水污染防治问题的审计对策

孔 欣

（作者单位：西北政法大学）

一、水污染防治审计内容

（一）对“政策执行”情况的审计

一项政策既要关注安排部署情况，还要反映执行效果。审计核查相关部门对当地水生态功能区的划分是否符合规定，审查项目实施具体措施是否严格按照水环境保护相关法律法规的要求执行和实施；重点围绕政府责任，审查水污染防治政策落实情况；重点关注审计是否积极贯彻落实党中央和省委、省政府相关决策部署等。

（二）对“项目进展”情况的审计

一个项目既要关注项目进展，还要反映项目结果。根据审计目标，检查水污染防治任务完成进度。其包含对污水处理完工情况、环境整治工程建设情况、污染治理项目资金来源等情况进行核实、对污染治理工程的治理质量和运营率进行监督等。

（三）对“资金使用”情况的审计

一笔资金既要检查资金拨付情况，还要关注资金使用绩效。审计人员需要重点检查水污染治理资金收支是否真实合理，及时关注资金的使用效率，查看资金使用情况是否过于分散；关注资金使用效果及使用过程中的合理性。关注资金，有利于减少资源浪费，使预算资金分配更加谨慎。

（四）对“处理总量”情况的审计

一处水域既要检测浓度达标情况，还要考察处理方法的合理性。审计人员需要关注污染物在排入河流时的污染物浓度达标情况，如氮、磷等。查看黑臭水体占总污染水体的比例、水质指标设置情况；查看进行污水处理时运用的方法，是物理处理法、化学处理法还是综合处理法，并关注具体的操作原理和技术工艺的合理性。

（五）对“经济效益”情况的审计

一处环境既要关注治理效果，还要审查各种效益。重点关注对生态的修复效益，严格审查水污染防治项目的实施绩效。如在环境效益中，关注环境保护投资的贡献度、对创建文明城市的贡献度；在社会效益中，关注覆盖地区受益群众的比例和公众满意度等。对经济绩效的关注，可以提高生态环境部门的行政公信力，避免信息不对称，促进资源的优化配置。

二、水污染防治审计方法

（一）运用大数据进行审计勘查取证

1.方法

运用地理信息技术、遥感技术、全球定位系统技术、奥图信息技术、无人机测绘、大数据等。

2.应用

南京市审计局通过对大数据审计的运用[1]，从地理信息系统和高清影像等技术入手，完成“集中分析、分散核查”，针对性进行勘查取证工作、认真分析问题。在当前普遍运用大数据审计基础上，将具有创新性的“电子围栏”技术应用在监管污泥运输上，从而高效锁定违规倾倒的问题。2020 年，在针对长江流域水污染防治开展的审计工作中，南京市审计局通过与当地大数据中心合作，有效利用了高清卫星影像，在不违反规定情况下，对长江河流沿岸进行审计调查，在工作中特别关注了重点生态红线区域的生态状况。该局在审计调查结束后，充分运用“生态眼”、3S（遥感技术、地理信息技术、全球导航卫星系统）的卫星遥感、航拍、物联网感知、采集月度水质反演等先进技术，实现对长江水及其沿岸生态环境的监控。此外，还利用外部专家的力量对获取大数据和影像数据进行详细分析。

（二）利用资料了解审计项目情况

1.方法

通过查阅的方式了解审计项目情况，如污水处理厂生产记录、污水收集工作记录、处理记录、排放和污泥处置记录等相关情况。在关注农村水污染工作时，可以查阅农村的黑臭水名册记录，结合与村干部的沟通具体分析农村黑臭水体污染的形成原因，并关注黑臭水体的销号问题是否符合规定。重点关注农村污水处理设施运营和维护的记录是否齐全、真实可信；关注水质监测记录的检测数据是否连续完整，是否存在数据不超标就排放的情况。

2.应用

2021 年1 月审计署济南特派办调阅项目建设资料[2]，并针对河道直排口管网体系、排污口监管体系和有关部门进行沟通。

（三）实地勘查了解项目建设情况

1.方法

关注当地污水处理厂的收集处理和水库水质，需要通过勘察重点关注污水处理厂或监测站的运行状况，污水管网的纳管状况和建设状况；关注污水处理厂的负荷状况，污水处理设备或监测站等营运状况、取水口的设置、污水检测系统运行和维护状况、水质样本数据上传和水质管控记录情况。关注农村污水设施建设运行，需要通过实地勘察重点关注乡村污水处理设备的覆盖情况，雨水和污水分流情况，设备的有效运行情况，并实地测算污水的处理率。

2.应用

南京市审计局长江水污染防治审计工作纪实显示，该局依据已掌握汇入河流排污口的数量和位置，进一步对污水排污口的水源进行检测、对检测不合格的数据追问成因并对不规范的事项进行责令整改，敦促当地有关部门加强对入河排污口的日常监管，重点关注危险废弃物和工业污染的情况，全方位健全污水处理系统管理制度并加强对系统的日常维护等。

（四）重点关注水污染防治专项资金使用

1.方法

如果项目出现资金连续结转、实施缓慢、停滞等情况，需要对项目进行实地核查。

2.应用

在长沙特派办对生态环保资金审计中，查阅专项规划，重点关注了中央水污染防治专项资金使用和项目实施情况[3]。审计署太原特派办实地查看由中央资金支持建设的某河道生态综合治理项目，重点关注项目审批、项目规划、资金到位、资金使用、运行效果等情况[4]。

三、水污染防治存在的主要问题

（一）污水处理能力建设不均衡

如存在污水处理设备的闲置，这是设备供过于求引起的，从根本来看是因为没有合理规划某一环境容量的纳污能力。或者存在污水处理设备的紧缺，同样因为没有合理规划片区的纳污能力，无法处理全部污水，从而导致污水直接排出并污染环境。

