资格权赋能与宅基地立体化高效利用

张期陈,张荣佳,刘永健

(上海商学院 商务经济学院,上海 201499)

引 言

随着我国工业化、市场化和城市化的发展,大量农民涌向城市,宅基地长期闲置。宅基地(所有权、资格权、使用权)“三权分置”的改革设计应运而生。自2015年宅基地改革试点以来,各地探索出了不少宅基地获取和退出的模式和经验,如余江模式[1]、义乌模式[2]等。但有些地方盲目推动农民退出宅基地并迫使农民上楼,严重损害了农民利益。2020年中央提出《深化农村宅基地制度改革试点方案》,2021年和2022年的中央一号文件两次强调“稳慎”推进宅基地制度改革,积极探索宅基地“三权”的实现形式。获取对土地密集利用的增益是农民希望国家改变产权的重要动因,但是在改变产权时如果把此前(有权)使用土地的人排除在外,那么这些人必然会反对这种变革[3]。宅基地“三权分置”的设计思路与此类似:不改变农村集体组织对宅基地的所有权,明确资格权以保障农民(此前的产权个体)住有所居,而把使用权作为宅基地资源“可以”市场化配置的产权基础。

宅基地资格权指农民基于成员身份享有的、以申请的方式获得的宅基地初始使用权的资格。资格权并非取得宅基地的充分条件,其受到人均耕地面积、地理区位、地形地貌、占地类型、户内人口数等条件制约,且需要经过特定审批程序才能落实[4]。明确资格权的权能是构建宅基地“三权分置”制度的关键[5]。农民行使资格权的实践流程是:符合条件的农民“申请”宅基地→集体组织“允许”农民选地建房→农民“选地建房”。这里的“允建、选建”关系能否像承包地的“发包承包”关系一样被纳入宅基地“三权分置”的资格权中?若不能明确,就无法厘清资格权与宅基地使用权的逻辑关系[6],有效利用宅基地的产权设计目的可能就无法实现。

一、宅基地资格权的现实困境

目前关于资格权的实践探索面临两大困境,即资格权设置目的上的功能困境和资格权价值变现在运作方式上的机制困境。

(一)资格权设置目的上的功能困境

功能演化是解释制度变迁的一个重要理论进路。功能性理论设想一个理性的角色,该角色采取行动推动制度变迁,以使制度更好地满足角色的利益[7]。宅基地与地上建筑物相捆绑,在空间上不可移动,对农民具有经济、社会、文化等多重功能,既有福利属性,也有财产属性[8]。农村宅基地具有保障农民的基本居住权益和财产权益实现两种主要功能。住房保障是农民的基本权利保障。宅基地保障是农民住房保障的唯一方式,是社会保障的替代品,具有社会治理功能,事关农村社会稳定,是宅基地制度设计时的主要政策考量[9]。不少学者把保障功能看作宅基地的主要功能[10]。随着“乡土中国”向“城乡中国”转型,城乡建设都有增加建设用地需求,宅基地的财产功能日益增强[11]。不论在经济发达的东部地区,还是相对落后的西部地区,农民渴望从宅地产获得财产回报的意愿越来越强烈。从实地调研数据看,接近90%的农民有宅地产流转偏好,其中偏好短期出租的占60%(见表1)。未来制度改革需要以保障农民居住权利为前提,合理促进宅基地适度财产化,同时,借鉴承包地“三权分置”的经验,让使用权承担宅基地财产化的产权依托。这是目前国内很多学者的观点。但是这里存在一个重要的逻辑问题,对该问题已有实践未曾涉及并且理论上也没有深刻认识,即保障性的资格权设置与宅基地使用权及地上房屋所有权的财产化有何关系?

