加强目标责任考核确保新时代水土保持目标任务落到实处

张新玉

（水利部水土保持司，100053，北京）

2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出“实行地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价及责任追究、自然资源资产离任审计的重要参考”。建立水土保持目标责任考核制度是落实《意见》的重要配套制度安排，是确保《意见》明确的新时代水土保持主要目标和各项任务落到实处的关键。

一、加强水土保持考核工作的目的和意义

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视水土保持工作。水土保持工作坚持以习近平生态文明思想为指导，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加强水土流失预防保护，强化人为水土流失监管，科学推进水土流失综合治理，着力提升水土保持监测评价能力，经过多年不懈努力，我国水土流失状况持续呈现出面积和强度双下降的良好态势，水土保持工作取得了明显成效。但必须看到，全国水土流失面广量大、局部地区严重的状况没有改变，人为因素造成的水土流失“增量”尚未完全遏制，防治质量和成效还不稳固，生态脆弱局面没有根本改变，水土流失防治任务依然艰巨。特别是还存在一些体制机制方面的深层次问题，比如：地方政府水土流失防治主体责任和相关部门职责落实还不到位，权责清晰的管理体制和协调联动的工作机制尚未完全建立，调动激发社会力量和市场主体积极参与水土流失治理的政策机制还不完善，在落实系统治理、协同治理方面还有不少差距。

《意见》强调实行地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，目的就是充分发挥考核“指挥棒”的作用，全面贯彻落实党中央、国务院关于加强新时代水土保持工作的决策部署，为加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的水土保持工作格局，全面加强水土流失预防保护，依法严格人为水土流失监管，加快推进水土流失重点治理，加快提升水土保持管理能力和水平，推进新时代水土保持高质量发展提供重要的制度保障，同时进一步压实地方政府水土流失防治主体责任，自觉加大水土流失防治力度，增强生态系统水土保持功能，如期完成《意见》明确的水土保持目标任务，加快推进生态文明建设和美丽中国建设。

二、开展水土保持考核的主要依据和总体考虑

1.开展水土保持考核的主要依据

①《意见》明确要求加强水土保持考核。实行地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价及责任追究、自然资源资产离任审计的重要参考。强调要加强组织领导。坚持和加强党对水土保持工作的全面领导，实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制。地方各级党委和政府要切实担负起水土保持责任，进一步加强组织建设、队伍建设、制度建设，明确目标任务和具体举措，推进解决重点难点问题，确保党中央、国务院决策部署落到实处。强化统筹协调。建立水土保持部际协调机制，强化协调配合，形成工作合力。要求水利部要切实履行主管部门职责，发挥好牵头组织和统筹协调作用。发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、林业草原等部门要按照职责分工做好相关工作，加强政策支持协同，推动重点任务落实。《意见》同时明确了2025年、2035年的水土保持分阶段发展目标和预防保护、监督管理、重点治理等重点任务。

②《中华人民共和国水土保持法》明确提出水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。明确规定县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。

③国务院关于《全国水土保持规划（2015—2030年）》（以下简称《规划》）的批复明确要求，各省（自治区、直辖市）人民政府要按照《规划》确定的目标任务，加强组织领导，落实责任分工，加大支持力度，完善政策措施，切实推进本区域水土保持工作。强调国务院有关部门和单位要根据职责分工，密切配合，在规划计划编制、政策实施、项目安排等方面予以积极支持。水利部要牵头做好规划的实施工作，加强跟踪监测、督促检查和考核评估，认真研究解决规划实施过程中出现的问题，工作进展情况每年向国务院报告。

2.开展水土保持考核的主要考虑

为确保《意见》《规划》确定的全国水土保持目标任务顺利完成，首先要逐级分解各项目标任务并落实责任。为此，以《意见》《规划》为依据，水利部组织开展了大量工作，经科学研究论证、广泛征求意见，提出了全国和各省级行政区水土保持率这一主要目标指标，并组织各省级水行政主管部门开展市县级水土保持率目标指标分解工作，建立覆盖全国和省市县三级行政区的水土保持率目标指标体系，充分体现落实目标责任的要求和明确考核目标的量化指标。近年，一些省份在每年年初将本年度水土流失治理有关分项任务具体下达到相关市县，对工作目标和责任进行分解细化。

