城市更新行动下城市道路公共设施集约增能研究

北京市城市管理委员会城市治理课题组

党的二十大报告指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市發展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”党中央、国务院在批复《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》中也强调：要注重街区保护更新，落实首都城市战略定位和减量提质要求，有序推进高质量街区保护更新，塑造宜人的街区公共空间。这既为开展首都核心区的街区更新保护提出了明确要求，也为推进城市道路公共设施集约增能发展指明了方向。深入学习贯彻习近平总书记关于“做到城市保护和有机更新相衔接”的重要指示精神，立足首都城市更新大背景，创新城市道路公共设施管理体制机制，走出一条集约化、减量化发展新路；优化提升公共设施承载力、市容景观和谐度、群众生活便捷性，是实现城市治理体系和治理能力现代化需要着力破解的一项课题。

一、北京城市道路公共设施管理的实践探索

城市道路公共设施指城市道路两侧公共场所设置的多种功能设施，既是城市公共空间和公共服务的组成部分，也是城市环境风貌和景观品质的重要体现，主要包括城市家具设施、市政附属设施、交通附属设施、无障碍设施、户外广告设施等5大类、20小类、125种（见附表1）。近年来，随着《北京城市总体规划（2016年—2035年）》《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》的全面贯彻实施，城市管理部门抓住机遇、顺势而为，坚持以“疏解整治促提升专项行动”为抓手，大力推进城市道路公共设施集约化减量化更新提质和改造升级，推动首都市容环境面貌得到显著提升。

附表1 北京市城市道路公共设施种类、数量统计表

（一）组织规范化整治，在数量上做好“减法”

自2017年开展“背街小巷环境整治提升三年行动”集中治理以来，紧盯公共设施“痼疾顽症”，编制设计导则和指导意见，明确“十无十有”（见附表2）整治标准和管控规范，重点对私搭乱建、开墙打洞、箱体占道、乱停车辆、杆体林立、飞线杂乱、护栏阻路等进行规范治理，使背街小巷环境面貌得到整体改善，群众满意率达到93.5%。针对全市护栏“三多三突出”问题，本着“能无则无、能少则少、能矮则矮、能短则短”的原则，协调相关市属部门和各区政府集中力量破解存量多、花样多、主体多难题，重点治理影响市民出行、影响市容景观、影响专业机械作业等突出现象，共撤除护栏1690公里，减量67.6%（总数2500公里），有效提升了道路通行指数和环境亲和度。

附表2 背街小巷环境整治提升“十无十有”标准

（二）探索智能化应用，在功能上做好“加法”

针对核心区城市道路和街巷胡同杆体林立，既影响市容、遮挡视线，又影响安全、妨碍出行的实际，制定实施《北京市城市道路“多杆合一”工作导则》，在东城区雍和宫大街先行开展智能化改造试点，打通多部门管理“壁垒”，探索“多杆合一”的智慧综合杆模式，取得了“多功能集一体”的功能叠加效应，雍和宫大街各类杆体设施由过去的233根整合成77根，减量率超过33%。而在杆体功能上呈几何倍数增长，智慧综合杆有效集成了路灯、交通信号灯、交通标志、交通违法监控、公安视频监控、违停监控、地铁标识、公共服务设施标志等多种杆线设施和信息化功能，实现了服务功能和信息功能的立体化覆盖。

（三）开展景观化改造，在体量上做好“除法”

针对箱式变电站、箱式开闭器等电力、照明设施挤占公共空间随意设置，遍布道路两侧或阻断步道盲道，影响行人出行和市容景观的情况，制定实施《北京市城市道路电力箱体“三化”设置要求》，规范“隐形化、小型化、景观化”标准，明确电力箱体要与城市街区规划和整体景观风貌相匹配，满足城市管理和公共服务需求，符合无障碍设计和慢行系统建设等标准规范，科学选址，整合资源，箱体减量，减少占用公共空间资源。雍和宫大街作为首批电力箱体“三化”试点街，遵循“一箱一案”的设计原则，在电力箱体减除37台的基础上，对剩余的66台箱体采用路侧绿化景观隐形设计，无法实现隐形化的，采取小型化、景观化设计改造，并且全部退出人行步道，提高了公共空间环境水平和管理效率。

（四）加强常态化管控，在效能上做好“乘法”

城市道路公共设施的设置和管理是一项常态化工作，早在2007年就开始制定实施《北京市城市道路公共服务设施管理暂行办法》，对邮政、电信、信息、交通、环境卫生等各类公共服务设施的设置和管理作出了具体规定。2015年以来，进一步探索城市道路公共设施管理新路，针对公共服务设施数量多、种类杂、重建设、轻管理等问题，建立“互联网+设施管理”智慧管理模式，对城市道路公共服务设施施行二维码管理。通过智能手机微信、QQ、微博等软件扫描设施上的二维码铭牌，快速了解设施名称、产权单位、监管部门等基本信息，在线反映设施存在的脏乱、破损等问题，实现了设施数量快速统计、权属快速核实、违规快速甄别、问题快速举报、案件快速处置，大大提升了公共设施的服务品质和管理效能。

