推进TOD建设实现可持续发展专访中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤

2023-10-12 00:42余超婧丨本刊编辑部

城市轨道交通 2023年9期

文：余超婧丨本刊编辑部

近日，中国城市轨道交通协会正式发布了《中国城市轨道交通协会关于进一步鼓励和发展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》（以下简称：《指导意见》），中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤就《指导意见》出台的背景和意义、内容等问题进行了解读。

为推动城市轨道交通在坚持并持续优化通勤服务的基础上，不断创新经营思路，走可持续发展之路，中国城市轨道交通协会正式发布了《中国城市轨道交通协会关于进一步鼓励和发展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》（以下简称：《指导意见》），就《指导意见》出台的背景和意义、内容等问题，本刊对中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤进行了专访。

《城市轨道交通》：《指导意见》出台的背景和意义是什么？

周晓勤：基于以公共交通为导向的开发模式（即：TOD），是由美国设计师彼德·卡尔普索在其著作《未来美国大都市生态、社区、美国梦》中初步提出建立 TOD 理论研究体系的。TOD 理念的本质，是在轨道交通站点或公交站点周围，把办公、商业、居住及其它公共服务设施与景观环境等融合，达到通行增效、空间增值的效果，从而在实现集约化用地的基础上，增强城市空间功能，完善立体交通网络，重塑城市经济地理，提升市民生活品质。城轨交通 TOD，为城市更新复合成文化、商业、办公、休闲、社区服务等各种功能的“城市会客厅”，成为现代城市更新理念的生动演绎：它是城市建设和文化建设迈向更高质量发展和人们追求更高品质生活的重要标志。

上纪末以来，在城市人口和经济快速增长以及公共政策措施的强力推动下，我国城市轨道交通进入快速发展的新阶段。同时，在国家土地、环境以及节能减排的政策引导下，以1997年北京地铁四惠停车场上盖综合开发为起点，之后上海、广州、深圳、南京、重庆、成都、杭州、南宁、宁波、青岛、厦门、无锡等29 个轨道交通城市，纷纷出台了TOD 综合开发指导或扶持的政策性措施，大力倡导并率先实践轨道交通场站及周边土地综合开发，TOD 模式迅速成为先行城市建设参与者的新赛道，也是当下提升城市能级与核心竞争力所必须倚仗的重要抓手。截至2022年底，55个运营城轨交通城市中，绝大部分地铁城市实施了TOD 综合开发。从最早的城轨场站可利用空间的开发到近年来上升为TOD 战略、推动城轨引导城市实现高质量发展，TOD 不断向纵深推进，涌现大量创新经验，有力地推动城市科学发展并反哺城轨交通建设运营。

TOD 的开发建设，一是优化城市空间发展格局，实现轨道交通建设与城市发展相协同，发挥轨道交通对城市发展的引导作用，推动城市功能布局更加合理，引领城市有机更新；二是提高城市土地集约节约利用效率，促进城市轨道交通建设用地地上、地下一体化综合开发和功能复合利用；三是增加城市轨道交通客流，提升城市轨道交通运营效率和出行分担率，缓解城市交通拥堵，打造绿色低碳智慧城轨；四是拓宽城市轨道交通投融资渠道，以场站综合开发收益反哺城市轨道交通建设及运营，保障我国城市轨道交通健康可持续发展。

协会认为，在我国城轨交通迈向高质量可持续发展的重要关键节点，进一步鼓励和发展城轨交通TOD 的开发和实践，对于全面落实“建地铁book=13,ebook=15就是建城市”的发展理念、积极推进城轨交通与城市融合发展、提高城轨交通运营服务水平和土地资源集约节约利用效率、实现城轨交通企业建立自我造血功能的高质量可持续发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

