国家差异化助推：结构约束与社区治理共同体生成

吕俊延 甘甜

摘要：社会治理共同体建设是转型时期治理主体结构变化的反映，其目标是架构多元主体协作共治的治理网络。治理共同体生成过程可以作为考察社区场域内国家、市场、社会三者互动的窗口。基于参与主体多元性和对政府资源的依赖性两个维度，市域范围内社区治理结构可分为传统型、行政型和协作型三种类型。在“结构—行动者—过程”分析框架下，选取分属三个社区治理结构的新基建营造案例进行实证考察，研究发现，社区治理结构是影响治理共同体生成机制的前置性约束，治理共同体生成的中介因素是社区场域内行动主体力量对比的差异。面对不同的主体力量对比，国家应扮演差异化助推的“多面手”角色，即看得见的“统筹之手”、掌舵者的“撬动之手”和监管者的“规范之手”。

关键词：智慧社区；治理共同体；社区治理结构；国家助推；新基建

中图分类号：D6    文献标识码：A     文章编号：1004-3160（2023）05-0067-15

一、问题提出与文献综述

党的二十大报告提出，要建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社会治理共同体的建立及其制度保障，成为推进国家治理现代化、创新社会治理机制的重要举措[1]。社区是社会治理的基本单元，因此，社会治理共同体的构建，需要以社区为基本的落地单元，生成多元主体价值共融、协同共治的社区治理共同体格局[2]。社区治理共同体的达成，需要社区空间场域内的政府、企业、居民、社团组织等发挥协同效应，以形成应对社区治理难题的有机整体。然而，现阶段我国城市社区尚未形成治理意义上的共同体，存在治理碎片[3]、参与冷漠[4]、公共性衰落[5]等治理困境。面对日益复杂的社区治理环境，我们需要追问：社会治理共同体在社区场域内如何生成？多元化的社区利益主体如何化解合作“碎片化”的问题？社区治理共同体生成的模式是否相同？如果不是，其生成原因和生成机制是什么？

社会治理共同体建设过程中，多元主体从弱关系转变成强关系，形成彼此合作信任的治理伙伴[6]。那么，原本分散化、碎片化的治理主体是如何达成合作意愿，形成多重行动者网络有效联结的治理共同体的？促进利益分散的多元主体达成治理合意的“第一推动力”是什么？针对这个问题，学界大致有两大研究视角。第一种是从国家与社会关系的角度切入，认为面对转型危机与治理难题，必须实现从政府主导向多元参与转变，以充分向社会赋权，提升社会治理主体的能力。[7]区别于西方先有社会后有国家的情况，中国的城市社区是国家权力的延伸，带有强烈的行政化导向，因而要实现社区共治，必然经历国家主导这一过渡模式[8]。在这一过程中，国家与社会相互“关联”[9]，形成一种“政社复合体”[10]的特色形态。因此，中国城市社区治理共同体的生成离不开国家的“助推”[11]和政党的“引领”[12]。国家与社会关系的解释路径看到了国家的重要作用，并从宏观的角度为社会治理共同体生成开出了“国家赋权”的药方。然而，该视角的解释困境在于，没有从细分维度界定国家与社会的权力边界。此外，国家助推的具体机制及其行动限度，既有文献也都语焉不详。在中国城市社区场域内，政府公权力与非公权力呈现复杂交织的状态，且不同的社区治理结构形态也迥异。因此，需要引入其他视角，进一步解释在不同社区结构下如何实现国家与社会的协同共振。

第二种是从结构与行动者的角度出发，引入空间结构的分析方法，关注复杂性和多维度的社区行动者网络[13]。在社会治理共同体建设中，多元主体基于自身的角色和利益展开策略性的博弈。治理共同体生成的关键是消弭各主体间的利益分歧，使多方利益者结成稳定的合作联盟[14]。上述视角在对一体化的社会进行解构的基础上，关注到了参与治理主体的复杂性，认为如何因地制宜地实现参与者利益最大化是治理共同体生成的关键。部分研究指出，不同行动者在参与社会治理的过程中，受到所处社区治理结构复杂性的制约，因此需要关注不同社区的“社区性”[15]。多元主体在既有治理结构的基础上，实现多元主体的再组织化[16]，以应对多元主体引发的治理碎片化问题。但既有研究较少深入剖析不同社区结构实现治理共同体的生成机制，因而难以把握社区结构影响治理共同体生成的具体过程。更是鲜有学者从社区结构类型学的角度出发，关注社区治理结构对治理共同体生成的影响，且大多是就个案谈个案，缺乏比较分析和归纳研究。