表1 农民对宅地产流转的偏好情况

以资格权保障农民个体住有所居,这实际上是对以往“一户一宅”的农居格局这一既成事实的法理追认。但是需要探讨的是,具有保障性的资格权设置能否“直接”为宅基地及地上住房的市场化配置创造先决条件?如果不能妥善回答解决该问题,那么宅基地产权的价值彰显和农民的居住保障就难以兼得。

(二)资格权价值变现运作方式上的机制困境

宅基地资格权的实现指农民基于资格权获得使用权,并通过自主建房、共建住房或合理受偿等方式,实现居住权益有效保障的过程。可以按照福利供给的多元主义,由政府、集体组织、市场和农民联合承担农村住房保障,并构建宅基地资格权城乡统筹实现机制,促进资格权的财富价值多元动态实现[1]。资格权以实物形态的“一宅一户”为主要和优先实现形式,但也可以是多户农民共享一块宅基地,如农民公寓、集中统建、多户联建等。

具有身份属性的资格权不可能进行市场交易,不能转让、出租、抵押或入股[12]。这并不表示资格权不能变现或财产化。农民至少有权在本集体内部放弃资格权时获得货币补偿,这也是目前宅基地利用实践中的常见做法。此外,如果承认“一宅一户”为资格权实现的重要形式,那么作为资格权行使上的牺牲行为,“共享宅基地”意味着农民为集体组织节约了宅基地资源,应该从所节约资源的后续开发利用中获利。

在农村,宅基地资源的节约相对容易实现,难的是其后续开发往往需要外部社会资金的支撑。内外合力的形成非常关键,否则节约出来的宅基地也无法得到有效地开发,结果不仅资格权变现的路径受阻,还导致更大范围、更大程度的宅基地资源闲置。根据笔者对上海宝山区月浦镇某村的实地调研发现,农民上楼以后,村委会拟将农民腾退的住宅转型为休闲民居,但是在招商引资到位之前这些农房实际上长期处于闲置状态。

二、为何要对宅基地资格权赋能

宅基地的产权构建最终是为了促进农村土地资源的有效利用。这里的“有效”不仅指“有效配置(资源)”,还包括“有效保障(住房)”。在这方面,宅基地和承包地的产权构建逻辑是一样的。但是宅基地和承包地的有效利用形态明显不同,因此,两者的产权构建逻辑不同,两者的产权构建效果也不同。这些不同决定了宅基地制度改革的资格权导向。

(一)两种农村土地有效利用的形态差异

可以把承包地大规模连片集中利用称作“平面化”有效利用,“平面化”有效利用足以实现土地资源的有效配置。但是面对我国庞大的人口数量和稀缺的宅基地资源,仅仅实现“平面化”有效利用是不够的,宅基地“立体化”有效利用(如农民上楼)可能才是出路,尤其在城市周边等经济发达区域。在集体土地公有制框架下,对宅基地资格权合理赋能,才是促进宅基地“立体化”有效利用的可行改革路径。

(二)两个“三权分置”的风险差异与宅基地制度改革的资格权导向

1.两个“三权分置”的城市化、市场化风险。两个“三权分置”都要妥善处理土地资源的“有效配置”和“有效保障”问题。在宅基地“三权分置”中,以资格权的设置促进有效保障,以使用权的设置促进有效配置;在承包地“三权分置”中,则是分别设置承包权和经营权。但是在两个“三权分置”实践中,农民面临的市场化风险明显不同:(1)对承包地而言,进城农民长期流转经营权后,会有诸多机会选择非农就业,不会面临太高的生活压力,一般不必回归农业生产。在流转期限结束时,承包地又会回到农民手中。(2)对宅基地而言,由于房地一体,进城农民转让住房所有权时其宅基地资格权已然丧失。即使农民家庭能够完全城市化,倘若家庭人口增加这类农民还会面临较高的城市住房压力,其后代的住房保障问题也还会凸显。该预期在实践中显然抑制了进城农民退出宅基地,进而导致大量宅基地闲置。

