促进企业绿色技术创新的政府补助政策改革研究

●郭 宁

长期以来，经济快速粗放增长导致我国面临严重的环境污染与生态质量问题。 根据耶鲁大学和哥伦比亚大学发布的《2022 年环境绩效指数报告》， 我国的环境状况在180 个国家中，以28.4 分位列第160 名，环境生态质量急需提升。 为实现经济发展绿色转型，我国先后出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》《环境保护税法》《企业环境信息依法披露管理办法》等命令控制型环境规制政策，同时以财政资金直接补贴的形式激励企业通过技术创新和末端治理降低生产能耗与环境污染。 然而，相对于较大规模的财政补助资金规模，由于补助资金在分配标准、发放程序、资金使用监管等方面的局限性，财政资金使用效率较低，财政资金并未达到激励企业绿色技术创新的效应预期。

目前学术界对促进企业绿色技术创新的政府补助政策的作用效果尚未形成较为一致的结论。 尚洪涛和祝丽然 （2018）、Bai et al.（2019）、Xiang et al.（2022）等认为研发补助通过资金补助效应对企业绿色创新产生“激励效应”。Wu & Hu（2020）、Xia et al.（2022）、李青原等（2020）则指出政府研发补助导致企业将本来用于研发活动的资金转投其他项目，从而对企业的绿色创新产出产生负面影响。陈晓等（2019）、郭捷等（2020）、苏昕等（2019）、何小钢（2014）将政府补助与环境规制结合起来，认为二者的交互效应共同促进了企业绿色技术创新水平的提升。 何凌云等（2020）将政府补助政策与税收优惠、低息贷款等其他政府补贴政策进行比较，得出政府补贴促进企业绿色技术创新政策效果最为显著的结论。

政府补助对企业绿色技术创新作用效果差异的解释，主要集中于政府补助对企业绿色技术创新行为作用机制的探讨。 支持政府补助促进企业绿色技术创新的观点认为， 一方面，政府补助降低了企业绿色技术创新的边际成本 （Raz & Ovchinnikov，2015）和研发风险（Mamuneas et al.，1996；何晴等，2022），提升了企业绿色技术创新的预期收入（李广培等，2018；Lei et al.，2012；Wang & Han，2017）， 从而纠正了企业绿色技术创新的正外部性问题 （David et al.，2000；解维敏等，2009），激励企业增加研发投入（梁亚琪等，2022），从事绿色技术创新活动。 另一方面，获得政府补助的企业更容易通过信号传递效应向外界传递企业研发项目可靠的信息 （Feldman & Kelley，2006；Kleer，2010），企业更容易获得外部融资，减少了企业绿色技术创新面临的资金约束 （Li et al.，2019；夏清华等，2020），有利于企业创新。 相反， 认为政府补助抑制企业绿色技术创新的观点认为，由于政府和企业的投资目标存在差异，用于绿色研发活动的资金可能被挪用或直接挤出企业自有研发资金， 在某种程度上不利于企业绿色技术创新（刘津汝等，2019；Boeing，2016）。

鉴于政府补助在企业绿色技术创新中作用观点的差异， 本文从政府补助政策制度设计角度出发， 通过对促进企业绿色技术创新的政府补助政策的现状和问题的分析， 探究造成政府补助资金预期绩效不足的政策成因， 并进一步提出提升政府补助资金使用效率， 完善企业绿色技术创新的政府补助政策的改革建议。

一、促进企业绿色技术创新的政府补助政策的现状

促进企业绿色技术创新的政府补助政策是政府补助政策中涉及企业绿色技术创新的相关补助，其政策动机为在经济高质量发展背景下，推进科技创新引领与生态文明建设， 增强企业绿色发展能力。 我国目前的绿色技术创新补助政策主要包括促进绿色转型的政府绿色补贴和促进技术创新的政府创新补助。 绿色补贴主要包括激励企业绿色技术创新的绿色研发补贴， 帮助企业购买安装环保设备、提升环保工艺的环保补助，企业污染减排补助，以及促进绿色产业发展的相关补助等。促进技术创新的政府补助主要包括对企业创新基础设施建设、企业技术改造和创新成果转化项目、企业研发、企业创新型人才引进、高新技术企业资格认定等进行的财政补贴和奖励。 可见政府绿色补贴与创新补助在促进技术转型升级方面具有共同特征， 这正是促进企业绿色技术创新的补助政策发挥作用的领域。

