教师减负的认知逻辑与多元治理路径分析①

◎尤玉钿 胡中锋

教师负担过重一直是基础教育领域备受关注的话题。在外部环境日新月异、社会各界对教育愈加重视的新时代背景下，教师这一角色被赋予更多的内涵和期待。教师工作内容呈现的多元化和多变性，教师减负问题逐步成为社会关注和政府重视的焦点。为此，教育部确定2019年为“基层减负年”，同年，《关于减轻中小学教师负担，进一步营造教育教学良好环境的若干意见》（以下简称为《意见》）由中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发，这标志着教师减负上升为国家政策议程，正式成为官方话语，成为我国首个系统性、制度性、规范性治理中小学教师负担的政策文件。《意见》的出台，表明当前教师减负工作的必要性和迫切性，也显示减负工作在教育改革领域顺应教育治理体系及治理能力现代化的时代需求。

推进教师减负工作对教师回归教育教学本职工作，潜心教学，促进教师专业发展，从而落实立德树人的根本目标，促进教育事业的健康有序发展意义重大。只有对教师减负工作进行理论梳理和专业剖析，厘清教师工作负担的认知逻辑，明确“何以为负”“为何减负”“减何种负”以及“谁来减负”的关键问题，才能有效构建教师减负的多元治理路径，真正将减负落到实处。

一、“何以为负”与“为何减负”

“何以为负”与“为何减负”是当前教师减负治理的认知逻辑起点。关于教师负担的定义，学术界存在不同说法。有学者从广义和狭义上对教师工作负担进行定义。广义上看，教师负担即教师应担当的责任、履行的任务和承受的压力，[1]包括生活负担、工作负担、 心理负担等。从狭义上看，教师负担是教师在教育教学工作中应承担的工作和责任以及由此付出的代价等，[2]主要指工作负担。有学者从主观和客观的维度、以及主客观兼顾的维度定义教师负担。客观维度上的教师负担指与工作时间、工作内容等相关的教育教学活动，一般以工作时间、工作内容、生师比及离职率等作为测量因素；主观维度上的教师负担从教师的主观感受出发，通过工作满意度、工作氛围、情绪状态、身心状态等因素测量教师工作负担的主观体验和感受，[3]还有学者从主客观兼顾的维度综合定义教师负担。也有学者根据教师负担的综合性和复杂性等特点，将其分为“社源性负担”“校源性负担”“生源性负担”以及“师源性负担”，[4]从而回答了“减何种负”的教师负担类型问题。基于以上综述，本文从狭义的视角，基于教师负担所体现的主客观因素，将教师负担界定为教师从事教育教学工作所承担的工作责任和压力，以及对工作负担的感受，是一种综合性负担。教师负担过重是指教师的日常工作和责任超出了教师应承担的责任、应履行的义务以及应承受的压力，[5]从而带来负担过重的心理感受，主要指不合理的负担。

那么，“为何减负”呢？不少学者针对教师负担状况进行过实证调查研究，结果均得出当前教师负担过重、压力过大的结论。据教师教学国际调查（TALIS）2018年调查数据表明，中国教师的周平均工作时间为 45.3 小时，大幅高于参与调查的48个经济合作与发展组织成员国家和TALIS平均值（38.8小时和 38.3小时），其中教学时间为13.8小时/周，仅占 30.5%，非教学工作时间达到31.5小时/周，在 10 个高教育绩效国家中位于第二位；[6]据2014—2015 学年中国教育追踪调查数据（CEPS）的大规模调查表明，教师每周工作时间的均值达到48.91小时，这远远高于国家法律规定的工作时间，但花费在教学上的时间均值只有9.75小时，仅占每周总工作时间的19.93%，[7]反映了教师投入在非教学上的时间远远多于教学上的时间；有学者在全国范围内开展大规模的中小学教师工作负担调查得知，90%以上的中小学教师感到工作强度偏高，工作负担重。[8][9]也有学者通过区域性的实证研究发现，“双减”背景下的中小学教师主要表现为整体工作负担水平较高，教师工作时间过长，工作构成重心偏离。[10]

