新时代严格规范公正文明执法的内涵和实现路径

张瑞西

党的二十大报告强调：“全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身的重点利益领域执法力度”，这既是对执法工作实践的精辟总结，也为推进新时代执法工作指明了前进方向。习近平总书记强调指出：“行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，同基层和群众联系最为紧密，直接体现着我们的执政水平，直接关系群众对党和政府的信任，对法治的信心”。全面深入理解“严格规范公正文明执法”是做好行政执法工作的思想基础，对于提升新时代行政执法效能具有重要意义。

一、严格规范公正文明执法的内在关系

习近平总书记强调指出：“推进严格规范公正文明执法，努力提升执法司法的质量、效率、公信力，更好把社会主义法治优势转化为国家治理效能。”“严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼。执法的最好效果就是让人心服口服。”“严格规范公正文明执法”作为一个有机整体，“严格”“规范”“公正”“文明”四个要求不仅是字面上的并列关系，还存在着价值判断的优先取向问题。全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新教授认为：严格执法与规范公正文明执法是辩证统一的关系。二者不可或缺。如果说严格执法侧重于执法的力度，规范公正文明执法则侧重于执法的温度，执法要既有力度，又有温度，实现刚性和温情的内在统一。严格执法和规范公正文明执法结合起来，才是依法执法。严格执法和规范公正文明执法的目的是一致的。

一是“严格”“规范”“公正”“文明”都是对执法全过程的要求，适用于执法全过程的每个环节，甚至包括了执法程序结束后（如：同案同罚、类案类罚、保护隐私等）。

二是前三者“严格”“规范”“公正”属于基础性要求，更多地强调对法律的适用，对当事人的平等对待以及对执法机关和人员自身的要求，上述每一个要求都有公认的、具体的内涵，“文明”则属于更高层次、更理想化的价值要求。除了要做到前三者之外，人们还希望在执法工作中被以“文明”“礼貌”的对待，此外还隐约体现着“在行政关系中，破除以往行政机关和相对人的不平等性，逐步实现双方地位平等”的心理预期。

三是“文明”实质上包含了前三者“严格”“規范”“公正”的要求，如果前三者无法得到落实，比如：执法程序不规范，歧视不同的当事人，不按照法律规定的规范执行，那么“文明”的期待也不可能得到实现。

二、严格规范公正文明执法的实现路径

（一）科学立法是实现严格规范公正文明执法的基础

习近平总书记强调“良法是善治的前提”，越是强调法治，越要提高立法质量。只有所执之法是“良法”时，人们才会信法，才愿意守法，才服从执法。如果所执之法并非“良法”，那么整个法治环境可能呈现的就是另外一幅景象。当前，我国立法领域还存在一些突出的问题，在传统部门利益的惯性作用下，“部分立法的质量还不高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强。”例如，在城乡规划建设领域，违法建设是影响国土空间规划的一大顽疾，虽然从上到下都付出了巨大努力加以治理，也取得了显著的成效，但要彻底解决该问题的道路还很漫长，其中原因固然是多方面的，但是这与我国城乡规划领域法规不完善存在着直接的联系。

此外，部分地方政府所立的法由于较多的考虑地方政府的利益，在设计法律规范时，也存在一定的政府与相对人之间的责任不对等、利益分配不公平问题。行政裁量权基准是行政执法的具体执法尺度和标准，它对保障法律、法规、规章的有效实施，规范行政执法行为，维护社会公平正义具有重要意义。近年来各地各部门不断加强制度建设，制定了大量的行政裁量权基准，但是正如《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》所介绍的，仍存在“行政裁量权基准制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理等问题，导致行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生”，特别在一些涉及“量”难以查清的领域，上述行政裁量基准存在的问题尤为突出。作为严格规范公正文明执法的基础，未来我国各级立法机关需要继续“推进科学立法、民主立法、依法立法”，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，进一步“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，为执法提供更坚实的基础。