从促进企业绿色技术创新的政策体系来看，虽然我国促进企业创新的政府补助政策已较为成熟， 但针对企业绿色技术创新的政府补助政策的明确提出却是以2019 年《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》（下称《指导意见》）的发布为标志的。 《指导意见》首次对绿色技术进行了统一定义，并在此基础上，提出了以企业为绿色技术创新主体的财政资金支持政策。 此后，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《关于进一步完善市场导向的绿色技术创新体系实施方案（2023—2025 年）》《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030 年）》等政策相继发布，我国促进企业绿色技术创新的政府补助政策涉及绿色低碳产业发展、绿色低碳技术研发、绿色首台（套）重大技术装备引进、绿色技术创新基础设施建设、绿色技术创新成果推广应用等多个方面，绿色技术创新政府补助政策逐渐完善。

从财政补助规模和强度来看， 促进企业绿色技术创新的财政研发支持与环保支持力度不断增强。自2012 年地方研发经费支出出现大幅增长以来， 财政研发经费支出总额由10298.4 亿元上升到2022 年的30870 亿元①， 研发强度从1.91%增长到2.55%， 相应的财政对企业的创新补助资金总额也呈现大幅增长趋势。 但相较于发达国家，我国财政扶持力度仍有待提升。 以世界上研发经费投入最高的美国为参照，2021 年美国研发经费投入规模为6075 亿美元，占全球研发经费比例为35.6%，而我国研发经费投入规模为4680 亿美元，占全球研发经费比例为27.5%，仍存在较大差距。从财政绿色补贴金额来看，2012—2022 年， 全国节能环保一般公共预算支出总额由2963.46 亿元增长到2019 年的7390.2 亿元， 此后小幅下降到2022 年的5396 亿元②，财政环保补助总额基本保持稳定。

图1 2012—2022 年财政节能环保支出

图2 2012—2022 年财政研发经费支出

从绿色技术创新政策支持的重点方向来看，我国绿色技术创新体系的构建，是以着重强调企业在绿色技术创新中的主体地位为特点的。 此外，我国还高度重视人才在企业绿色技术创新中的引领作用，出台了促进企业人才引进的政府补助政策。 主要包括对引进高层次创新创业人才、 创新团队，招用高校毕业生等青年人才，建立院士工作站、博士后工作站、 创新实践基地的企业给与一次性补助；通过建设人才公寓、公共租赁住房和发放房租补贴等形式，为引进的人才提供住房保障；对持有人才绿卡的人才给与子女入学便利条件等。 人才政策为企业绿色技术研发集聚了高层次人才，提升了企业绿色技术创新效率。

从促进企业绿色技术创新的政府补助政策的作用效果来看，我国促进企业绿色技术创新的政府补助政策激励了企业研发投入与研发产出。 从企业研发投入情况来看，2022 中国企业500 强共投入研发费用14474.67 亿元， 较2021 年增长了10.78%，研发强度为1.81%，较上年提高了0.04 个百分点③。从企业绿色创新专利产出来看，2016—2022 年，全球绿色低碳专利申请公开量累计达到104.7 万件，中国占比58.2%，居全球之首，专利授权量累计达到55.8 万件，中国占比7.5%。根据《全球绿色低碳技术专利统计分析报告（2023）》，2016—2022 年，中国绿色低碳专利授权量年均增长9.3%，而除中国以外其他国家则呈现年均-1.9%的负增长， 这与我国近年加大对企业绿色技术创新的补助力度密不可分。

二、 促进企业绿色技术创新的政府补助政策存在的问题

（一）补贴资金管理缺乏统一规范

目前， 我国政府创新补助资金管理主要遵循《中华人民共和国预算法》，虽然近年来为规范创新科研经费使用，先后出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《科学技术活动违规行为处理暂行规定》等一系列科研经费管理相关政策，但政策主要集中于中央财政经费管理，而地方创新补助资金管理办法和实施细则主要由各地方政府自行制定，造成各地创新补助政策对地方财力和地方治理能力依赖度较高，地方财政补助资金使用缺乏统一管理规范。 此外，创新补助资金相关管理办法主要针对总体创新资金的发放、使用与监管，而专门针对企业绿色研发补贴资金使用管理的文件尚未可见，这就导致绿色研发财政补助资金使用存在较大操纵空间，使用随意性较高。