社区新基建项目涉及国家介入、市场引入、社会协同和公民参与等全方位嵌入元素，是一个考察多元主体如何有效合作并生成治理共同体的极佳切入口。上海在推进社区新基建的过程中，在不同的社区形成了“党建引领”“政企共建”“街道统筹”“物业主导”等不同的合作模式。那么，为什么同一类别的新基建营造在推进的过程中国家发挥的作用却迥然相异？在社区资源紧张的现实约束下，国家又如何发挥“助推”的作用，促进多元主体合力推进社区新基建的有效落地？本文拟从上述“国家与社会”“结构与过程”两个分析视角，首先对社区治理结构做类型學划分，进而考察在不同社区场域类型下，多元主体互动逻辑、行动策略及其困境破解之道，明晰国家“助推”多元行动者结成治理共同体的效度与限度。

二、结构约束与治理共同体生成：一个分析框架

城市社区是多元利益主体构成的综合体。作为国家治理最后一公里的社区，正在发生治理模式的深刻转型。当代中国城市社区治理，政府很难再唱“独角戏”。因此，社区治理应协调国家、市场和社会三者的关系，实现多元主体的相互嵌合和协同共治。在属地责任不断累加的背景下，如何强化社会组织和市场主体的责任，实现多元主体共治已然成为提升基层治理能力的必经之路。关于社区治理共同体的研究，既有研究已经引入政府放权的视角[17]，并看到治理共同体可能存在可持续性低的问题[18]。部分研究将其原因归咎于社区内部自组织和公民力量没有被有效激发[19]，因而脱离了政府扶助之手后，难以有效开展后续合作。就此，有学者提出必须打破公共部门对公共服务过程的主导，将社会和市场力量置于核心位置[20]，唯此方能对多元主体合作共治产生可持续的影响。这一观点将国家力量虚置，且因缺乏社区结构多样性的考量而有失偏颇。因此，探讨城市社区如何生成治理共同体，首先要对社区治理结构做类型学划分。

（一）社区治理结构的类型学划分

社区治理是国家治理的微型单元，其类型生成受宏观环境的影响。自中华人民共和国成立以来，我国城市社区空间大致经历了国家力量强化、市场主体引进和社会力量培植的发展过程。中华人民共和国成立之初，出于后发国家的工业化赶超逻辑，城市社区实行以单位制为基础、街居制配合的管理体制[21]。单位作为国家与社会的联结媒介，发挥着“单位办社会”的功能。当时，政府作为公共物品的单一供给主体，将社会力量视作被管理者而非积极参与者。单位制解体后，基于巩固国家政权和维护社会秩序的需要，社区制逐步建立。可见，作为国家治理之基的社区，从启动之初便体现了国家的强势在场。随着改革开放的深化与市场经济的引入，政府致力于构建多元参与的公共服务网络，将原来独自承担的治理责任转移给私人部门和社会组织[22]。此后，国家强制力在城市社区逐步隐遁，市场与社会的活力渐次涌现。市场力量的引入与社会力量的崛起，使得城市社区中的权力结构日益复杂化。

城市社区是国家权力和社会权力交互的场域，体现了行政与自治二者力量的交织与互动。有学者从政府与社会关系的角度将城市社区治理结构区分为统合式、吸纳式和共治式三种结构[23]。社区治理结构将从统合式迈向共治式，而吸纳式则为一种过渡形态。也有学者用概念性构型方法，从社区和治理的概念出发构建社区治理结构的类型学。这一类型学划分从“治理网络扩展的方向和范围”与“协作的形式”两个维度，构建社区治理结构的三种类型，即传统型、行政型和协作型[24]。上述类型学划分方式从社会成长和市场培育的角度考察社区治理结构，有很好的借鉴意义。其可商榷之处在于，以上类型学划分方式持一种线性发展的历史观。在上述框架指引下，既有研究多强调历时性的变化，将社区治理结构视为一个由单一权力主导向多元权力流散的连续统，而忽视社区治理结构共时性的差异。对于那些新建的商品房小区来说，并没有历经从传统到协作的治理过渡，而是一开始就呈现出多元主体互嵌的社区治理结构。

为什么在同一市域范围内，会形成形态迥异的社区治理结构？自市场经济引进以来，城市社区愈发成为多元主体权力角力的场域。物业、业主委员会（以下简称“业委会”）、第三方组织等异质主体纷纷入场，呈现出政党、政府、自治组织、企业与社会组织等多元行动主体交织的状态。公权力不再作为“单一权力”主体包办公共物品供给，多元行动者的自治力量得以彰显。然而，这种多元主体力量的生成及其博弈关系具有明显的路径依赖性。其中，对社区权力结构调整最深刻的影响源自1998年福利房改革。自此，中国正式推行住房分配货币化，逐步完善以经济适用房为主的供应体系。城市商品房的属性从集体权属转向个人权属。这种产权权属的变化直接影响着社区权力结构的变迁。与此同时，也应看到经济形态调整对权力结构和治理结构的影响源于国家权力在社区场域的渐次流散。正是在这一大前提下，有学者将社区治理的类型划分为单位制社区、后单位制社区和商品房社区等九种[25]。这一类型学划分追求社区治理类型划分的完备性，却失于逻辑的严谨性，没有满足类型学中的互斥原则。如“政党进场”社区以及“行政进场”社区与商品房社区之间存在概念交叉的问题。