（二）抓住领导干部这个“关键少数”是实现严格规范公正文明执法的关键

习近平法治思想集中体现为“十一个坚持”，其中一个重要组成部分就是坚持抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部是党和国家事业发展的“关键少数”，对全党全社会都具有风向标作用。习近平总书记强调，“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数”。行政执法工作是国家治理体系的重要组成部分，是国家管理和服务职能的直接体现，要想将这项工作做好，离不开各级领导干部的领导和支持，而这首先就需要领导干部具有运用法治思维和法治方式的能力。

当前，一些领导干部、一些地方和部门还习惯于仅靠行政命令的方式来进行管理，习惯于通过陈旧的计划手段、强制手段来完成任务，人治思维还不同程度存在；经济的思维、政治的思维、管理的思维时常胜过法治思维；对于法律的认识，还存在“法律工具论”的思想，认为法律不过是国家治理中的一项工具，好用就用，不好用就可以不用，还没有充分地理解“法治是治国理政的基本方式”的真正内涵。特别是在个别地方的行政处罚领域，不少领导干部存在着看心情处罚的情形。“不考虑实际情况，随意设置执法指标”已经成了部分基层执法人员最为反感的问题之一。正如习近平总书记所强调的“领导干部做尊法学法守法用法的模范，是实现全面依法治国目标和任务的关键所在”，也是执法人员敢于“严格规范公正文明执法”的定心丸，只有上级决策的“正”了，下级执行的才不会“歪”。

（三）锻造高素质的执法队伍是实现严格规范公正文明执法的直接抓手

习近平总书记指出“法治工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作”，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。近几年在各方面的共同努力下，法治队伍的素质、综合业务水平都有了极大的提升，人民群众的满意度不断提升。

为了解决基层多头执法、执法扰民等问题，2021年实施的《行政处罚法》，根据我国机构改革总体方案，特别规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运輸、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”，在乡镇（街道办）建立一支队伍管执法的体制。但也要看到，在基层执法队伍中，一些不和谐的现象仍未杜绝，粗暴执法、暴力执法在个别地区还一定程度存在；面对相对人时，态度生硬、爱答不理，比较普遍；特别在行政强制领域，“依法强制”还任重道远；而在乡镇综合执法领域，主业不精、副业不断的问题尤为突出，执法队伍不执法，而是变成了乡镇各部门的帮工。

这些问题的存在，一方面凸显了部分地方对行政执法机关的定位不清，另一方面也暴露了不少行政执法人员在“严格”“规范”“公正”方面的基本要求还不能实现。各级执法机关必须不断推进执法队伍的“正规化、专业化、职业化”建设，加强监督和培训，将严格规范公正文明执法的要求体现在每个执法人员身上，每个执法环节中。

（四）落实各项制度是实现严格规范公正文明执法的直接体现

严格规范公正文明执法必须落实在看得见、摸得着的实际行动中。为了保证严格规范公正文明执法的实现，解决城市管理综合执法领域多年来的“杂牌军”印象，国家住房和城乡建设部与财政部联合印发了《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》，首先对服装进行了统一。2019年，江苏省住房和城乡建设厅在全国率先制定了《江苏省城市管理执法规范化建设标准》，内容主要包括执法部门、执法机构、执法行为、执法服务、执法保障和执法评价等6个一级指标，对应21个二级指标、68个三级指标，共175项标准进行规范，可以说十分精细。此后还相继出台了《江苏省城市管理执法全过程记录实施办法》《江苏省城市管理协管人员服装和标志标识配备标准》 《城市管理执法车辆标识喷涂样式》《江苏省城市管理协管人员管理暂行规定》等标准和规定。

制度的生命力在于执行。当前，各地在落实严格规范公正文明执法过程中，应以落实各项涉及严格规范公正文明执法制度为抓手，将严格规范公正文明执法内化于心、外化于行，更好推动实现让人民群众感受到公平正义，为建设社会主义法治国家添砖加瓦。

参考文献

[1]江必新，戢太雷.习近平法治建设重大关系理论[J].东南法学，2021，（2）：1-42.

（责任编辑：赵立杰）