因此,宅基地“三权分置”政策初衷是要更多考虑进城农民面临的长期市场风险,更多考虑“有效保障”问题,而不是“有效配置”问题。可流转的使用权、可放弃或可退出的资格权设置只能促进宅基地“平面化”地“有效配置”,不一定促进宅基地“立体化”地“有效配置”。所以,有必要细化并赋予宅基地资格权更多权能,促进宅基地“立体化”有效利用。

2.“房地一体”约束与宅基地“三权分置”的资格权导向。两个“三权分置”都以土地集体所有制为前提,都要细分出可交易的产权,以促进各自财产价值的实现,如承包地的经营权和宅基地的使用权。其差异在于:作为可交易的产权设计,承包地经营权的设置不必过多考虑地上附着物;宅基地的产权设置则与地上住房息息相关。

宅基地“三权分置”的客体表面是地(宅基地),但最终在房。在集体所有制框架下,宅基地细分出的产权(资格权、使用权)是受所有权限制的不完全产权或相对产权,而非自由交易的绝对产权[13]。但是宅基地上的房屋产权逻辑上是可以自由交易的完全产权或绝对产权。应该如何处理宅基地的相对产权和地上住房的绝对产权是宅基地“三权分置”设计必须充分考虑的问题。唯有如此,才能化解宅基地使用权和地上房屋在各自可交易性上的矛盾,促进宅基地及地上房屋财产权均得到充分实现,充分实现“一宅多户”。如果宅基地上的房屋财产权无法充分实现,则宅基地的立体化有效利用就会失去价值变现的支撑,重回“一宅一户”的粗放型老路。

基于农村住房产权及其交易的相对独立性,无论在理论上还是在实践中,非集体组织成员都可以按市场规则获得地上房屋产权。这就需要区分宅基地(所有权、资格权、使用权)的价值和地上房屋的(完整产权)价值,也就需要有效区分集体组织成员的宅基地“资格权”和非集体组织成员使用农村宅基地的“资格”。由此,力求达到如下目的:既保障非集体组织成员的房屋财产权,给予其房产资本化的完整权利,同时保障农民和集体组织对宅基地的完整产权。

三、如何对宅基地资格权赋能

面对实践中的资格权困境,既有的资格权研究充分权衡了宅基地的两大功能,但是忽视了资格权实现过程中权利主体(农民)的自主建房行为,最终会把住房保障功能“锁定”在有形的资格权“标的物”(宅基地)上。区分城乡二元经济发展的明显差异,尊重农民长期以来建房自住的基本事实,这是深入阐释宅基地资格权权能的基本出发点。

(一)城乡居民住房建设权(能)的比较分析

一个国家对城市或乡村住宅用地的地上建设权能设置与其制度性质无关。20世纪初,处于垄断资本主义发展时期的英国,很多私营企业所谓生产性事业就包括对工人住宅的建设或提供[14];当代美国有一种社区土地信托制度,即社区居民或组织作为信托发起人(即委托人),委托信托公司(受托人)购买土地,进而为社区低收入家庭(即信托受益人)提供有限使用权的土地和房屋[15]。欧美国家的政府已然直接介入城市住房的生产[16]。在我国,改革开放以来尤其是20世纪末期城市化加速以来,地方政府垄断城市的土地供应,城市居民的住房主要由有资质的房地产开发商承建。由此可见,无论国外还是国内,经济组织往往都是在城市实施建房行为的重要权利主体。因此,暂时抛开土地产权公有或私有的属性,谁应该或可以拥有在住宅用地上建房的权利,是个人、企业还是政府?这是个深受城乡经济异质性影响的经济问题。