3.考核工作的组织实施

水土保持考核工作应在各级党委、政府或已经建立的水土保持协调机制领导下，由水利部门会同发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、林业草原等相关部门组成考核工作组，联合制定水土保持目标责任考核办法，建立完善考核指标体系，并开展考核工作。在地方各级政府组织自评，考核工作组组织第三方技术单位开展随机抽查和现场复核，经综合评定后确定考核结果，并完成结果上报和运用。水土保持考核对象为地方各级人民政府，即全面形成中央对省级、省级对市级、市级对县级的三级考核制度。

三、水土保持考核主要内容

水土保持考核内容应该根据《意见》和国务院关于水土保持规划的批复要求确定，包括主要目标完成情况，预防保护、监督管理、重点治理任务落实情况，以及管理能力和综合保障等6个方面。

①主要目标完成情况主要考核水土保持率变化情况。

②预防保护任务落实情况主要考核：建立水土保持空间管控制度、水土保持和水土流失区域纳入生态保护红线、可能造成水土流失的有关规划征求水利部门意见等水土流失源头防控的情况；江河源头区和重要水源地预防保护、封育保护制度建立实施等重点区域预防保护情况；草原禁牧休牧和草畜平衡制度落实、耕地休耕轮作制度落实、禁垦陡坡地划定、城市水土保持等水土保持功能提升情况。

③监督管理任务落实情况主要考核：生产建设项目方案制度落实、分类精准监管、农林开发等生产建设活动监管、深化“放管服”改革等健全监管制度和标准的情况；全覆盖遥感监管解译、判别、认定、查处、追责和全面实施信用评价等创新和完善监管方式的情况；水土保持行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作、与纪检监察机关沟通机制建立，以及公众监督和举报渠道畅通等协同监管的情况；生产建设单位落实水土保持“三同时”（同时设计、同时施工、同时投入使用）制度、落实表土资源保护、弃渣减量和综合利用等企业责任的情况。

④重点治理任务落实情况主要考核：地方政府、相关部门、社会力量等完成新增水土流失治理面积和生态清洁小流域建设等水土流失治理目标情况；小流域治理纳入地方经济社会发展和乡村振兴规划，以及坡耕地治理、淤地坝建设、侵蚀沟治理等国家水土保持重点工程实施情况。

⑤管理能力主要考核：制定或修订本行政区域水土保持规划以及规划实施跟踪监测评估等健全水土保持规划体系的情况；创新组织实施方式，推行以奖代补、以工代赈建设模式，完善治理成果管护制度，建立工程运行维护费用分摊机制等完善水土保持工程建管机制的情况；实行水土保持目标责任制和考核奖惩制度的情况；水土保持监测体系构建及在生态系统保护成效评估中的作用发挥、监测经费落实及运行机制建立、年度动态监测开展、水土保持监测设备计量制度建立等水土保持监测评价情况；水土保持应用现代信息技术及信息共享、互联互通情况；技术标准体系建设和水土保持科技创新及成果转化、技术推广情况。

⑥综合保障主要考核：建立工作机制、组织建设、队伍建设、制度建设等加强组织领导的情况；建立水土保持部际协调机制等加强统筹协调的情况；政府投入、激励扶持政策出台、社会参与水土保持工作等水土保持投入保障的情况；水土保持纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系、以案释法、以案示警、水土保持示范创建、科普宣传等宣传教育情况。

此外，为体现鼓励先进、惩戒落后的原则，设置附加分项是必要的。如对创新体制机制，采取有效政策措施认真贯彻落实党中央、国务院决策部署完成任务较好的，能起到示范引领作用的，在水土保持示范创建、完成水土流失治理任务方面贡献较大，以及援疆援藏成效显著的，可以酌情加分。对发生严重人为水土流失危害事件、水土保持工程建设管理发生重大责任事故、违规违纪使用水保资金、水土保持重点任务落实不力的，可视情况扣分。为体现水土保持率目标刚性要求原则，对水土保持率目标未实现或出现重大水土流失生态破坏事件的应予以一票否决。

