治理现代化视角下城市运行管理服务平台的价值思考

王伟

党的二十大报告提出，推进中国式现代化，打造宜居、韧性、智慧城市。围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，全面加快建设城市运行管理服务平台（以下简称城市运管服平台），推动城市运行“一网统管”，是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神、党中央国务院决策部署的重要举措，是系统提升城市风险防控能力、精细化管理水平、人民群众对城市服务满意度的重要途径，是运用数字技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新的重要抓手，对于构建治理体系、创新治理机制、扎牢治理根基、集成治理经验，夯实城市治理现代化“中国路径”具有重要意义。

一、枢纽价值：推进治理架构贯通化，实现从单体到体系的转变

自2005年全国推广网格化管理模式以来，数字化城市管理平台为全国各城市精细化管理提供了有力支撑。2016年10月，国家城市管理监督局成立，为部—省—市县城市管理工作的上下联动奠定条件，也为全国城市管理工作实现“一盘棋”的整体性、系统性、协同性创造了条件。2021 年12 月，国家住房和城乡建设部印发《关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》，部署各地在数字化城市管理信息系统和城市综合管理服务平台基础上，拓展“城市运行保障”相关建设内容，完善城市运行“一网统管”体制机制。

城市運管服平台打破了过去仅仅局限于单体城市的架构模式，自上而下贯通拓展成为“互联互通、数据同步、业务协同”的国家、省、市三级城市运管服平台体系，有力强化央地之间就城市治理分层分级分类的协同架构：国家级平台抓总体、抓大事，重在“观全域”，对全国重大事项统一实施指挥处置；省级平台发挥枢纽联通作用，衔接上下左右，实现对本省重大风险的源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和综合治理；市县平台重在实战联动，推动线下作业，第一时间发现问题、第一时间控制风险、第一时间解决问题，打造快速反应、处置高效的一线作战平台。在三级平台基础上，可进一步依托移动终端将应用延伸至责任网格、社区，形成五级城市运行管理服务系统。

抓住数字化时代城市管理工作的“牛鼻子”，最终实现对全国城市运行管理服务状况的实时监测、动态分析、统筹协调、指挥监督和综合评价，形成“致广大而尽精微”的平台化协同、在线化服务、数据化决策、智能化监管的新型数字政府治理模式，保障党和国家的城市治理理念、谋略、政策、制度、规则、行动、目标、绩效在中央、省级、市级、区县、乡镇、社区多个层级有序、有效、有力地贯通。

二、系统价值：推进治理体系标准化，实现从碎片到全局的转变

城市运管服平台建设旨在针对“人、地、物、事、情、组织”等城市治理要素，推动“物联、数联、智联”的信息技术支撑体系，形成“全域感知、全数融通、全时响应、全程协同、全息智研”的治理格局。然而面对跨行业、跨部门、跨层级的城市管理业务应用场景，打通横向各部门、纵向各层级的业务壁垒，整合、融合城市要素数据资源，实现城市运行体征全域感知、多元业务协同、重大事件预警、数据分析精准、指挥调度智能协同、全局决策科学有效，坚持标准规范先行是关键。

对此，应将《城市运行管理服务平台建设指南（试行）》（以下简称《指南》）与《城市运行管理服务平台技术标准》（CJJ/T312—2021）《城市运行管理服务平台数据标准》（CJ/T545—2021）配套使用，作为指导国家、省级、市级三级城市运管服平台建设和运行的基本依据。各地应按照《城市运行管理服务平台技术标准》开展城市运管服平台的建设和运维，按照《城市运行管理服务平台数据标准》建立综合性城市运行管理服务数据库并开展数据交换与汇聚，按照《城市运行管理服务平台运行监测指标及评价标准》和《城市运行管理服务平台管理监督指标及评价标准》开展城市运行监测、城市管理监督和综合评价工作。

四个行业标准与指南构成相对完整的城市运管服平台标准规范体系，“一指南四标准”相互补充、各有侧重，一方面规范三级城市运管服平台应用体系、数据体系、管理体系、基础环境等建设内容，保证互联互通、数据同步、业务协同；另一方面也是开展建设方案审查、平台实施和验收、平台运行维护和综合评价工作的基本依据和重要参考。

三、智治价值：推进治理工具数据化，实现从经验到数智的转变

《“十四五”推进国家政务信息化规划》提出：以数字化转型驱动治理方式变革，充分发挥数据赋能作用，全面提升用数据决策、用数据管理、用数据监管、用数据服务的能力。根据《指南》，国家平台、省级平台应建立包括业务指导、监督检查、监测分析、综合评价数据，市级平台上报数据和外部汇聚数据在内的综合性城市运行管理服务数据库；市级平台则从指挥协调、行业应用、公众服务、运行监测、综合评价等系统，以及其他外部系统采集城市基础数据，运行、管理、服务和综合评价等数据。

平台依托建立统一的地名地址标准和数据库，打造城市运行空间底图，汇聚政务数据、视频数据、物联数据、地图数据和社会行业等公共数据资源，实现基础地理信息、建筑物模型、基础设施等各类城市治理要素的“一图汇聚”和动态呈现。将城市信息模型（CIM）、建筑信息模型（BIM）、地理信息系统（GIS）和物联网（IoT）等多项技术统一集成，构建城市三维空间的“静态＋动态”数据底板，进而围绕观、管、防、处、评、督等维度，聚焦“人、物、动、态”，建立市政设施、市容环境、城市交通、城市安全、城市活力等方面的运管服指标体系，生动立体呈现城市运行宏观态势和微观脉动。

平台建设着重对市政设施运行、房屋建筑运行、交通设施运行和人员密集区域运行的安全给予监测，包括燃气、供水、排水、供热、环卫、内涝、照明、管廊、路面塌陷、建筑施工、危房、桥梁、隧道、人员密集场所等专项监测点位、监测设备、监测项阈值、设备实时监测、设备报警、报警分析和报警关联处置数据，体现对城市安全底线的高度关注。

