ 王静 黄永乐 交通运输部水运科学研究院

粤港澳大湾区水网密布，经济社会发展的繁荣稳定与航运业息息相关。粤港澳大湾区水域处于营运船舶南北航路、沿海与珠江内河进出航路、珠江内河水域与香港和澳门的直航水路的交汇区域，存在多个船舶流量密集区和交汇区[1]，需要高水平的航海保障技术支持与服务。且粤港澳大湾区的建设发展将促进区域航运业的进一步繁荣与发展，也必将对湾区航海保障提出更高层次的要求。因此，分析粤港澳大湾区航海保障业务目前所存在的问题并提出相应对策十分必要。

1.粤港澳大湾区航海保障业务组织机构

航海保障管理机构通过提供影响海洋活动的各种自然信息和管理服务，建立水上航行安全机制，创造安全、环保、便捷的航行环境，以促进贸易和经济的发展[2]。

粤港澳大湾区航海保障业务管理机构主要涉及广东、香港、澳门三地。如图1所示。

图1 粤港澳大湾区航保业务管理机构

1.1 内地水域

交通运输部海事局是管理我国民用航标、测绘、通信业务和搜集各类航海保障资料的重要部门。2012年，交通运输部通过整合直属海事系统航标、测绘、通信等机构，按照国家海洋发展战略和行政管理体制改革的总体要求，在我国北海、东海、南海等海域相继设立了3个跨区域航海保障中心。南海航海保障中心为辖区内海事航标建设和维护、港口航道测量绘图、水上安全通信等工作提供技术支持和服务保障，管辖范围主要包括粤桂琼三省。此外，广东海事局是交通运输部授权的航标审批机构，负责南海海域通航保障的行政管理和执法监督。广东省交通运输厅直属单位广东省航道事务中心是广东省人民政府授权的管辖海域主管部门，承担航标维护管理和日常巡查、航道测绘、涉航业务对外协调等工作。

目前，在大湾区水域除了交通运输部直属的航保授权机构外，地方国有或民营的航保机构也同时并存，并在各自的授权下开展航保事项。

1.2 香港水域

香港港口与别地不同之处在于并无港务局。管理香港港口基础设施和监管港务的是香港特区政府海事处（下称“香港海事处”）。香港海事处是香港水域航海保障业务的主管机关，并设有船只航行监察中心、海道测量部、辅航设备及系泊小组等机构具体开展航海保障业务。

1.3 澳门水域

澳门特别行政区政府海事及水务局（下称“澳门海事及水务局”）是一个具有行政自治权的公共部门，于2013年7月18日由港务局改组而成。澳门海事及水务局负责行使澳门水域内的海事管辖权，负责执行海事法规、疏浚公共航道、设置及维护航标、海上搜救、水道测量、发布水文资料、发布航海通告、出版航海刊物、管理海上交通、巡查海事活动、船舶防污、引航及发出海事准照等工作。

2.粤港澳大湾区航海保障业务现状

2.1 三地共通性航海保障业务

粤港澳三地航海保障业务包括导助航业务、海上测绘业务、海上通信业务三大类别，而通过对航保业务内容的进一步细化和扩展，航保业务内容又可以划分为以下领域：

1）航保规划业务。主要包括编制并组织实施航标发展规划、布局规划及年度计划，编制并组织实施海事测绘发展规划及年度测绘计划，编制并组织实施水上遇险及安全通信发展规划及年度计划。

2）航保法务业务。主要包括航标建设、维护有关规范、标准、规章制度和操作规程的拟订参与和推动立法，海事测绘技术规范、标准、规章制度和操作规程的拟订参与和推动立法，水上遇险与安全通信及配套系统的技术规范、标准、规章制度和操作规程的拟订参与和立法等。

3）航标导航业务。主要包括公用航标的铺设和维护管理、航标动态通报、大中型航标船的调度管理、DGNSS基站的建设和维护管理、北斗CORS基站的建设和维护管理等。

4）海上测绘业务。主要包括海事测绘基础控制网、水文监测网和测绘生产系统的建设、运行和维护，测绘技术研发，应急测绘和通航尺度核定测量等。

5）通信信息业务。主要包括建设、运行和维护海（江）岸无线电台和水上无线电通讯系统，安全值守海上遇险情况；播发海事公益通讯保障信息；中国船舶定位报告等。

6）海图业务。主要包括制作各类港口航道工程图，制作各类航行示意图、主题图以及各类港口图集、航路指南等；纸质海图、电子海图的刊发；海图改正通告的制作和刊发等。

7）航海图书业务。主要包括港口航道图目录、港口指南、港口图集、航路指南、潮汐表、无线电书表的制作和刊发。

8）船舶交通管理业务。主要包括AIS岸基基站的建设、维护管理，AIS数据的对外推送服务，船舶交通管理信息通报等。

2.2 地区性航海保障业务

除以上共通性的航保业务之外，各地还具有一些地区特色的航海保障业务。以香港为例，香港水域的航海保障部门特色性地提供港口系泊浮泡设施服务。在香港水域，有些货物装卸工作会在系泊浮泡或锚地的船只上进行，此作业模式称为“中流作业”。系泊浮泡由香港海事处所有及管理，因此统称该类设施为政府系泊浮泡。船只必须以锚链系于政府系泊浮泡上。如欲获编配政府系泊浮泡，须以“系泊浮泡申请表”提出申请；申请表须以传真方式送交船只航行监察中心，提交申请前务须填妥各项数据。