本文认为，社区治理结构类型学划分可以从参与主体多元性以及对政府资源的依赖性两个维度切入。随着多元主体的萌生，城市社区治理网络逐步扩展，形成多元利益主体相互嵌合的社区治理结构。其中，业委会、物业、社会组织等力量不同程度地参与到社区公共事务中。然而，在不同社区中，主体力量存在显著差异。因此，在社区治理共同体生成中，对国家资源的依赖性也存在差异。具体而言，对于单位制遗留下来的小区而言，其社区治理的核心特点是治理主体力量单一，需要不断培植社区内部自治力量；对于新兴商品房小区而言，其社区治理的重要特征在于治理主体逐渐多元，并对国家资源的依赖程度较低。可以说，在社区场域中，社会自治力量的发展程度及其对国家资源的依赖程度决定了社区治理结构的差异。据此，可将市域范围内的社区治理类型划分为传统型、行政型和协作型三个类别。

（二）社区治理结构与治理共同体生成

社区治理结构塑造了多元主体的行动逻辑。治理共同体生成涉及社区内政府、市场和社会三元主体的策略互动。将三方主体纳入行动网络之中，形成稳定的治理联盟，是社区治理共同体生成的关键。在城市社区治理过程中，主要的利益相关者包括：作为政府主体的街道办事处（以下简称“街道办”）和社区党支部、作为市场主体的物业与开发商以及作为社会主体的业主委员会、公民个体。在异质的社区治理结构下，各个利益主体发挥的作用不同，其社区治理共同体生成的机理也迥异（图1）。

对传统型的社区治理结构来说，其主体架构是层级化的。在这种治理结构中，社区自治力量往往发育不足。社区党支部常常作为单一的治理主体，同时扮演街道办代理人、社区事务管理者以及公共物品提供者的角色。此類社区一般没有成立业委会，即使成立了，也常常形同虚设。社区内的社团组织，如体操队、广场舞队等，多属于“自益性”组织，基本很少参与到社区治理之中。该类社区常因居民参与动力的不足而陷入“政府行动，居民观望”的自治空转状态。其中，多数传统型社区都有驻区单位存在，驻区单位在公共物品供给中发挥着独特作用。由于社区自治组织发育不全，市场力量发育程度也不足，对此类社区而言，国家的“助推”作用体现在资源上的支持，并引导居民积极参与到社区治理共同体之中。

对行政型的社区治理结构来说，其主体架构是扁平化的。此类社区中，居委会组织和业委会组织是治理的核心主体。与此同时，物业在公共物品供给中的力量也逐渐显现。新兴治理主体力量的萌发促进了社区权力结构和治理结构的分化与重组，多元共治的趋势逐渐显现。政府通过资源下沉、权力下放等方式，促使治理结构逐渐扁平化。社区注重多渠道的资源引入，小微企业在社区治理中发挥重要作用。这种社区治理结构多见于早期商品房小区，其治理共同体生成的核心主题是将多元分散的主体有效聚合，以促进多元主体协同共治。对此类社区而言，国家的“助推”作用体现在合作运营上的指导，并引导多元权力主体嵌入治理共同体的网络之中。

对协作型的社区治理结构来说，其主体架构是多中心的。此类社区多见于新建的商品房小区，治理主体多元化且不存在隶属关系。在这类社区治理结构中，业委会通常比较强势，并通过雇佣物业公司的方式，实现社区的自主治理。多中心的“行动者网络”初步形成，其社区治理的焦点体现在居委会与业委会二者间的张力和冲突。这种社区结构主体分散、局部协作的游离状态，使得治理共同体的持续性依赖于政府的宏观制度规范。对此类社区而言，国家的“助推”作用是法律与制度上的规范与引导，并促进伙伴型治理共同体机制的稳固。

三、研究方法与资料来源

本文试图回答社区治理结构如何影响国家助推治理共同体生成。因此，从研究问题类型和研究对象来看，适宜采用案例研究方法。案例研究主要有两种传统：一种是以多案例研究为主并通过跨案例分析进行理论检验的类统计数据集传统；一种是以个案研究为主并致力于探寻因果机制的过程追踪传统[26]。为了验证上述经由理论逻辑建構的“结构—行动者—过程”分析框架，本案例采用第一种数据集的案例研究方法。这是因为多案例以近似准实验的方式，并通过控制干扰变量，来揭示自变量和因变量的因果关系[27]。对于此类案例研究来说，应重视对案例的控制。如果案例选择建立在错误的基础上，则无法有效检验或验证相关理论。为提高本案例研究的内部效度，我们在对合作生产的数字技术选择上，主要聚焦于那些需要多元主体合作治理的项目①。在对自变量即异质社区治理结构的选择上，本研究通过选择涉及三种取值的案例，来检验假设的机制（国家差异化助推治理共同体生成）是否存在。