以客观数据作为衡量标准，平台使城市管理决策者“有数可依”“有据可考”，推动决策实现从“经验判断型”向“数据分析型”的转变，从“被动处置型”向“主动发现型”的转变，在一定程度上能够避免传统工作的主观性、随意性和选择性，从而客观、科学、公正地保障城市治理高效运行。

四、赋能价值：推进治理方式实战化，实现从有用到好用的转变

平台建设彰显“应用为要、管用为王”的价值取向，聚焦“主责主业、民生热点、公共安全、风险防控”，强化“部门应用、基层应用、专项应用”，合理确定建设范围和重点。《指南》中，国家平台、省级平台主要建设业务指导、监督检查、监测分析、综合评价和决策建议等5个应用系统，以及数据交换、数据汇聚和应用维护等3个后台支撑系统。市级平台是三级城市运管服平台的基础，包括业务指导、指挥协调、行业应用、公众服务、运行监测、综合评价和决策建议等7个应用系统，以及数据交换、数据汇聚和应用维护等3个后台支撑系统。

三级平台上下联动，将城市管理工作中的“观”包括人、物及多维城市运行生命体征等的感知分析；“管”包括联合指挥、事件上报、事件处置、过程跟踪；“防”包括社会风险、公共安全、自然灾害等的分析、预警和跟踪；“处”针对城市治理实现全流程跟踪和处置；“评”建立相应考核、督查和评估机制等加以系统集成，构筑治理闭环，推动实现政务服务“一网通办”、政府运行“一网协同”、城市运行“一网统管”、城市服务“一键直达”，为人民群众提供普惠、便利、快捷、精准的公共服务。

《指南》强调，应以需求为导向，坚持因地制宜，加强资源集约统筹利用。为此，激活存量资源与统筹增量需求相结合，充分利用现有信息化基础设施和建设成果（如数字化城市管理信息系统、城市综合管理服务系统、城市基础设施安全运行监测系统、城市生命线工程监测系统以及智慧城管、智慧住建等系统），加强物联网、大数据、人工智能、5G移动通信等前沿技术应用，搭建物理分散、逻辑集中、资源共享的国家、省、市三级城市运管服平台，避免低水平重复建设，切实提高项目建设效能和投入产出比。

同时，《指南》提出顺应信息化发展客观规律，按照“边建设，边完善”“先联网，后提升”“先网络通、后数据通”的工作思路，稳步有序推动实施。2022年年底前，直辖市、省会城市、计划单列市及部分地级城市建成城市运管服平台，有条件的省、自治区建成省级城市运管服平台。2023年年底前，所有省、自治区建成省级城市运管服平台，地级以上城市基本建成城市运管服平台。2025年年底前，城市运行管理“一网统管”体制机制基本完善，城市运行效率和风险防控能力明显增强，城市科学化精细化智能化治理水平大幅提升。

五、革新价值：推进治理机制集约化，实现从分散到集成的转变

在理念升级、精细治理、数据驱动、机制创新等因素驱动下，本次平台建设追求“一网统管”目标，理顺“千条线”，练出“绣花功”，实现政府业务整体化治理。为此，国家、省、市三级城市运管服平台的建设不能仅仅关注技术层面的实现，更重要的是要强化流程再造和联勤联动，推进管理模式革命性重塑。

以线上信息流、数据流倒逼線下业务流程全面优化和管理创新，以技术手段倒逼业务部门开展流程再造和业务创新，推动城市管理部门按照“一网统管”的要求，全面梳理内部工作流程，推进城市运行各类问题处理模式从传统人工处理向智能管理转变，实现“指令到人”，做好“高效处置一件事”，改变以往九龙治水、推诿扯皮、效率低下的被动局面。如平台的监督检查系统包括重点工作任务督办、联网监督和巡查发现等功能模块，构建“统筹布置、按责转办、重点督办、限时反馈”的闭环工作流程机制。

需要特别强调的是，为推动构建党委政府领导下的“一网统管”工作格局，切实发挥城市运管服平台指挥调度、统筹协调、高位监督等作用，建立健全综合协调、监督指挥、工作协同、综合评价等机制，省级住房和城乡建设（城市管理）主管部门应发挥省级城市管理协调议事机构的作用，统筹协调城市运管服平台建设运行中的重大事项，有序推进省级平台建设、运行和维护；市级、区级应明确城市运行管理服务指挥工作牵头部门，加强城市运行管理服务指挥队伍建设，切实做好平台建设、运行、管理、维护和综合评价等工作。对此，《指南》提出了建设平台的七步法：加强领导，明确责任；编制方案，组织实施；健全职责，建立制度；数据建库，系统搭建；编制手册，人员培训；系统测试，平台验收；档案整理，规范运行。

城市运管服平台作为“一网统管”信息化平台，覆盖范围广，涉及部门多，不可能一蹴而就。为此，应立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，认真贯彻落实党的二十大精神，进一步统一思想，瞄准“大平台、大数据、大系统”一张蓝图绘到底，协同配合、攻坚突破。在实战中发现问题，在解决问题中不断完善、迭代升级，在创新中提升效能，加快管理方式和流程的革命性再造；在建设样板示范中，发挥标杆引领作用，激发基层创新活力，充分发挥专家队伍作用，调动社会各方的积极性、创造性，形成全行业共同推进城市运管服平台建设的强大合力，早日推动从“一指南四标准”的行业标准体系向城市运管服平台国家标准体系的升级转变，让城市运管服平台为人民群众美好生活的获得感、幸福感、安全感保驾护航。

（责任编辑：张秋辰）