由于城市土地比农村土地更为稀缺,更需要立体化地集中利用,因此,财力因素是决定建房权归属的关键因素。对社会福利而言,财力薄弱的经济个体获得城市的建房权是不经济的。即使允许经济个体进行“众筹”式的集资建房,这种高度组织化的协调行为也意味着高昂的交易费用。目前我国的城镇市民主要居住在国有土地上的商品房、安置房或保障房里,这些房屋需要有资质的开发商或房地产商承接建造,最后由市民购置现房。因此,城市的建房权往往赋予有财力的公有或私营企业。然而,在农村,情况则明显不同。农村土地的立体化集中利用在程度上远远低于城市。基于农村的社会、经济和文化纽带,农村居民个体进行“众筹”式集资建房的交易成本逻辑上也会远远小于城市。因此,个体农民在农村获得建房权明显有其合理性,也是长期以来的事实。这正是我国城乡居民获得住房保障的根本差异:城市居民无权在某块地基上自主建房,后者有之。这并不意味着城乡居民在住房保障上不平等。

(二)宅基地资格权与农民自主建房的资格

现行宅基地制度逻辑上通过保障农民对宅基地的需求,进而保障农民对住房的需求。然而,尽管一切房屋都需要物理性的“地基支撑”,但是从经济性的“权利支撑”角度看,保障住房与保障地基没有必然联系。

对农民而言,宅基地资格权的实体不仅涉及宅基地本身,还应该涉及在宅基地上的“建房行为”,即宅基地资格权不仅赋予农民“取得”宅基地的资格,还顺带赋予了农民在宅基地上“建房”的资格。从宅基地制度的实际运行看,农民取得宅基地后,即可在相关法规框架下自主建房。

根据实地调研,偏好自主或联合建造楼房的农民占比接近90%,且偏好自主建造楼房的农民占一半,只有不到三分之一的农民支持集体统一建房(见表2)。如果农民不能自主建房,那么保障性的农村住房供给就会产生不良的垄断性后果。从目前实践看,村委会统一建房逻辑上往往就是村委会垄断农村住房供给。在宅基地的资本化利用存在巨额利益时,一旦农村住房供给被村委会垄断,村委会及其成员就可能侵害农民的宅地产利益[17],进一步剥夺农民的建房权。因此,保障农民住房的关键不是保障其独占一块宅基“地”,而是保障其在某块宅基地上的建房“权”。

表2 农民对楼房建设的偏好情况

对农村宅基地而言所有权不可交易,由于房地一体,如果其保障性利用过度依赖“物化”的宅基地,而非“行为化”的建房权,那么作为实物的宅基地就容易被物权(1)关于资格权是否为物权,法学界多有争论。在此不做赘述。这里是说,宅基地的三种无形权利均依托有形的、不可移动的实物土地,因而也就会受制于此。“锁定”而难以市场化,导致宅基地及地上房屋被低效利用,这就为潜在的宅基地空置提供条件。如果只看到农民基于资格权的“宅基地取得”权能,而无视由此衍生的农民“自主建房”权能,就法统筹兼顾宅基地及地上住房的保障功能和财产功能。

(三)区分宅基地“资格权”和使用宅基地的“资格”

不论是基于市场性的购买行为获得地上住房,还是基于法定继承而获得地上住房,非集体成员也可以获得使用宅基地的“资格”。显然,该“资格”非“初始”申请、要求获得宅基地的资格,而是基于房屋所有权而依法获得的宅基地“使用资格”。这类非集体成员不拥有宅基地资格权。由此,可以区分宅基地的“使用资格”、宅基地使用权和宅基地资格权:非集体成员可以取得宅基地的使用资格,依法在一定时期内“占用”宅基地,但是不拥有宅基地使用权,更不能拥有宅基地资格权。例如,当宅地存续期间被征占时,因继承或出资而获得农村住房的非集体成员只能获得房屋补偿,无权分享宅基地(所有权或使用权)补偿。这样是从逻辑上分离土地产权和房屋产权,以保障集体土地所有权、使用权的充分实现。