2.3 航海保障服务方式

目前，粤港澳大湾区航海保障服务方式除图书资料、电台、提供网页版静态信息等传统方式外，还提供了系统平台及数据接口等方式。目前主要服务方式如下：

1）各地海事管理机构官方网站；

2）中国海事航海图书资料发行网站；

3）海事局图书资料室；

4）雷达、AIS报文；

5）海岸电台；

6）微信公众号；

7）航保服务信息系统平台；

8）以数据接口的方式提供对外服务。

3.粤港澳大湾区航海保障服务存在的主要问题

（1）区域管理机制存在差异，缺乏统一规划以及整体统筹能力。由于存在着不同的管理机制，粤港澳大湾区逐渐形成了一国两制、四个核心城市的布局[3]，而这也正是建设粤港澳大湾区航海保障体系的难点所在。从全球范围来看，没有其他采用一国两制管理模式的湾区。而粤港澳大湾区在区域管理体制上的差异，使得航保体系在建设上很难实现统一规划，在统筹资源共享、统筹区域业务协同等方面还有欠缺。在实践中跨区域协同要求实现的联动机制与传统的属地管理、“条块分割”的行政体制存在矛盾，制约了湾区航保能力建设的协同治理。

（2）航海保障资源和业务融合还需加强。从粤港澳大湾区航海保障资源来看，服务内容和方式较为分散，航标、测绘、通信一体化发展不够深入，在资源统筹共享、业务协同等方面仍需加强，，缺乏“航标+测绘+通信”的融合型服务产品，与智能航运发展要求还不相适应。

（3）跨区域提供航海服务保障的交互协同难度较大。粤港澳大湾区拥有发达的航运经济，目前吞吐量已跃居世界第一的粤港澳港口群拥有世界第一的通航能力和最好的水深条件。外接南海、内连珠江水系的珠江口水域，是船舶进出广州、深圳、珠海、香港、澳门及珠江三角洲港口的海上航运的必经之路，同时也是中国与东南亚、南亚、欧洲、澳新地区、非洲之间重要的国际航路要冲，船舶交通繁忙。珠江口两岸港口码头林立，往来船只种类繁多，建有多座大型跨海桥梁，交通情况复杂，航行规则多而繁杂，且涉及粤港澳三地的水上交通协调，跨区域提供航海服务保障的交互协同难度较大[4]。

（4）各管理机构间存在事权重叠现象。粤港澳大湾区水域包含珠江口沿海水域和关联的内河水域，在成立南海航保中心前，广东海事局和地方交通主管部门均按照国家相关法律开展航海保障建设工作。南海航保成立以后，也依然沿袭着一定的历史惯性。并且在大湾区水域除了交通运输部直属的航保授权机构外，地方国有或民营的航保机构也同时并存，并在各自的授权下开展航保事项。这种多个机构事权上的交叉和重叠，将会导致通航管理与关联性极强的航标管理出现可能性的脱节，同时由于管理标准的差异和不协调，容易出现航道、锚地新设航标影响交通安全的情况。

4.对策建议

为更好地提供粤港澳大湾区航海保障服务，可采取以下对策：

（1）克服行政区划因素的边界硬约束，创新区域协调合作机制。以共商、共建、共享为指导原则，围绕“服务”与“合作”两个关键词，从资源优化与内部制度创新入手，创新构建航标、测绘、通信三位一体的综合服务平台，兼顾与香港和澳门相关机构所处的特殊环境，协商推进大湾区航保业务发展，健全粤港澳航保业务协调机制。

（2）推进航保业务数据和应用系统的互联互通。按照国际E航海战略框架和标准规范，按照S-100通用数据模型以及S-201航标信息规范、S-124航行警告信息规范等最新国际标准，建立数据交换平台，实现跨业务数据的互联互通和协同处理，推动两岸三地各类航海保障服务的深度融合与协同，推动与航运、港口、海事、船舶等相关方的数据共享和应用系统互联互通。

（3）推进航保基础设施共享共用。制定航保基础设施共用的管理制度，全面推进基地、码头、站房、船舶等基础设施以及灯塔、灯桩、浮标、基站、台站等航保服务设施的共享共用，促进跨业务融合发展。

（4）实施粤港澳大湾区航保应急值守创新模式。充分发挥统一应急值守的海区导航中心职能优势，促进应急资源高效综合利用，及时通报工作动态、突发事件应急处置情况，共同推进海上安全预防预控和应急合作，切实做好湾区航海应急保障工作。

（5）加快形成“多方联动、多元协同”的航保现代化服务模式，切实提高一体化发展水平。按照一体化融合发展思路，统筹谋划粤港澳三地航标、测绘、通信业务发展，全面加强交通运输、涉海部门和机构的交流与深度合作，将各方发展需求与粤港澳三地航保机构现有资源相对接，构建更加广泛的融合发展共同体。持续探索和深化航保服务跨平台、跨领域的应用，加大信息数据互联互融，提升航保服务全方位支撑保障作用。