我国出台外国国家豁免法——涉外法治建设的里程碑

马新民

2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过《中华人民共和国外国国家豁免法》，国家主席习近平签署主席令予以公布，自2024年1月1日起施行。外国国家豁免法确立了我国的外国国家豁免制度，授权我国法院在特定情形下管辖以外国国家为被告的民事案件。这是我国统筹推进国内法治和涉外法治的又一里程碑。

一、深刻认识出台外国国家豁免法的国际法律背景

国家豁免是各国普遍接受的国际法原则。外国国家豁免是指外国国家及其财产免于另一国法院的司法程序。外国国家豁免是法院地国领土管辖权的例外，其理论基础是国家主权平等这一国际法基本原则，即基于平等者之间无管辖权，一国不能凌驾于另一国之上，一国法院不得对另一国进行司法管辖、审判，或对其财产采取强制措施。外国国家豁免限于程序上免于法院司法管辖，并不意味着免除实体法上的责任，实践中可通过该外国放弃豁免或循外交渠道等方式追究责任。

历史上，各国在理论上和实践中曾普遍承认和支持绝对国家豁免制度，即一国的所有行为及其全部财产，在另一国法院均不受司法管辖和免于强制措施。

二战后，随着国家作为平等民事主体大量参与国际经济贸易等商业活动，一国公民和企业与外国国家之间的纠纷随之增加。为保障本国公民和企业在与外国国家商业活动中的权益，先是美欧发达国家，随后一批发展中国家也逐步转向限制国家豁免制度，即把国家行为分为主权行为和非主权行为，把国家财产分为主权财产和商业活动财产，只有主权行为和主权财产享有豁免，非主权行为和商业活动财产不享有豁免。

经过几十年发展，现在世界上绝大多数国家都奉行限制国家豁免制度。限制国家豁免制度已成为国际社会公认的法律制度。

二、深刻认识出台外国国家豁免法的里程碑意义

长期以来，我国在国家豁免问题上实施绝对国家豁免政策，即我国法院不管辖以外国国家为被告或针对外国国家财产的案件。在此情况下，我国当事人如与外国国家发生商业纠纷，我方正当权益难以通过我国法院得到有效保护。同时，大部分国家实施限制国家豁免制度。这就形成外国法院可以管辖我国国家，而我国法院却不能管辖外国国家的不对等局面。

党的十八大以来，党中央高度重视涉外法治建设，坚持统筹推进国内法治和涉外法治，运用法治方式保障对外开放，维护国家和人民利益，外国国家豁免法应运而生。该法立足我国实际需要，适时调整国家豁免政策，将相关政策和法律制度从“绝对国家豁免”转向“限制国家豁免”，具有重大现实意义。

（一）这是贯彻落实习近平外交思想和习近平法治思想的重大成果。党的二十大报告提出，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。出台外国国家豁免法，完善外国国家豁免制度，有利于提高我国涉外工作法治化水平，推动国家治理体系和治理能力现代化。

（二）这是践行立法为民、维护公民和企业正当权益的重要举措。随着我国对外开放不断扩大，我国公民和企业与外国国家之间的经济交往与合作越来越频繁，正当权益受到侵害的风险和依法维权的需求增大。我国和外国在国家豁免制度上存在不对等局面，不利于我国公民和企业运用法律手段维护自身正当权益。外国国家豁免法出台后，我国法院可以依法在特定情形下受理以外国国家为被告的民事案件，为我国公民和企业增加救济渠道，提供更完善法律保障，为更高水平“走出去”保驾护航。

（三）这是服务国家高质量发展、助力高水平对外开放的有力保障。当前，各国普遍将采取限制国家豁免制度作为融入经济全球化、促进对外开放的法治手段。党的二十大报告提出，中国坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略。出台外国国家豁免法，有助于完善我国营商环境，推进高水平对外开放，服务高质量发展。

（四）这是坚决维护国家主权、安全和发展利益的迫切需要。近年来，一些外国法院受理反华势力针对我国国家的诬告滥诉，甚至叫嚣要剥夺我国根据国际法应享有的国家豁免。制定出台外国国家豁免法，为我国进行对等反制提供坚实法律依据，并可发挥防范、警示和震慑作用，是在更高水平上运用法治思维和法治方式应对挑战、防范风险的必然要求。

三、全面把握外国国家豁免法的核心要义

外国国家豁免法立足我国国情和现实需要，并参考国际条约、其他国家豁免立法和实践，明确外国国家在我国法院享有管辖豁免、其财产享有司法强制措施豁免的原则，同时也规定了外国国家及其财产不享有豁免的一些例外情形。该法共23条，主要规定以下内容：

（一）确立外国国家管辖豁免的原则与例外。该法在规定维护国家主权平等的基础上，明确外国国家原则上在我国法院享有管辖豁免，但在以下例外情形下不享有管辖豁免，包括外国明示和默示接受管辖，以及商业活动争议、劳动和劳务相关合同争议、相关人身和财产损害争议、财产性争议、知识产权争议、仲裁争议等外国国家非主权行为引发的诉讼，我国法院可以行使管辖权。