四、促进宅基地“立体化”有效利用的资格权制度安排

要尊重农民长期、自主建房的事实,尊重集体地权的完整性、自主性和排他性,对宅基地资格权充分赋能,充分保障农民自主建房及其“涉房”利益。要加强地方政府在宅基地利用过程中的宏观规划作用;发挥集体组织对宅基地利用的微观指导和协助作用;要立足于乡村的不同经济发展条件,积极引入社会资本,提高农民“立体化”利用宅基地的技术水平。由此,“四方联动”(见图1),切实促进宅基地立体化有效利用。

图1 多元主体立体化有效利用宅基地的经济运行逻辑

(一)细分并界定资格权的“选择性行使”权能

对宅基地类型的规划是集体经济组织行使宅基地所有权的基本表现形式。有条件的集体组织可以根据村级土地资源情况,按照地方政府的相关土地规划,把可供农民选择的宅基地分为独占型宅基地和共享型宅基地。其次,把农民的“选建”行为区分为自由选择、按规划选择(选择独占、选择共享)和按指定选择(限定共享)。自由选择,包括放弃选择和选择退出(宅基地);初次选择宅基地的农民可以选择独占或选择共享。选择独占指农民按照集体组织的宅基地分类规划,选择独占一块宅基地,用以建造住房;选择共享指农民按照集体组织的宅基地分类规划,选择与其他农民共享一块宅基地,用以建立住房,即“农民上楼”或“共享建房”。限定共享指非初次选择宅基地的农民,如果符合相关政策规定和集体组织设定的相关条件可按照集体组织的宅基地分类规划,选择共享宅基地。以腾退宅基地而“上楼”的农民为例,他们是用原来独占型宅基地的使用权与共享型宅基地的使用权进行了市场置换,其并没有放弃宅基地资格权,只是调整了资格权的行使方式——由独占转为共享。

(二)构建限定共享机制

要破除单向的城市化思维,在城乡融合新形态下思考城乡发展和要素配置[18]。在城市化以后,住房的市场化风险是农民(对后代)的长期关注和担忧的,因此,农民不愿轻易放弃存量宅基地。限定共享有利于消除这种顾虑。例如,对进城失败的农民及其子女,即使其已经具有城市户口,也可以获得回村“共享建房”的机会且无须支付宅基地使用(权)费,或允许其购买共享宅基地上的住房。共享型宅基地上的农村住房可以直接入市(出租或转让给特定人群)。需要特别说明的是,农民进城落户后即可丧失集体成员资格,只能(根据限定共享规则)拥有共享型宅基地上的房屋产权。对地价和房价的分别评估是限定共享机制构建的重要前提。在该前提下,甚至可以允许贫困市民购买共享型宅基地上相对便宜的住房,以减轻城市国有保障房的供给压力。

城市化不仅是以户籍变更为标志的农民市民化,还应该考虑农民进城后的生活质量。一方面,限定共享给了农民“反复城市化”的机会,能够充分化解农民进城的市场风险,消除农民城市化的住房顾虑,增强农民的城市化意愿,进而催生潜在的宅基地供给;另一方面,限定共享允许进城失败的农民(甚至贫困市民)回(来)村共享宅基地,从而催生潜在的宅基地需求。宅基地供求市场由此可能形成,宅基地的财产价值由此可能变现。“限定共享”具有明显保障功能,而且允许更多人和更多(宅基)地进入市场,为宅基地(所有权和使用权)的价值实现创造了更广泛的市场机会。宅基地的保障功能和财产功能得以兼顾,资格权设置功能上的目的困境得以化解。

(三)构建资格权“牺牲补偿机制”