本文的实证案例是上海市社区推行新基建的治理实践。选择上海市作为研究对象的原因有三：其一，案例的全面性。就社区治理结构这一自变量而言，上海作为超大城市，社区结构具有多样性和复杂性。同一市域范围内形成多元的社区结构，这一社区结构的多样性便于覆盖自变量——社区治理结构的所有取值。其二，案例的代表性。就社会治理共同体这一因变量而言，上海的数字化建设是持续深化、迭代升级的长期过程，既往的发展已经打下了很好的基础，在全国具有引领和示范作用。社区新基建是上海城市数字化转型在社区领域重点推进的项目。由于上海市的前期技术准备较好，将其作为案例考察得出的结论比较具有可靠性和延展性，进而保证研究的外部效度。其三，资料的可获得性。本研究源自上海市民政局牵头的“社区数字化转型与新基建营造”课题研究，并深入上海市长宁区、徐汇区、静安区、浦东区、杨浦区、松江区等市区开展数字化转型的实地调研，调研的展开得到各条块部门的支持，便于获取上海市营造社区新基建的大量内部资料和展开细节。

本文主要采用半结构式访谈、问卷调查以及参与式观察收集相关资料。2021年3月至2022年3月，课题组成员先后在上海市民政局、街道办以及社区居委会进行实地调研十余次、深度访谈32场，受访对象包括上海市民政局领导、街道负责人、居民区党组书记、社区居委会主任、社区物业经理、社区业委会主任、企业代表、楼组长、社区能人、社区居民等上百余人。课题组成员将历次访谈录音整理成文字稿，最终形成近40万字的访谈记录，便于后续研究的展开。这些实地调研经验和访谈资料为本研究实证部分的展开奠定了良好基础。除了上述一手材料外，本研究还采纳吸收了关于上海新基建推进工作的大量内部政策文件（组织内的程序、会议摘要和内部参考资料）、新闻报道素材、第三方评估报告以及电视栏目访谈内容等二手材料，并通过三角验证以提高资料的可信度。

四、异质社区与新基建合作共营：三个案例的实证

社区新型基础设施建设是上海城市数字化转型在社区层面的重要实践。2021年，上海市发布《社区新型基础设施建设行动计划》，强调要将5G、人工智能、物联网、大数据等数字技术全面融入社区生活，进而提升居民生活品质，改善社区治理效能。《社区新基建工作指引》明确指出，通过“挂图作战”的形式推进社区新基建，并重点围绕“街镇统筹、社区协商、日常管理、社企合作、多元参与”五大内容展开。新基建营造的过程，也是社区不断“发现”社会治理主体的过程。通过搭建多元治理主体有效协作网络，新基建营造吸纳了更多的主体进入治理场域，形成彼此交互的治理合作网络。

（一）政府统筹：资金筹划和参与动员

A社区地处上海市X区X街道，是典型的传统型社区。其下辖的JN新村小区始建于1953年，原为江南造船厂的职工住宅区。该社区居民多为江南造船厂的离退休干部、职工。目前，A社区共有2504户常住居民，实有人口1.1万人，老龄化程度在42%以上。A社区居民由于平均年龄较大，且多为职工家庭，因而对居委会的资金资源依赖程度较高。该社区的独特之处在于拥有浓厚的文化氛围，居民对小区有深厚的认同感和归属感。由于社区内居民缺乏自主联系社区企业的相关渠道，A社区新基建项目的营造比较依赖街道在资金和方案上的支持。因此，A社区的区域单位和共建单位为社区公共物品的供给提供了诸多支持。针对老年人口较多的现状，A社区大力推广养老新基建项目。社区内推行“沉浸式养老计划”，旨在打造“AI+社区”健康养老场景。

在A社区养老类新基建合作共营实践中，街道、共建单位、业委会、志愿服务队、社区居民等主体纷纷参与进来。在项目开展前，街道下达了相应的新基建指标，并鼓励党员引导成立新基建营造社区志愿团队。在项目实施过程中，街道负责统筹项目的资金投入。其中，街道与共建单位负责主要部分，剩余部分则由居民自筹。这一过程中，街道控制资金配置权；驻区单位则配合街道服务社区，并为之提供必要的资源支持。社区党支部主要功能是引领社区成员参与。通过党员、楼组长与社区居民“三组同构”，社区居民协力推进新基建后续运营工作。在此过程中，社区党支部依托A社区“江南匠心舫”这一特有的情感关系联结纽带进行情感动员，便于新基建项目的多主体共营。A社区还充分发挥党员的带头作用，鼓励引导党员成立社区志愿团队，构建“社区小网格”治理模式。在新基建营造过程中，A社区的居民不仅仅是社区服务的需求者与接收者，同时也是服务的生产者和合作供给者。不过，社区居民的参与更多体现在后期运营上，对前期项目筛选和预算监督等仍缺乏实质性参与。由于项目建设前期缺乏对居民诉求的吸纳与考量，在新基建合作共营中，A社区出现了不少重复建设和供需不匹配的问题。