（二）政策补贴标准制定和资金分配科学性不足

目前，我国缺乏政府补助资金具体补贴方式及标准的统一规范性文件，造成各地补助资金发放标准、使用规范、监督体系等具体规范依赖于各地方政府制定的地方规范性文件，政策的专业性和科学性有待提升。 如《南平市促进绿色产业科技创新奖补政策实施细则》 中对企业科技创新品牌建设、科技创新平台建设、科技创新成果的奖补，采取以企业获得的科创相关认定和专利成果为标准，给与一次性奖励的办法， 奖补依据为企业综合创新能力，未考虑企业绿色创新能力和倾向，且一次性奖励形式导致奖补资金缺乏后续激励机制，不利于企业进行持续性绿色技术创新，补助标准的科学性和合理性有待商榷。 此外，相关补贴资金管理办法大多从资金使用基本原则、部门职责分工、资金支出内容、支持对象、支持方式及支出范围、预算资金管理、资金绩效评价和监督等方面对资金使用进行了相关规定， 但资金绩效评价方面未制定具体的评价指标，科技专项资金公开相关规定未详细说明需公开的具体内容， 资金用途范围未具体到项目和计划，这造成资金分配过程存在“黑箱”，不利于资金分配政策落地。

（三）补贴对象选择存在路径依赖

目前我国绿色研发补贴资金发放的主要程序是政府发布政府扶持资金专项指南，企业根据要求提交申请材料和绿色创新项目可行性报告，相关部门进行项目审查、评估，并对通过评估的企业给与资金资助，这一既定补助资金对象选择和发放程序规范性较高，但科学性不足。一方面，政府扶持资金专项指南中对企业申报条件的要求利于已取得政府补助和技术创新成果的企业，造成了财政资金发放的路径依赖，不利于中小企业和处于初创期的科技创新企业等具有强烈研发意愿的企业获得资金扶持。 另一方面，现有企业补助资金申请条件的设定偏向于对企业自身实力和创新能力的考查，而忽视了绿色技术创新项目本身的可行性与经济和创新价值，从而造成了财政补助资金在大企业的长期集聚。 此外，这一资金发放程序不可避免受项目考核标准科学性影响，且项目审批过程可能出现企业寻租等违规操作现象，从而降低政府绿色技术创新补助资金使用绩效。

（四）补贴规模不断扩张，补贴资金使用效率不高

自2012 年我国提出创新驱动发展战略以来，财政创新补助总额不断攀升。 以A 股上市公司公布的政府补助金额为例，2012—2021 年，上市公司获得的政府财政补贴总额年均增长率达到16.15%，相应的绿色创新补贴规模也不断扩大，2010 年开始超过亿元水平，2021 年已超过3 亿元④。长期大规模的财政补贴不仅增加了政府的财政压力，也由于资金边际效用的降低从而降低了补贴资金对企业创新产出和创新行为的带动作用，即降低了补贴资金使用效率。 根据《全球绿色低碳技术专利统计分析报告（2023）》，2016—2022 年，中国绿色低碳专利授权量排名前50 的国内33 家头部专利权人中，有20 家为科研院校， 占比达到60.6%，8 家为大型央企，可见，我国绿色技术创新主要靠科研院所带动，绿色补贴对企业绿色技术创新能力的提升作用有限。 此外， 从企业绿色技术创新结构来看，2012—2022 年A 股上市公司申请的绿色技术创新专利中发明专利年均占比为37.98%， 而获得的绿色技术创新专利中发明专利年均占比更低， 为34.98%⑤，这说明我国企业绿色技术创新存在较为严重的策略性创新行为，政府补助资金对企业实质性创新的激励作用有待提升。

究其原因，一是企业创新补助资金发放存在寻租等违规操作现象，导致财政资金未按照政策目标设计补贴到创新需求较高和创新资金短缺的企业。二是财政资金使用过程监管不足，导致财政资金未按照既定用途用于绿色技术创新研发。三是企业自身技术创新能力有限， 政府补助资金规模过大，导致企业创新资金分配效率低下，造成财政资金的浪费。 四是现有资金分配模式偏向资助大型企业，对处于初创阶段的中小企业支持不足，无法充分发挥中小企业在技术创新中的新引擎作用。五是政企信息不对称。目前我国尚未建立针对技术创新的财政补贴数字化管理平台，导致企业绿色技术创新相关信息无法通过工商、税务、科技等部门形成互联互通的企业信息共享机制，从而降低了政府补助政策对象与企业真实状况的匹配度。