教师职业是长期性的专业工作，必要的、适度的工作负担是其本有的职责和要求，也是保证工作不断取得进步的动力。然而，过度、不合理的工作负担，对教师身心健康、工作积极性与工作满意度，甚至对教育质量都会产生不利的影响。长此以往，不但损耗教师本有的职业生命力，降低其职业认同感，还会阻碍学校整体教育质量的提升和整体教育组织系统的健康可持续发展。

二、“谁来减负”与“减何种负”

在明确“何以为负”与“为何减负”的基础上，“谁来减负”与“减何种负”是进一步解决教师减负治理不可回避的关键问题。只有剖析教师负担的类型，追寻教师负担过重的源头，厘清负担来源责任单位，才能清晰界定教师减负治理的责任主体，做到有效减负。《意见》出台后，2019-2021年间，全国31个省份先后对教师减负问题做出回应，相继出台本区域减负清单，对中央号召的减负任务给予高度重视和密切配合。然而有学者对收集的各地政府颁发的“中小学教师减负清单”的70个有效样本统计发现，部分政策方案与中央颁发的《意见》有较大的雷同，[11]说明各地对教师减负问题实际结合不足，问题认识流于形式，难以取得真正实效。在 70份“减负清单”政策方案中，仅有10%的市级单位在政策文本中明确提及责任单位。其中，教育部门被提及率最高，共出现103次；其次为市及下属各县（区）党委、政府，共出现100次；最后为市扶贫办、市统计局等总计47个部门。[12]此外，在提及负担来源的责任单位中，并未明确表示各部门间应如何相互配合、协同治理教师负担问题。

“减何种负”？有关教师负担的内容可谓众说纷呈，说法不一。《意见》明确将教师负担重点分为督查检查评比考核、社会事务进校园、相关报表填写工作、抽调借用中小学教师事宜四种类型。已有学者对31省教师“减负清单”的政策文本分析中发现，“督查检查评比考核事项、重复数据、抽调借用、社会事务、报表填写字样分别出现122、95、85、60、52次，这些归结为‘社源性负担’的数量占比高达92.0%”,[13]进一步说明，教师负担的主要源头是来自向学校和教师派摊各种行政指令和社会事项的上级教育部门。代表“校源性负担”“‘培训’‘宣传’字眼分别出现264、105次”，[14]这与部分省份“减负清单”中提及的“切实避免安排中小学教师参加无关的培训和会议”“教学教研活动流于形式，加重教师负担”等意见如出一辙。在31省份教师减负清单条例中，“‘学生’‘安全’字样分别出现42、28次”，仅有6项条例提及“生源性负担”，而提及“‘时间’‘健康’字样分别出现41、26次”，仅有6项条例提及“师源性负担”。

值得注意的是，众多的“减负清单”呈现教育部门是“谁来减负”的最大责任主体，也表达需要其他相关部门或资源的配合和合作的请求，然而都没有提供明确的治理方案和政策支持，这容易使教育部门陷入单打独斗的境地，缺少相关治理主体的协同支持，最终陷入孤立无援，难以为继的局面。

三、教师减负的多元治理分析

为“教师减负”的呼声由来已久，但减负之路至今仍裹足难行，未见明显成效。从“何以为负”“为何减负”“减何种负”“谁来减负”的认知逻辑梳理中可知，教师负担来源的多元化决定了教师减负工作的复杂性和系统性。教师减负不是教育部门的“独角戏”，也不是各行政部门、学校单位的“责任田”。在全面推进“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”的进程中，多元主体间的合作共生是教师减负治理实践的逻辑起点。解决教师减负问题，确立多元主体间的目标价值取向，构建教师减负治理路径，才能有效引导各治理主体做好本职工作，确保减负工作的真正落实。