（二）确立外国国家财产免于司法强制措施的原则和例外。该法规定外国国家财产原则上免于司法强制措施，但在以下三类例外情形下不享有司法强制措施豁免，包括：一是外国国家明示放弃豁免，二是外国国家指定财产用于执行，三是为执行我国法院的生效裁判，且外国国家的财产位于中华人民共和国领域内、用于商业活动并与诉讼有联系的情形。以下六類外国国家财产不应视为商业活动财产：外交财产、军事财产、央行财产、文化遗产或档案、科学文化或历史价值物品、非用于商业活动的其他财产。此外还规定，外国国家接受我国法院管辖，不视为放弃司法强制措施豁免。

（三）确立外国国家豁免法的适用范围。一方面，该法规定了适用于该法的外国国家的定义，包括外国国家本身、外国国家的国家机关和组成部分以及代表外国国家行使主权权力的组织和个人。另一方面，该法规定了国际法上的其他几类豁免制度不适用该法，包括高级官员的个人豁免、外交人员豁免、领事人员豁免、特别使团人员豁免、驻国际组织代表团豁免、国际会议代表团豁免等。上述豁免由我国其他法律及国际条约和习惯国际法予以保障。

（四）确立适用于外国国家豁免案件的特殊诉讼程序。该法规定，法院审理涉及外国国家的案件原则上适用我国民事诉讼法及相关法律。同时，鉴于外国国家作为案件当事方的特殊性，该法对国家豁免案件中的送达、缺席判决等特殊程序作了专门规定。

（五）明确外交部在处理外国国家豁免案件中的作用。该法规定，外交部就案件中相关国家是否构成外国主权国家、外交照会是否送达及何时送达等有关国家行为的事实问题向法院出具的证明文件，法院应当采信。该法并规定，外交部可就涉及外交事务等重大国家利益的问题向法院出具意见。

（六）确立对等原则。国际法是国家间的相互关系法，对等互惠是国际法的本质。在立法中规定对等原则符合国际惯例，英国、澳大利亚、新加坡、俄罗斯等国豁免立法均有类似规定。这也符合我国立法实践，我国民事诉讼法、外交特权与豁免条例、领事特权与豁免条例等也有相关规定。该法结合我国相关立法和各国立法，规定外国给予我国国家及财产的豁免待遇低于该法规定的，我国实行对等原则。

四、准确把握外国国家豁免法的特点

第一，该法是首次全面确立我国的外国国家豁免制度的开创性立法。此前，我国2005年通过的外国中央银行财产司法强制措施豁免法主要涉及外国央行财产这一具体领域的国家豁免问题，我国参加的1982年《联合国海洋法公约》涉及军舰和政府公务船舶豁免问题。外国国家豁免法第一次以国内立法形式确立了外国国家及其财产在我国法院享有豁免的基本原则，并明确了我国法院管辖外国国家的具体例外情形及相关司法程序。

第二，该法是符合国际通行做法的涉外立法。目前，包括美国、俄罗斯、英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚、日本、南非、巴基斯坦、阿根廷等绝大多数国家通过制定国内法律，参加《联合国国家及其财产管辖豁免公约》《国家豁免欧洲公约》或确立司法判例等形式实施限制国家豁免制度。上述制度的核心内容是，外国国家及其财产在本国法院原则上享有豁免，仅在少数例外情形下不享有豁免。外国国家豁免法采取“豁免是原则，不豁免是例外”的立法体例，明确外国国家及其财产在我国法院原则上享有豁免，仅在明确规定的少数例外情形下不享有豁免，合理确定了不给予外国国家及其财产豁免待遇的例外范围，完全符合国际通行做法。

第三，该法是体现国际法上国家主权平等原则的立法。该法第一条开宗明义表明，立法目的包括维护国家主权平等。这意味着，一方面，我国法院将依据我国领土主权依法行使管辖权，维护我国法院对外国国家的非主权行为和商业活动财产的司法权，保护我国当事人合法权益；另一方面，我国法院充分尊重外国国家的主权平等，就其主权行为和主权财产给予豁免，促进对外友好交往。

第四，该法是具有司法和外交双重属性的立法。国家豁免问题既涉及法院处理的法律解释适用问题，也涉及外交部门处理的外交事务等重大国家利益。该法第十九条规定在处理外国国家豁免案件中，外交部门就有关国家行为的事实问题、涉及外交事务等重大国家利益的问题发挥一定作用。这有利于确保国家外交政策的统一，维护国家间关系稳定。

第五，该法是涉及外国国家的民事诉讼特别法。该法对我国法院管辖涉及外国国家及其财产的民事案件作出规范，与我国民事诉讼法的关系是特别法与一般法。为确保该法与民事诉讼法有效衔接，该法第十六条规定，“对于外国国家及其财产民事案件的审判和执行程序，本法没有规定的，适用中華人民共和国的民事诉讼法律以及其他相关法律的规定。”

法治兴则民族兴，法治强则国家强。法律的生命在于实施。我们要充分发挥外国国家豁免法的作用，加强衔接协调，做好贯彻落实，以法治思维、法治方式服务国家高质量发展，坚决维护国家主权、安全和发展利益，维护人民权益，为全面推进中华民族伟大复兴提供坚强法治保障。

（摘自9月4日《人民日报》。作者为外交部条法司司长）