三、 促进企业绿色技术创新的政府补助政策改革建议

（一）加强绿色技术创新补贴政策顶层设计

应进一步完善促进企业绿色技术创新的财政补贴政策体系，建立激励目标明确、内容具体、执行有据、监管有责的多层次，促进各区域政策协调共生的政策整体规范。

首先，应明确绿色技术创新政策的目标与任务导向。政府绿色创新补助的最终目标应是通过财政补助提升企业持续性绿色技术创新能力，而非增加企业对政府补助资金的依赖度。 鉴于此，一方面政府应明确其在企业绿色技术创新中的角色定位，加大对企业绿色基础研发能力与水平的扶持力度，相应降低对企业技术引进的补贴水平，增强企业绿色技术自主创新能力。另一方面应加大财政资金对技术合作的支持力度， 鼓励企业通过与科研院所、高校、研发机构、高新技术企业等合作研发，通过产学研结合提升自主创新能力与水平。

其次，应建立明确统一的绿色技术创新补助资金管理规范。改变绿色技术创新补助政策分属于创新补助和环保补助政策管理体系的现状，并将补助资金管理上升到法律层次， 从而提升政策的权威性。 应细分不同绿色创新补贴政策的补贴主体、补贴对象，补贴标准、补贴资金发放程序、补贴资金使用监管办法和绩效评价办法等， 对补贴资金统计口径、分类标准等作出明确统一规范，引导地方政府规范设立财政绿色创新补贴政策。

再次，针对多部门、多层级和多类型创新激励和环保激励“政策叠加”现象，应建立财政、税务、环保、科技等部门的政策协调机构， 专门管理企业绿色技术创新政策的资金分配与管理， 增强不同政策间的协调互促能力与水平。

最后，加强区域间协调，避免地区间绿色技术同质化竞争。打破各地区自行补贴创新项目的现状，推动建立统一的财政补贴政策体系。 对于其他地区已有成果的企业绿色技术创新， 应重点给与技术引入补贴而非研发补贴， 研发补贴的重点应定位于异质性绿色技术创新项目和成果。此外，中央财政补贴资金重点领域设计应充分考虑各地区不同企业研发能力的大小， 制定差异化的地区绿色技术创新补贴政策。

（二）完善绿色研发补贴资金分配方式

从补贴方式选择来看， 目前我国资金补助方式主要是直接给与从事绿色技术创新活动的企业财政补贴， 且补贴资金主要用于弥补企业绿色技术创新的研发成本， 而针对企业绿色创新产品给与的价格补贴、政府采购支持、发放创新券等财政补贴方式较少， 这无法最大限度发挥多元财政补贴政策对不同创新行为的激励作用。 未来要逐渐拓宽绿色技术创新财政补贴方式，建立前补后补相结合、有条件补贴和无条件补贴共存、 生产端补贴和销售端补贴高度融合的多元化财政补贴方式， 从而灵活发挥政府补助的政策激励效果。此外，按照不同企业特征和绿色技术创新项目特点采取不同的政府补助方式， 对前期资金投入需求量大、研发风险高、基础性研究偏向明显的绿色技术创新项目和资金筹集难度较高的企业，以前补、无条件补贴和生产端补贴为主，对应用性创新项目和处于技术发展较为成熟行业的企业，以后补、有条件补贴和销售端补贴为主，以防企业研发行为对政府补助资金形成过度依赖。

从补贴对象选择来看， 目前补贴对象的选择权主要集中于政府部门，企业能动性发挥不足。 未来，应打破资金申请审批的原有框架， 将公开性招标引入政府补贴对象选择与补贴资金发放程序， 可充分发挥公开招标信息公开、程序规范、竞争公平、优胜劣汰的优势。 具体可将政府绿色技术创新项目按照既定研发目标向企业公开招标， 企业投标并完成相应绿色技术创新项目， 再将企业当期项目绩效作为下期招投标重要参考因素， 以此提升财政资金使用效率。

从补贴资金分配机制设定来看， 财政补贴多为基于项目考核结果的一次性补贴或基于研发绩效的一次性奖励， 补贴资金设定缺乏随技术市场与行业绿色发展状况及时变动的调整机制。 要设立动态化财政补贴资金分配机制，密切关注市场结构变化，实时掌握绿色技术创新发展进度和创新成果在行业中的应用情况，随着行业绿色技术创新数量的提升，逐渐降低财政补贴力度，提升财政补贴门槛，确保财政绿色技术创新支出激励企业实质性绿色技术创新行为。此外，鉴于企业技术创新所需成本投入和行业绿色技术成熟度会随时间变化， 应将绿色技术创新过程按照技术开发阶段、发展阶段和成熟阶段，分别制定相应的政府补贴政策， 以实现财政补贴与企业创新需求的耦合。