《城市轨道交通》：《指导意见》的起草围绕哪些重点方向？

周晓勤：对于这次《指导意见》的起草，协会明确要求着重把握好以下几点。

聚焦总结城轨交通TOD 发展的重大成就和实践经验。《指导意见》充分肯定了城轨交通TOD的开发建设所取得的历史性的进程，尽管开发建设中出现过一些问题和挑战，遭遇到一定的困难和阻碍，但总体取得了明显的成效，形成了创新性的开发模式、业态配置、配套体系、投融资方式、规范标准和运营合作机制，取得的成就是有目共睹的。基于此，《指导意见》始终把着力点放在总结城轨交通TOD 开发建设的重大成就和实践经验上，以进一步鼓励和推动全行业凝聚共识、增强信心、探索机制、鼓励创新，促进城轨交通TOD 在全行业得以更大的发展和进步。

突出各地推动城轨交通TOD 政策引领和顶层设计这个重点。近年来，我国城轨TOD 进入快速发展的新阶段，各轨道交通城市纷纷出台TOD 综合开发指导或扶持的政策性措施。截至2023年6 月，已有29 个城市先后制定和出台相关政策性文件或实施细则，从顶层设计上对于促进城市轨道交通场站及周边综合开发利用、全面持久健康发展提供了政策保障，也为进一步推动城轨交通TOD 建设迈向高质量可持续发展提供了遵循。《指导意见》对各地制定和出台的相关政策措施作了系统的提炼和总结，有利于全行业坚定信心，践行共同理念，借鉴各地实践，因城制宜，因地制宜，以更加昂扬的姿态迈进城轨交通TOD 开发新征程、建功城轨交通TOD 发展新时代。

着力重构对城轨交通TOD 建设实践中问题和挑战的认知和共识。近年来，各地城轨交通企业在充分发挥其主体作用、集聚所有资源、动员社会力量、大力发展以场站融合多元发展为目标的TOD 建设的同时，在前期规划统筹、确定开发方案、预留工程实施、优化土地供应方式、拓宽投融管退渠道、盘活存量用地资产等方面遇到一些实际问题和挑战，从实践层面对TOD 可持续发展和路径以及本身作为城轨经营主要业务的关注和探讨，产生了行业集体性的认知，对于解决这些问题和挑战形成了专业性的共识。《指导意见》对此都做了系统的归纳和创新的论述。

《城市轨道交通》：可以看出《指导意见》汇集了行业众多专家的智慧和心血，请问《指导意见》的起草过程是怎样的？

周晓勤：2016年12 月，协会针对当时城轨交通TOD 开发建设和实践状况，曾组织部分城轨交通企业起草了《关于促进城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的指导意见（讨论稿）》。

今年初，根据各地城轨交通企业的普遍愿望和强烈要求，协会决定2023年在适当的时候召开中国城市轨道交通TOD 发展大会，以进一步鼓励和发展城轨交通场站及周边土地综合开发利用、促进中国式城轨交通高质量可持续发展的新实践。协会同时决定在TOD 发展大会期间出台指导性意见，并成立文件起草组，由我担任组长，李成新副秘书长担任副组长，协会资源经营专委会、设计咨询专委会、工程建设专委会和专家学术委，以及主要城轨交通企业负责同志参加，在协会的领导下承担文件起草工作。

在此之后的半年时间里，在2016年12 月起草的《关于促进城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的指导意见（讨论稿）》的基础上重点做了以下工作：3 月初，协会在徐州召开专题座谈会，就《指导意见（初稿）》听取城轨交通企业的意见建议，结合近几年城轨交通TOD 最新的建设实践经验与做法，围绕议题，聚焦问题，充分交流，集思广益，奉献智慧，形成了《指导意见（征求意见稿）》。随后文件起草组对《指导意见（征求意见稿）》作进一步的修改完善后，提请在业界更大范围、更宽专业领域、更广社会机构听取意见建议。6 月，由协会主要领导同志分别召开了各地地铁集团分管领导参加的武汉专题座谈会、城轨交通TOD 专家学者和主要运营商参加的深圳专题座谈会，并根据产生的意见建议最终形成了《指导意见（送审稿）》。