（一）确立教师减负治理的目标价值取向

当前，以政府、学校、家庭、社会组织等多元主体协同治理教育的格局基本形成。然而，各治理主体由于不同的立场和使命，在治理实践中可能存在不同的利益诉求，甚至为追求自身的利益目标而偏离了教育的使命和方向。无论何种改革，都必须立足国家教育事业发展大局，体现教育发展的方向、目标、价值取向。各减负主体只有首先明确教师减负的目标是什么，才能协同共治做好减负工作。《意见》明确指出“要坚持以教育教学为中心，确保中小学教师潜心教书、精心育人”。可见，教师减负工作的最终目标是让教师卸下与教学无关的非必要、不合理的负担，提供教师潜心从教的良好的教育教学机制和环境。因此，让教师回归教育教学专业领域，落实立德树人的教育根本任务就是教师减负治理的目标价值取向。作为政府，需要引导减负主体意识到教师减负的根本利益是什么，使其将正确的价值观转化为治理行为，并明确整体治理责任所在，从而实现价值的融合，在教师减负治理实践中形成治理合力。

（二）落实各治理主体的责任和规约

在教育治理实践中，为落实各治理主体的治理实效，需要厘清各治理主体的权力边界和责任清单。在整体的宏观规约下，确立各主体在整体目标下各自的限度和自由，赋予治理主体行使责任范围内的治理权力，践行职责边界内的行为准则，[15]使减负清单中所对应的责任主体，有迹可循，有主体可依，有主体可查，[16]真正将减负工作落实到实处。在教师减负的多元治理主体中，政府需要转变管理体制机制，适度将办学自主权下放到学校，赋予学校更多的自主发展空间，政府主要承担监管职能，由过去的直接管理，转变为与学校达成责任与规约的宏观治理，既提升学校办学自主权，同时促进政府的职能转变。[17]对向教师摊派任务的教育及行政部门进行战略指导，宏观把控减负方向，持续对教师非教育教学工作任务的跟踪管理，同时，对社会事务进校园进行统筹管理，明确监督目标，把控减负方向。[18]学校作为教师减负治理的直接执行主体，应牢牢把握学校自主发展机遇，立足学校实际确立教育教学方向，明确教师作为教育工作者的专业职责和责任边界，改革僵化的教师管理体制和评比机制，给予教师更多的自主权和参与权，保障教师合法正当权益。学校需要与时俱进，善于运用多元治理理念协同家庭、社区、市场等治理主体合作治理，引导其协助学校参与更多非教学事务，如后勤事务、学生延时服务等。通过整合校内外的可利用资源，真正实现“家校社”的资源联动、协同治理。

（三）激发教师的专业活力

教师作为减负治理的直接利益相关者，对减负工作应该有理性判断和能动意识。在教师减负的多元治理实践中，教师不应只是被动接收学校及上级行政部门的安排和指令，而应厘清自身工作负担的边界，明确教书育人的根本任务，合理捍卫专业领域与专业权益，协同多元治理主体获取更多专业支持，激发个体内在活力，以取得不断的成长和进步。在全面推进教育领域治理体系和治理能力现代化的时代背景下，教师的教育教学工作会呈现出更多可变性和多样化，教师要敢于主动拥抱时代变化、满足时代需求，合理规划职业，有意识有目标地提升业务能力和专业素质，从而提高自身应对压力和变化的能力。如在“互联网+教育”的时代背景下，教师要善于主动学习教育信息技术，提高教育信息处理能力，以积极的态度迎接时代的挑战，一方面可以提高自身专业水平，同时，借助信息化技术手段，提高处理教学事务的效率，有效应对较多的负担工作。

教师减负是较为复杂的历史问题，不能仅仅停留在口号上，也不是采用传统的管理方法对单个责任主体发号施令能够解决的。立足全面推进教育领域治理体系和治理能力现代化的时代背景，多元主体的协同共治是教师减负治理的逻辑起点，创造教师潜心教学的机制与环境、落实立德树人的教育根本任务是教师减负治理的目标价值取向，明确各责任主体的责任边界和行动规约是各治理主体协同做好教师减负治理的行动指南。只有破除传统管理视野，运用多元治理理念寻求教育系统内外的协同共治，才能真正让教师回归教书育人的本职工作，潜心教学，促进专业发展，才能实现教书育人，教育事业长远发展的目标。