（三）科学设定政府绿色研发资金补助规模

过量补贴不仅造成资源浪费，更导致企业创新行为对政府补助的高度依赖，因此应合理设定政府补助的规模。 一方面，政府补助强度应与地方财力相匹配， 在地方财力可承受范围内给与适度补助，从而避免补助对地方财力造成过大压力。 另一方面， 政府补助金额应与绿色创新技术的外部性成正比， 从而减弱私人收益与社会收益不对称对企业创新行为的抑制， 激励企业从事外部性较大的技术创新活动。 此外，应科学设立基于绿色技术创新项目资金评估结果的政府补助机制， 打破现有以税收、金融、财政补助政策为模块的政策支撑体系，以单个创新项目为支持标的，以创新项目所需资金规模评估结果为依据，建立针对单个创新项目的多元化政策支撑体系， 在确定政府补助项目和补助力度时，综合考量金融和税收政策支持力度，确定补贴政策支持力度，从而达到控制财政补助规模的目的。

（四）制定指标化和数量化的补贴执行方案和具体执行程序

政府补贴政策执行效果依赖于政策的详细程度和具体执行方案的可落地程度，补贴政策基层执行办法的指标化和数量化应是政策改革的方向。在补贴资金用途和使用范围方面，至少设定资金使用二级科目。 一级科目规定资金使用大类及补助规模，二级科目列明各大类下具体创新项目和补助规模。在资金绩效评价方面，设定全国统一的包括产出指标和效果指标及相应绩效得分在内的资金绩效评价指标体系，提升各地方财政补贴资金使用绩效评价效率，同时利于财政补贴资金使用绩效的地区间横向比较。产出指标应包括绿色创新项目立项规范性、项目绩效管理科学性、补贴资金落实及时性、绿色技术创新研发投入、绿色技术创新专利数量等指标， 效果指标则应考虑企业绿色创新意识提升、社会满意度等。 资金使用公开方面，应列明每笔资金涉及的创新项目，并指明项目起始期限，以便加强对资金使用的持续性监督。

（五）完善财政补贴资金使用监管机制

首先要建立健全“事前严格审查，事中监督，事后随机抽查”的全过程资金使用监管制度，通过设立专门监管机构， 明确各主体监管职责和权力，确保监管落到实处。 在事前严格审查的基础上，逐步将监管重点后移，加大事中监督的强度和事后随机抽查的覆盖范围，使监管真正起到规范财政资金使用的作用。 其次要加强政府补助信息的公开，鼓励社会个人、企业员工和第三方机构对企业政府补助资金使用情况进行监管， 通过设立群众举报渠道，扩展监管来源，降低政企信息不对称程度，提升资金使用监管效率。最后要将目前财政资金使用的监管从合规性监管拓展到绩效监管层面，更加注重企业财政补助资金使用绩效，从而避免受资助企业滥用政府资金和从事策略性创新造成资源流失。

（六）调整政府补助资金结构，充分发挥市场主体创新能动性

以政府财政补贴为主要方式的政府创新补助政策对企业自主投资、社会资本投资的带动作用有限，未来，应将改革的重点放在通过调整政府补助资金结构，发挥财政资金杠杆效应上，而非单纯增加政府资金支持规模和力度。 一方面，改变政府补助资金的项目分配结构。 应调整补助资金绿色技术创新项目支持重点， 划定绿色技术创新基础研究和重点研究领域， 在财政支持规模总额不变的基础上， 对划定范围内的绿色技术创新项目加大支持力度， 相应降低其他绿色技术创新项目扶持力度， 从而激发企业投入实质性绿色技术创新的积极性。 另一方面，改变政府补助资金发放的时序结构。将“协议后补助”方式引入绿色技术创新项目补助中， 对于不同性质的绿色技术创新项目采取差别化的研发项目立项与验收补贴比例。 基础研发领域的绿色技术创新项目外部性较大， 应在项目立项时给与较大比例的研发支持， 研发前资助与研发后资助比例应大于1， 对于偏向技术成果应用与转化的绿色技术创新项目，鉴于企业从科技成果转化中可获得较大收益，其研发前资助与研发后资助比例应小于1。

注释：

①来源于《2012 年全国科技经费投入统计公报》、国家统计局。

②来源于国家统计局《中国统计年鉴》。

③数据来源https://baijiahao.baidu.com/s?id=174335 7352611824935&wfr=spider&for=pc。

④根据A 股上市公司获得政府补助明细数据计算而得。

⑤根据A 股上市公司绿色技术创新专利数据计算而得。