（二）企业支撑：技术指引与政企合作

B社区地处上海市P区Z街道，是典型的行政型社区。该社区有4栋高层建筑共768户、36栋多层建筑共424户，居民总户数1192户，是由动迁房、公房、售后公房、商品房组成的混合型居住小区。在城市数字化转型背景下，Z街道成立数字化转型攻坚工作组，负责数字项目日常管理工作。B社区新基建合作共营的特色之处在于引进了科技公司，依靠企业支撑智慧社区营造。通过街道的引介，SL、KS等数字化企业纷纷入驻社区，参与到智慧社区建设工作中。SL公司作为“社区智慧管家”，辅助社区拓展智慧应用场景18项，涵盖“医、食、住、行”等全方位的生活需求。“智慧六件套”包括智慧水流量检测、未出门预警、人体红外感应报警、紧急求助按钮、门磁检测报警、烟感探测报警六个项目部件。

Z街道借助党建引领的社区协商机制，搭建与业务部门、居民区、研发企业进行议事协商的制度平台。街道负责搭建一个开放共享的平台，由物业进行沟通动员，通过引进小微企业，发挥市场力量共同参与新基建的规范建设。其中，街道充分发挥指导作用，并搭建市场供给与社区需求间的桥梁，明确与企业的合作方式与权责划分。企业则充分发挥技术研发的优势，通过微信小程序做好居民需求的前期调研，充分掌握居民对社区智能设施的需求清单和项目清单。项目建设聚焦轻量型投入，推动以解决基层个性化居民诉求为主的应用场景软件开发，实现智慧社区建设供需的精准对接。

在资金筹集机制方面，B社区充分发挥街道的指导作用，通过搭建市场供给与社区需求间的桥梁，多维度解决项目建设资金不足问题。一方面，Z街道充分发挥政府财政资金的支点撬动作用，资金补贴采用以奖代补的形式进行发放，充分调动物业的积极性与主动性。另一方面，Z街道积极开放企业的参与渠道，通过区域化党建共建合作、辖区户管企业合作等形式，与合作企业签署《“智”造幸福战略合作备忘录》，充分发挥社企合作优势。企业通过开发小程序鼓励社区募集资金，借以向社区居民筹集项目建设资金。街道则在采购规范、产权保护、后期维护等方面予以协作和支持。在调动居民参与积极性方面，Z街道充分利用驻社区公司的技术优势，在需求信息收集、服务输出及成效评价等各环节与居民进行互动，为不便线下参与社区治理的社区居民提供参与渠道，提升居民参与智慧社区建设的广度与深度。

（三）业委动员：凝聚带头与多元协同

C社区地处上海市P区W街道，是典型的协作型社区。其下辖的Z小区兴建于2007年，是一个较为成熟的商品房小区。该社区居民平均受教育程度和收入水平相对较高，对居委会的物质资源依赖程度较低。社区第一届业主委员会于2014年成立。随着时间的推移，社区在硬件设施、配套服务等方面问题频出，多项安防设施陈旧，出入口监控、电子围栏等亟待更新换代。2015年年底，安防监控建设项目被提上小区议事日程，但其繁琐的推进程序也引发了小区内业主与物业、业委会、居委会等多方主体间的矛盾。为此，C社区拟借力新基建营造的项目，推进社区智慧化升级。自此，C社区的智慧社区建设步入正轨。在街道党工委的引领下，社区业委会发挥带头作用，探索多元协同的治理共同体网络。

C社区作为典型的新型商品房社区，业委会在治理共同体生成中发挥了关键性作用。首先，业委会内部成员构成结构合理、分工明确。C社区业委会由七位委员组成（其中包括三位退休成员），其主要职责是贯彻落实业委会的相关决策。业委会成员的工作背景涵盖房管、教育、公安等多个领域，在解决新基建项目引进时具有自主治理的业务素养和专业知识水平。其次，社区前期内部关系建设完备，便于调动居民力量参与新基建合作共营。业委会平时通过开展各项联谊活动促进各方主体交流。业委会通过业主大会、意见征询、绿化种植等多种形式撬动居民参与社区活动，培养社区成员的熟悉度和认同感，提升社区内部紧密度、凝聚力和互信水平。这些活动从多个维度拉近邻里间关系，为居民参与到新基建合作生产之中奠定了较好的群众基础。再次，业委会善于借助信息化手段对社区业主进行意见征询。业委会运营小区微信公众号，以之作为业委会信息发布的主要渠道。公众号定期向小区居民征询基建项目、资金支出等方面的意见，以保证全体业主的知情权和表决权，提升新基建项目建设的公开性、透明度和公平性。最后，融资方式新颖灵活。业委会打破传统融资思路，引入广告融资模式。