需要注意的是，水土保持考核对象是地方各级人民政府，而不仅针对水行政主管部门。因此，在考核指标的设置上应突出综合性和针对性，水土保持协调机制建立及责任落实情况、水土保持目标责任考核开展情况、政府各相关部门的目标任务完成情况等都应明确单独列项计分。新增水土流失治理面积完成情况应包括地方政府、相关部门、社会力量等全口径的统计，而不仅是水利部门实施的水土保持重点工程治理面积单一口径的统计。

四、考核工作组织方式和程序

水土保持考核工作应在党委、政府和水土保持协调机制领导下开展工作。具体由水利部门会同发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、林业草原等水土保持协调机制相关成员单位成立水土保持考核工作组及其办公室，具体负责考核组织实施工作。考核工作组办公室应设在水利部门，承担考核日常工作。

原则上，考核工作应与国民经济和社会发展五年规划期相对应，每5年为一个考核周期，采用年度考核和5年期末考核相结合的方式进行。因为5年期内，每年的水土保持工作开展情况是不均衡的，比如5年期的水土保持率目标指标增加值，不是绝对均等到每个年度内完成的，应该允许有一个差值，为保证期末目标实现，年度完成的比值须至少在80%以上，可视为达标。考核采用评分法，考核结果划定为优秀（90分以上）、良好（80～90分）、合格（60～80分）、不合格（60分以下）4个等级。

考虑到水土流失状况和水土保持措施存在分地区差异较大的实际情况，评分方法上应因地制宜、分类指导。比如，水土流失治理面积任务完成主要在西北省份，而生态清洁小流域建设主要在南方省份，具体分值设置应分类分区。

参照现行的《规划》评估程序，中央对省级水土保持考核工作在当年部署安排，于次年上半年完成。一般在每年9月底前印发年度考核工作通知，明确年度考核工作的具体要求，包括年度一些指标的微调。地方人民政府根据考核工作要求组织实施，形成自评报告以及相关支撑材料，并于次年2月底前报送。根据地方自评情况，开展内外业复核和现场检查。技术层面在内业分析复核的基础上，组织具有相应技术能力的第三方机构，应用遥感和无人机等技术手段对其主要水土保持措施图斑开展现场复核。管理层面由考核工作组相关成员单位分别带队对地方进行重点抽查和现场检查，并划定考核等级。考核结果采取定量和定性相结合的方式进行综合评定，于次年的5月底前完成考核工作，形成考核报告，最终考核结果由水利部门商考核工作组各成员单位研究确定，报水土保持协调机制审定。水利部在每年6月底前将考核报告上报党中央、国务院，并抄送组织、发展改革、财政等部门。

五、考核结果运用和奖惩措施

根据《意见》要求，结合考核工作实际情况，水土保持考核结果的运用和奖惩措施一般应包括以下方面：

一是将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价及责任追究、自然资源资产离任审计的重要参考。

二是对期末考核结果为优秀的地方政府予以通报表扬，并给予一定资金奖励，有关部门在相关项目资金安排上给予倾斜支持；对在水土保持工作中成绩显著的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。

三是年度考核结果不合格的地方政府，要在考核结果公告后一个月内，向上一级党委、政府作出书面报告，提出限期整改措施，同时抄送水利部等考核工作组成员单位。

四是对没有整改和整改不到位的，采取通报批评、约谈等方式进行督促，并视情况依法依纪追究该地方有关责任单位和人员的责任。

加强水土保持考核工作意义重大、任务艰巨。地方各级党委和政府应进一步提高政治站位，切实担负起水土保持责任，加强组织领导，抓紧建立和完善水土保持协调机制，实行地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，确保党中央、国务院决策部署落地见效，为推进生态文明建设和美丽中国建设作出新贡献。