基于资格权“选择性行使”的三种情况,可以构建资格权行使的“牺牲补偿”机制,激励农民选择共享宅基地,稳慎推进农民“上楼并居”,促进宅基地“立体化”有效利用。

既然允许农民选择独占宅基地,那么共享宅基地就是农民具有集体主义的“牺牲”精神,应予合理补偿。相反,对独占宅基地的行为设置较高“独占费”。把独占费用于对共享宅基地的“补偿费”。同时,集体组织积极寻求对节约的宅基地资源进行资本化运作,其收益用来夯实农民共享宅基地的补偿资金。例如,可以让集体组织把节约出来的宅基地转为经营性建设用地;可以让集体组织在共享宅基地上建房,进行出租或转让给进城失败的农民(甚至贫困市民)。对偏远地区的农村,可以借鉴重庆的地票交易制度[19],构建城乡(包括跨省区)建设用地指标交易机制,让偏远地区节约出来的宅基地建设指标转化为发达地区的建设用地指标,由发达地区对偏远地区的宅基地节约行为进行合理补偿,以使偏远地区的农民有能力在“共享宅基地”上自主建房。这有利于保护偏远地区城市周边的良田沃土,也是发达地区城市反哺落后地区农村的举措,有助于促进乡村振兴、城乡共同富裕和国家层面的粮食安全。由此,通过对共享宅基地及地上住房进行有组织地资本化和市场化,助力“牺牲补偿”机制长效运行,从而走出资格权价值变现在运作方式上的机制困境。

(四)构建促进资格权权能实现的合约机制

资格权的实体是农民有资格“选地建房”。像承包土地时签承包合同一样,村集体允许农民选占宅基地建房时,要与农民签订法定的“选建合同”,规定彼此的权利义务,注明宅基地的占有情况(独占或共享)、独占费用、共享补偿金额、建设方式(农民自主建房或集体统一建房)以及建房高度、建房层数等内容。

建筑技术水平是稳慎推进农民自主“上楼并居”的技术支撑。农民自主“上楼并居”应该包括三方面内容:其一,农民可以自主决定,分散“上楼”;其二,农民可以自行与建筑企业缔结建房合同;其三,签订“选建合同”后,农民可以随时在共享宅基地上建造住房。这就需要农村住房的建筑技术满足两个条件:其一,在同一块宅基地上建房时,该建房活动不会显著影响已住农民的日常生活,即“已住与新建可同步”;其二,共享宅基地上的房屋功能不仅要满足农民的日常生活需要,还要满足农民的农业生产需要,即“生产与生活两不误”。在此基础上,再以灵活的、市场性的“建房合同”充分保障农民自主建房。

(五)集体组织助力农民对其宅基地资格权的选择性行使

在经济较发达地区,农民“上楼并居”可能催生一个庞大的宅地产供求市场。集体组织应该发挥其服务保障和市场监督功能,具体包括四个方面。(1)及时收集“共享建房”的农民需求信息。摸清共享建房的需求人数,根据地方政府建设用地规划和村级宅基地分类规划,进行用地匹配。(2)在后建房农户和已建房农户之间搭建沟通平台。在“共享建房”时,集体组织必须承担协调任务,防范、化解民事纠纷。(3)帮助建房农户联系有资质的建筑公司。集体组织可以利用自身的组织优势和信息优势,为多家农户统一联系有资质的建筑公司,增强农民在住房建设市场的市场地位,降低单个农户与建筑公司讨价还价的交易成本和建房的平均成本,同时规避农民自主建房的房屋质量和安全隐患。(4)对建筑公司履行建筑合约进行监督。在房屋高度、楼房层数等方面监督个体农户和建筑公司,防止私搭乱建。当然,集体组织统一建房可以作为农民自主建房的合理补充。

五、结 语

宅基地的利用对象绝不仅仅是一块平面的土地,其产权应有“空间”属性。宅基地产权其实质就是对宅基地本身及地上空间的利用之权。自主建房是农民的空间性宅基地产权的具象形式,其逻辑上源自宅基地资格权,而非宅基地使用权。“自愿”是“农民上楼”的根本前提。明确地让农民基于宅基地资格权而获得自主建房的权能,可以避免运动式的农民“上楼并居”问题。农民对资格权权能的“选择性行使”为其“上楼并居”提供了经济分析上的逻辑起点和法理分析上的概念基础,对因地制宜促进农民“上楼并居”的实践活动具有重要指导价值。