在街道党工委的引领下，社区业委会发挥带头作用，一方面积极推进智慧社区硬件配套设施建设，另一方面主动探索社区自治模式，逐步形成业委驱动、居委会和物业助推、居民参与的多元协同治理格局，推进智慧社区合作生产。在凝聚人心、反映民情、满足民生需求等方面，业委会都体现出显著的凝聚带头作用。此类社区形成了以业委会为驱动的多方主体合作生产格局，助力新基建项目有效供给。在其社区治理共同体联盟的形成过程中，业委会面临的主要难题是跟市场主体对接不畅。针对这一问题，上海市民政局通过建立“心愿码”小程序，形成市域内各个社区新基建需求图，助力企业项目和社区差异化需求的有效对接。

从上述三个案例的分析可以发现，社区治理结构对于治理共同体的生成具有重要影响。具体而言，传统型社区自治力量发育不足，社区居民也缺乏渠道和资源来自行联系相关合作商，因此，社区治理共同体的生成比较依赖政府的支持。行政型社区的自治力量有了一定发育，甚至逐渐出现社区企业辅助推进智慧社区项目。不过，社区治理共同体的形成依然离不开政府的撬动。协作型社区的业委会通常比较强势，且有资源和资金自行推进新基建项目。此种类型的社区建设中，政府在规范新基建的运营以及推进资源对接上发挥着重要作用。对此，我们需要进一步追问的是，我国的社区治理离不开国家的力量，那么针对异质的社区治理结构，国家又将如何助推社区共同体生成？换言之，“国家助推”作为其中重要的过程性机制，是如何发挥作用的？

五、差异化助推与社区治理共同体生成

中国目前尚未形成成熟的现代社会，其市场经济的运行规则也有待完善，因而尚不具备让社会自主运转起来结成治理共同体的条件[28]。区别于西方国家对社会管理、国家与社会共治、社会自主治理共时态的存在，中国社会治理则经历从管控到共治的历时态演进。中国单一制的国家结构与超大规模统一体的宏观条件，又决定了城市社区作为国家基层政权的一环，无法脱离国家的监管而自行其是。以上三个案例表明，政府在新基建的合作生产中不可能置身事外。而政府如何有效“介入”，最大限度激发社会参与活力与市场参与动力，则是一门艺术。政府介入不足或过度，都有可能削弱社会自发力量参与合作生产的热情[29]。那么，如何更好地发挥国家“助推”作用，实現社区治理共同体的生成呢？

对于这一问题的回答，社区治理结构类型学划分的重要作用就凸显出来。新基建营造之所以强调社区治理结构，就是要重视社会治理共同体生成的初始条件。其因果链条在于：不同的社区治理结构形塑了不同的治理主体力量对比，而国家的作用在于弥补各社区因主体发育缺陷而造成的合作治理之不能。在社会治理共同体生成的过程中，政府不再全盘兜底，而是要充分调动企业与社会的力量参与其中。需要进一步阐明的是，在异质社区的制约下，国家如何发挥作用，以促进社会治理共同体的生成？本文引入结构性的视角，认为在不同的社区治理结构之下，国家助推之手的作用机理也迥然相异。

（一）看得见的“统筹之手”：国家作为合作统筹者

传统型社区多见于单位制遗留下来的老公房小区。此类社区的社会自发组织程度通常较低，常因“孱弱”的社会力量而无法自发达成多主体合作治理目标。受老龄化的社区人口构成、发育不完善的物业服务模式以及共建单位的路径依赖等因素影响，此类社区的治理共同体生成过程有赖国家力量的介入。正如A社区的合作治理案例，面对碎片化的治理主体，社区党组织搭建了多元主体协同治理的平台，以此促进不同治理主体的交流与协作。住建单位作为联系政府与社会的桥梁与纽带，使得多重合作网络彼此嵌合，实现了对分散化治理主体的再组织功能。但也应注意到，现代化的社区治理，不能仅仅依赖高效的政府，还需要社会自我管理能力的提升[30]。该治理结构下的社区治理共同体生成困境在于：过多倚重行政力量“包办”项目生产，其合作治理链条常常缺乏公民自发参与和预算监督。因此，国家在统筹合作的同时，应着力避免国家介入以及生产的代理化对社会参与的挤出效应。

对于此类结构的社会治理共同体生成而言，国家作为看得见的“统筹之手”，其作用机理是“统合治理”。但是，区别于传统单位制的包办一切，国家在助推社会治理共同体生成的过程中，应更加注重社区“主体性建构”，通过让多元主体融入社会治理的实践，提升社会主体参与公共事务的能力。国家以组织动员、资源供给和服务补位的方式，并以“党建引领”“党领共治”等政治组织化方式应对社会非组织化，推动政府与社会合作网络的结成。同时，对此类社区，国家也应充分利用地方性文化和民情资源，通过情感动员的方式促进居民参与[31]。在A社区的案例中，“江南匠心舫”便是可供开发的社区文化共同体。国家应利用好这种非正式的人情关系，以此调动社区居民参与到合作治理的过程之中。通过相应制度设计，实现参与者在参与社区治理过程中个人利益与集体利益的激励相容。