从反馈意见情况看，各地城轨交通企业对《指导意见（送审稿）》给予充分肯定，一致赞成其框架结构和主要内容。普遍认为，《指导意见（送book=14,ebook=16审稿）》最鲜明的特点是聚焦问题、凝聚共识、实事求是、尊重实践，贯穿过往、当前及未来，具有重大的历史意义和现实指导意义。

在征求意见过程中，政府相关部门、各地城轨交通企业、城轨交通TOD 运营商、社会研究机构和专家学者提出许多好的意见和建议。文件起草组逐条分析这些意见和建议，做到能吸收的尽量吸收。经反复研究推敲，对《指导意见（送审稿）》作出了23 处修改，充分吸纳了业界各方面的意见和建议。

在《指导意见》起草过程中，包叙定创始会长亲自参与，多次对起草工作作出指示、提出要求，并对《指导意见（送审稿）》作了具有决定性的修改和补充。协会办公会先后召开两次会议，并报会长常务办公议进行审议，形成了在这次TOD发展大会上出台的《指导意见》稿。

《城市轨道交通》：请您介绍一下《指导意见》的基本框架和主要内容。

周晓勤：《指导意见》除引言外，共有5 个部分，包括：重要意义；总体要求；基本原则；发展任务和保障措施。

第一，“重要意义”部分。阐述了TOD 综合开发的意义和作用。一是优化城市空间发展格局，实现轨道交通建设与城市发展相协同，发挥轨道交通对城市发展的引导作用，推动城市功能布局更加合理，引领城市有机更新；二是提高城市土地集约节约利用效率，促进城市轨道交通建设用地地上、地下一体化综合开发和功能复合利用；三是增加城市轨道交通客流，提升城市轨道交通运营效率和出行分担率，缓解城市交通拥堵，打造绿色低碳智慧城轨；四是拓宽城市轨道交通投融资渠道，以场站综合开发收益支持城市轨道交通建设及运营，保障我国城市轨道交通健康可持续发展。

第二，“总体要求”部分。《指导意见》明确提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，坚持以人民为中心，遵循站城融合可持续发展理念，倡导并鼓励各城轨城市规划建设城轨交通的同时开展场站及周边土地综合开发利用。以政府为主导，充分发挥城市轨道交通企业在场站综合开发中的主体作用，通过加强规划引导、创新开发模式、拓宽融资渠道、完善标准规范、落实配套措施、行业协调联动等途径，积极探索并推动建立符合城市发展要求和市场规律的场站综合开发模式，在提供优质公共服务能力的同时，形成具备自我造血功能的良性运转机制，助力城市轨道交通智慧绿色可持续成长，赋能城市精细化管理与高质量发展。

第三，“基本原则”部分。《指导意见》强调了三项基本原则。一是坚持场站综合开发与城市建设协同发展。为进一步推动土地高效集约利用，促进轨道交通支撑城市能级提升与可持续发展，在保障城市轨道交通运输功能和运营安全的前提下，鼓励按照“一体规划、站城融合、多元发展、收益反哺”的原则大力实施场站综合开发。城市轨道线网规划要充分考虑轨道沿线可利用土地与轨道交通建设的相互促进关系，城市轨道交通建设规划的场段、车站选址要有利于进行TOD综合开发。加强场站综合开发与综合交通、产业发展、公共配套、城市生活功能组织及地区发展需求的充分衔接，实现轨道交通与城市交通、城市规划、城市发展和城市生活的融合，切实重塑城市空间形态及促进城市发展方式转变。二是坚持场站综合开发与轨道建设统筹协调。强化场站综合开发与轨道交通规划建设全周期的时序统筹、强化轨道交通建设与场站综合开发的主体统筹，实现城市规划、轨道交通规划、场站综合开发规划多规协同。以有利于场站综合开发为原则科学选址，按照片区统筹理念优化场站与周边区域的空间布局，做好综合开发与车辆基地、车站、出入口、风亭等设施在规划建设上的整体性，推动整体规划、统一设计、统筹建设和一体运营，确保各类设施同步运行，各类功能同步实现；不能同步实施的应进行工程预留，实现场站综合开发效率最大化。三是坚持场站综合开发收益反哺轨道建设运营。城市轨道交通建设投资和后期运营资金需求量大，地方政府财政投入压力较大，以场站综合开发收益反哺城市轨道交通建设和弥补运营亏损，可有效建立城市轨道交通企业自我造血的良性运转机制，促进城市轨道交通健康可持续发展。倡导各地政府积极探索创新城市轨道交通投融资模式，建立轨道交通管理基金或专户，实现开发投资与收益闭环流转，确保场站综合开发收益用于内部反哺，实现良性内循环。