（二）配套管网建设不配套

首先，污水处理设备超负荷工作、超过排放标准工作、将污水不当再生利用的状况。其次，管网的覆盖不全面，管网中淤泥堆积、管网连接错位、出现破损和溢漏，污水和雨水管网混合连接的情况。再次，工业产业区域、居民居住区域和其他区域的截污纳管情况，如污水排放去向不合规，污水接户率、污水达标率、管网晴雨天出水比率不符合要求，养殖户的池塘、大棚等存在污水直排现象[5]。

（三）专项资金管理不规范

当前人们还十分欠缺水资源的审计意识，导致审计事项单一没有针对性，在项目资金审计时还停留在仅关注日常事项。目前存在以下两个问题：第一，专项资金使用合规性差，如用不正规的收据代替专用收费单据；第二，资金使用效率低下，如资金使用过于分散。

（四）职能部门监管不到位

水污染防治存在监管不及时、不全面、不严格的问题，如存在污水处理的管理政策未落实、区域内水环境整治效果不到位、危险废物的管理存在安全隐患等，这些问题都需要职能部门严格监管和持续监督。

四、提高水污染防治审计对策

（一）对污水处理能力建设不均衡的审计建议

审计人员需要现场勘查并向相关单位了解情况，确保片区污水处理能力规划合理，重点关注的指标包括污水设施建设进度、污水处理厂处理污水效率、污水再生率、当前纳污片区现存水量等。对存在污水处理能力建设不均衡的片区，要重点关注是否存在污水直排的现象，以及后续改进进度。

（二）对配套管网建设不配套的审计建议

首先，做好事前审计工作，发挥事前审计的作用。认真细致地进行审前调查，可以获取充分的审计证据，确定审计重点，保证审计质量，提高审计效率，为制定好审计实施方案打好基础[6]。审计人员根据维护记录关注污水处理厂是否存在超负荷工作和将不达标污水排放的情况，根据污水量预测管网建设是否合理。审计人员可以提前查清管网的布局，关注重点区块和单位的管网是否实现覆盖。关注配套管网是否合理,审计人员可以根据现有污水处理厂运行负荷情况判断处理该厂的配备是否实现污水全收集。

其次，审计人员要关注当地对纳管的整改和维护情况。如在用水分流问题中，城镇新建小区的排污系统是否做到污水分流，阳台下水管道是否是独立排水系统，空调外机排水管是否接入统一管道，针对现有的合流排污管道是否进行了改造。工业园区是否进行了分流处理，将正常用水和化工用水进行分流处理。对于小型企业和餐饮业是否做到污水分流并改造完成。对于老旧管道是否及时修复以防老化外溢。关注当地是否对排水设施进行日常管理和维护，有无建立管理制度和维修检测制度，是否做到全过程的监控管理，如有无对工程建设的管理、日常维护规范、排水行为规范、管理体制规范等。

（三）对专项资金管理不规范的审计建议

针对专项资金管理不规范问题，审计人员需要重点清查专项资金使用情况，利用审计职权督促相关水污染防治单位将违反规定留用和多支付的财政资金上缴给上级财政机构。不单从资金流动真实性和合法性的角度关注资金管理使用，而是更多关注资金使用有效性，查看资金使用后产生多大效益，对当地水环境保护起到的作用大小，对当地生态环境保护的力度强弱。应将水污染防治工作和当地政府绩效考核二者挂钩，提高基层政府水污染防治工作积极性，设置专项资金，对资金管理严格化处理，以达到专款专用，严格防范专用资金被贪污和挪用等现象[7]。

（四）对职能部门监管不到位的审计建议

第一，加大审计执法力度。严格审查排水许可审批流程，对污水排放源头进行严格管控。加强对排污企业的审查并且对排污数据实时监控，从根本上监管企业的偷排行为。

第二，建立水污染问责制度[8]。首先，将水污染防治审计的工作任务逐级下放，做到每一位审计人员都监控对应的水污染治理目标，从而确保逐项对应监管。其次，将各个负责人对水污染做出的贡献纳入审计范围中，关注效益。再次，关注奖惩，考察是否存在因不当奖惩而导致当地政府和企业做出以破坏环境为代价达到发展经济的行为。最后，关注终身追责，重点关注在水污染防治过程中出现的通报批评。

第三，加强审计人员综合能力。当前资源环境审计的审计人员大多具备财务和审计的学科背景，少有资源环境方面的学科背景。从学科背景角度考虑，缺少资源和环境专业知识，会对资源环境审计产生不利影响，如数据分析不充分、预判不合理、对策针对性不强。反之，聘用具备专业知识的审计人员，会有效降低审计的风险，有效把握关键风险控制点，作出充分的评估[9]。

五、结语

提升审计成果运用，推动城市水环境改善，加强督促整改和审计综合分析，把审计成果转化为服务市委、市政府决策部署。通过观察不同省市审计局对水污染防治审计的工作，可以发现，在审计过程中大数据运用越来越普遍，对信息数据的收集要求越来越高，体现了今后有关部门在水污染防治工作中需要运用技术进行检测、加强数据记录和数据对比，用数据说话，对检测结果进行分析并改进现有的防治工作。同时，从水污染防治现存问题的角度出发，制定与之对应的审计建议是有利于审计工作的思维方式。体现了从问题意识出发，将问题意识贯穿于审计研究。问题意识对审计研究者具有很大的价值如发现问题、提出意见。从问题意识出发也有助于研究者发现前沿的问题、改善现状、防微杜渐。