（二）掌舵者的“撬动之手”：国家作为合作撬动者

行政型社区多见于早期的商品房小区。此类社区一定程度上已经凝结出具备参与精神的社会资本，社区内部的自治力量也得以萌发。然而，社会的公共意识和契约精神尚待培育，需要国家适度介入，为多元主体合作创造条件[32]。该社区结构下的治理共同体生成困境在于：社区已经形成了一定社会合作网络和自治空间，但在组织动员以及筹集经费等方面难以达成共识，尚不具备自发达成多元主体合作治理的能力。从长期来看，社区治理共同体的有效存续，需要培养具备公共精神和参与意识的现代公民。而如何补齐社会力量的短板，让社区居民通过制度化的渠道参与到合作治理之中，是此类社区治理的核心任务。因此，国家仍需要创新社会治理机制，激发社会组织和公民个体参与共建共治的意愿，以有效解决公民参与过程中的“搭便车”问题。

对于此类结构的社会治理共同体生成而言，国家作为“掌舵者”，其作用机理是“协同治理”。国家从对社会的单向覆盖中抽身，转而寻求与社会力量的相互交织。此时，国家从“划桨者”转变为“掌舵者”，通过积极引导以激发市场和社会力量参与合作治理的能力。上述B社区案例中，国家不再单向直接划拨资源，而是充分激发市场的活力，以政企合作的方式由技术公司提供定制化服务。国家这时担当起参与主体的调动者和协商平台搭建者的角色，并在资金、后勤、政策等合作可持续性供给上提供保障。需要注意的是，在引入市场参与合作供给的过程中，需要警惕市场供给逻辑替代公民参与逻辑。居民自治意识和志愿精神培育不足，不利于社区治理共同体行稳致远。有效撬动社会自发力量，是迈向未来共建、共治、共享社会治理共同体的前提与基础。因此，此类社区后续需要注重自发性主体力量建构，使社区居民具备自决能力。

（三）监管者的“规范之手”：国家作为合作规范者

协作型社区多见于新兴的商品房小区。此类社区业委会通常组织化程度较高，国家面对的不再是漫无组织的散众，而是具有自发行动能力的社会合作体。如上述C社区案例，已经形成摄影沙龙、儿童互动、声乐沙龙等“自益性”社区组织，以及社区巡逻队、志愿者协会等“公益性”社团组织。丰富多彩的社区活动为居民间信任的养成和自组织网络的生成提供了机会。这些居民自发成立的社会组织通常可以更加敏锐地捕捉到社区中存在的治理问题，并有效推进合作治理网络的生成。此外，社区内的能人积极投身于社区业委会的运转，已经基本具备自主治理的客观条件。该社区结构下的治理共同体生成困境在于：社区自主治理项目的赋权评估、权利扩充和保障以及可持续发展等尚需国家做出明确的界定与规范，以实现治理共同体运行的“权责明确”[33]。国家在充分发挥社区内市场和社会组织作用的同时，应积极承担起监管等治理责任。此类社区还需要国家出台相应制度规范保障参与主体的合法权益，并为社区内的积极行动者提供持续参与的相应制度保障。

对于此类结构的社会治理共同体生成而言，国家作为监管者，其作用机理是规范“自主治理”。国家从直接干预合作治理的细节中抽离出来，转化为支持社会自发达成合作的力量，以此为治理共同体的生成提供政策引导和服务指导。需要警惕的是，住房商品化引致的业主自组织模式，如果不对其引领合作治理的方式加以规范，可能会形成异化于公共利益的“私托邦”[34]。因此，此类社区中的政府也并非“冷眼旁观者”。政府需要警惕社会失灵的问题，杜绝社会自发组织假借公共利益的外壳片面追求个人利益、侵蚀公共利益。在此情况下，国家通常扮演“元治理”[35]的角色，以便在社区自主生产偏离公共性的航道时，适时介入并对其加以纠偏。后续对此类社区的治理可强化权力清单制度和运作规范机制建设，以此提高多元主體合作的规范性（表1）。

六、结论与讨论

聚焦于中国城市社区，其治理共同体构建问题首先要回答的是国家以何种方式介入。对于现代城市社区而言，其治理共同体生成依赖于一个有机合作网络的形成。这一合作网络需要政府、企业和居民等多元主体协同参与，使得代理民意的国家意志、外包服务的市场主体以及参与合作的社会力量形成稳定的合作治理联盟。面对西方治理话语的盛行，有一种观点认为，公共事务的治理无须发挥国家作用，而应充分放权市场并调动社会力量。然而，中国城市社区结构的异质性，决定了不同的社区需采取迥异的策略推进合作联盟的达成。异质社区治理结构之下，社区的资源禀赋、行政权威和民间社会资本情况迥异，社会治理共同体的形成过程存在显著差异。这种多样化的治理共同体生成模式，又要求国家在城市社区中扮演“多面手”的助推角色。