第四，“发展任务”部分。《指导意见》提出了五项发展任务。一是加强前期规划统筹。book=15,ebook=17建议由各地方政府统筹协调，充分发挥城市轨道交通企业的主体作用，组织开展场站综合开发的前期研究工作，切实引导城市功能向场站周边集聚，实现城市多规协同。二是合理确定开发方案。综合考虑场站周边用地现状及未来发展规划、市场供需情况、城市轨道交通企业和潜在市场主体意见等因素，合理确定场站综合开发方案，建议允许配置一定比例预留发展用地，提升场站综合开发项目的投资可行性。三是规范预留工程实施。应同城市轨道交通项目同步规划、同步设计、同步实施。若轨道交通先行实施，场站综合开发须与轨道同步实施的预留预埋工程所需办理的前期手续，建议通过联审保障机制纳入轨道交通线路建设的相关手续统一办理。若周边地块开发项目先于轨道交通实施，预留预埋工程由轨道投资建设主体委托地块开发主体代建。四是优化土地供应方式。建议地方政府支持采用带条件招拍挂、协议出让、土地作价出资等方式办理用地手续。利用存量轨道交通用地进行场站综合开发的，建议合理进行交储补偿，适当增加开发容积率，并兼容一定比例市政公共配套设施功能，推动分层设立建设用地使用权。利用车站出入口、风亭等设施配套建设的便民商业，建议保留划拨性质、不用补缴地价，相关部门支持办理规划建设及招商开业所需手续。五是拓宽投融管退渠道。建议各地政府允许使用轨道交通建设资金或土地收储资金先行用于垫付预留预埋工程，鼓励采用自主开发、股权合作、设立基金等方式进行场站综合开发，探索深度融合的共享式合作开发模式，创新鼓励社会资本参与场站综合开发项目的政策机制。六是鼓励盘活存量用地。倡导城市轨道交通企业，以自主开发、股权合作、转让、租赁等多种方式盘活利用现有存量用地，实施城市更新。

“《中国城市轨道交通协会关于进一步鼓励和发展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》明确提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，坚持以人民为中心，遵循站城融合可持续发展理念，倡导并鼓励各城轨城市规划建设城轨交通的同时开展场站及周边土地综合开发利用。”

第五，“保障措施”部分。《指导意见》提出了五项保障措施。一是构建场站综合开发政策体系。建议建立国家、省、市，构建支持场站综合开发反哺轨道建设运营机制的三级政策配套体系。呼吁省、市分别制定实施办法和细则。二是建立场站综合开发协调机制。建议在市级层面成立专门的牵头协调机构；做好市、区各级政府及相关管理部门的协调工作。三是落实场站综合开发规划审批。建议地方政府积极支持场站综合开发规划落地，加强城市控制性详细规划与场站综合开发规划的编制及审批协同，合理简化规划审批程序。建议出台针对场站综合开发区域的特殊规划管控条例，优化退线、退距、人防、绿化、停车配建等建设工程规划管理技术规定。四是制定场站综合开发规范标准。协会将适时颁布实施《城市轨道交通场站及周边土地综合开发设计规范》和《城市轨道交通场站及周边土地综合开发评价规范》，加强规范引领。倡导轨道交通企业积极向政府管理部门汇报，争取修订相关技术规范和建设标准。《指导意见》的第五条，特别强调了行业协会在发挥行业引领协调推动方面的作用。

《城市轨道交通》：《指导意见》发布后协会相关工作将如何跟进？