（一）结构约束与社区治理共同体生成的多元路径

既有文献对社区治理结构的研究，要么基于线性发展的视角，认为城市社区经历了从国家资源独占的统合式向资源分散的共治式变迁过程；要么基于城际比较的视角，将市域范围的异质社区结构视作铁板一块的统一体。这些研究对理解宏观上的社区治理结构变迁具有较好的借鉴意义。然而，当将视角投向当下的具体实践，上述社区治理结构划分就存在解释的困境。以数字化转型背景下的新基建营造为例，这种困境具体表现为，如果试图用一个统一的合作治理机制来营造社区新基建，就可能会遭到社区结构主体力量的排斥。因此，本文试图结合“国家与社会”与“结构与过程”双重视角，对市域范围内的社区治理结构重新划分。具体而言，社区治理结构大致分为传统型、行政型和协作型三类。从国家与社会的视角来看，城市社区存在行政力与自治力两种力量的叠加。当下提倡建立共建、共治、共享的社会治理共同体格局，就是要实现行政力与自治力的共生共长。从结构与过程的视角来看，这种协同共振的实现需要考虑到结构的约束。本文推进了“多中心治理”“国家助推”等系列研究，认为多数研究忽视结构性约束谈多中心合作，背离了合作治理的结构规定性。因此，后续研究首先应分门别类考察具体社区结构及其约束下的主体力量和资源條件。

在同一市域范围内，不存在单一的“城市”，而是平行时空的多元拼贴。城市社区并非一个均质的统一体，而是由形态各异的行动者网络构成。城市社区空间的异质性主要表现在其构成主体力量的差异。行动者在特定的空间场域内展开行动，这种空间场域对主体行为具有前置规定性和外在约束性。与此同时，在各类社区结构下，国家在社区治理共同体生成中均发挥助推作用。只是国家的“助推力”及其合作治理生成机制，因为社区结构的约束而产生差异。正是在这个意义上，本文提炼出“差异化助推”这一概念，并视其为中国城市社区场域下国家与社会互动的可行模式。为此，本文区分了三种“国家助推之手”——统筹之手、撬动之手和规范之手。本文在看到国家助推效度的同时，提出应引入结构性的视角，并关注国家助推的边界与限度。

（二）结构约束下的智慧社区推进路径

当下，在智能革命的时代背景下，数字技术的广泛应用正引发新一轮社区再造运动。各大城市纷纷借助数字技术赋能，诸如上海的“数字家园”、杭州的“未来社区”等典型创新场景花样迭出。这些项目的相继上马，在提升基层服务能级的同时，也出现了“千篇一律”“人走茶凉”“面子工程”等诸多弊端。这种事与愿违的治理乱象不仅背离了技术赋能基层治理的初衷，也与国家基层治理现代化的目标相悖。剔除政治上的“晋升锦标赛”、经济上的“资本三级循环”等因素的考量，治理上的“结构与过程失配”是智慧社区“智而不慧”的重要诱因[36]。因此，未来智慧社区的营造首先应关注市域范围内社区的多样性，亦即社区治理结构的约束。更重要的是，目前全国各地智慧社区建设的展开多采用“试点+推广”的模式。这一模式亦常常因引致被试社区的“霍桑效应”（指在实验过程中，被观察者知道自己正在被观察或研究时，会改变自己的行为或态度，从而影响实验结果的一种现象）而造成成功的项目难以普及的困境。后续治理实践应针对“传统型”“行政型”“协作型”三类社区，分门别类选取典型试点场景，以规避“橘生北为枳”现象。

（三）研究不足与未来拓展

首先，为了探讨社区治理结构对治理共同体生成的影响，本文控制了新基建种类的多样性。在案例比较的过程中，关于社区共营的新基建的类别，本文主要选择需要资金众筹和多元参与的新基建项目。数字技术进入社区是组织与技术相互塑造、动态演变的过程。后续研究可将社区治理结构作为自变量，考察社区结构对数字技术类别的筛选。其次，本文的科学哲学思想是“假说—演绎”主义。为了验证本文分析框架的合理性，本文用到三个案例的作用更多是验证式，因而缺乏具体细节的描述和因果机制的详述。后续研究可以采取定性比较分析的方法，挖掘不同社区治理结构下，异质社区合作生产智慧社区的组合样态。最后，本文的一个重要结论是：对于社区治理共同体生成而言，国家介入的前提是社会自治欠佳，其效能发挥的原则应是补充社会自主治理所不能。一个值得深入探讨的问题是，对于业委会等自治力量高度发达的社区，为何国家仍然无法放弃其助推之手，扮演西方自由主义传统那样的“最小国家”角色？对于这一问题的回答，涉及中心边缘体系、后发国家发展阶段、超大规模统一体赶超式现代化等更宏大的结构约束。对此，作者将另文详述。

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