北京市海淀区公共充电桩。摄影：梁志坚

二、当前城市道路公共设施管理的问题分析

近年来，在城市道路公共设施设置和运行管理上，各級管理部门虽然做了一些有益探索，取得了一定成效，但也还存在一些问题和不足，主要表现在：

（一）与行人争道，公共设施变成了“拦路虎”

由于城市道路公共设施存在种类多、数量多、设置乱的现象，导致道路两侧本身就不很宽敞的人行步道被挤占，有的设施体量较大成了“拦路虎”，常常是盲道拐弯、行人隔断，让人很是无奈。据统计，仅城市家具一大类就有7小类、42种，约50万件。有的设施体量偏大，设置时扩大占地，侵占公共空间资源。如雍和宫大街一个路口拐角处就林立着五六根电线杆，人行步道被巨大的电力箱挤占了一半路面，路人穿行其间宛如走迷宫。

（二）与空白争绿，公共设施变成了“大蝗虫”

还有一些公共设施，如眼下最热门的共享单车，早晚高峰时随处可见，特别是地铁口、商场门口停得满满当当，虽然施划了停车区域，设置了电子围栏，但还是满足不了需求，挤占周边有限的公共空间。又如电力箱体，因其特殊性，大部分箱体体量过大，由于缺乏点位统筹规划，提前没有预留或预征设施用地，导致部分箱体设施只能随路设置，有的设在人行道上，有的设在绿地里边，还有的设在绿化隔离带上，就像趴在绿化带里的“大蝗虫”，很是影响城市风景。

（三）与景观争位，公共设施变成了“黑乌鸦”

公共设施摆在城市道路两侧，布局合理、错落有致，设计新颖、造型别致，其本身就是一道城市亮丽风景线。但由于缺乏统一的景观设计和规划统筹，导致一些设施样式丑化、色彩暗淡，缺乏美感，同一类设施规格多样，与周边环境不协调，设施之间不匹配。再加上重建轻管，日常管理不到位，疏于维护，造成设施普遍脏污破损、影响观瞻。有的设施不仅自身脏污，还造成周边环境卫生脏乱、油渍斑斑，像一群群“黑乌鸦”，给城市环境造成了景观障碍。

（四）与环境争美，公共设施变成了“牛皮癣”

城市道路公共设施涉及5大类、20小类、125种之多，可以说是随处可见，每一处设施既是一个独立的环境景观，又是整个城市环境容貌的一个组成部分，因而对设施自身的美观程度、对设施设置的和谐程度都有较高要求。例如，北京市护栏既有铁艺、铸铁、不锈钢、木质、塑料等多种材质，也有白色、黑色、银色、灰色、绿色、古铜色等多种色彩，样式各异、五花八门，随意设栏、多层设栏、超高设栏等问题严重，脏污锈蚀、破损歪斜等现象普遍，像附着在城市道路上的一块块“牛皮癣”，严重影响城市街道风貌，城市景观大打折扣。

通过梳理分析，上述问题的产生原因是多方面的，但主要原因有：一是统筹管理体制不健全。公共设施管理涉及部门多，共有30余个部门；产权单位多，共有100余家产权单位。虽然由城市管理部门负责综合统筹，但由于职能所限，管理的空间范围和品种类别有限，没有建立起有效的综合协调机制，设施管理还基本处在各自为政、各管一段的状态。二是法规标准体系不完善。虽然制定实施了《城市道路公共服务设施设置规范》，但不能涵盖公共设施全部，设施设置还缺乏统筹规划、统一标准、统一规范，随意设置、违规占路，造成设施过多过密、功能重复，有的随意改作商用，违规附着商业广告、海报等宣传品。三是管理手段对设施设置约束不到位。由于对城市道路公共服务设施设置规范之外的设施，受专业技术标准和规范要求所限，如信号灯、道路交通标志、路灯、变电箱等设施，难以纳入统一管理范围，只能由相应的主管部门管理，导致监管不到位。四是执法处罚不严厉。受规划规范、技术标准、执法取证、办理流程等制约，对一些违规设置的设施、不符合规范标准的设施、污染损坏需要更换的设施等监管不及时，处罚不严厉，还有失之于宽和软的地方。五是经费保障不充足。存有不同程度的重建轻管思想，注重前期建设的资金投入，对后期管理维护阶段的经费保障重视不够，没有形成固定的增长机制。

三、深化城市道路公共设施集约增能管理的思路对策

（一）总体思路

习近平总书记强调：“要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承城市历史文脉，下定决心，舍得投入，处理好历史文化和现实生活、保护和利用的关系，该修则修，该用则用，该建则建，做到城市保护和有机更新相衔接。”深入推进新时代首都城市道路公共设施集约增能发展，必须深入学习贯彻习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，落实首都城市功能定位，坚持以人为本、统筹管理、减量提质、智能增效，加强顶层设计、规划引领、规范管理、创新赋能、制度保障，不断优化公共设施整体布局，增强公共设施承载能力，为建设国际一流的和谐宜居之都提供优质服务保障。

（二）基本原则

1.坚持以人为本。突出以人民为中心的发展思想，强化宗旨意识和服务意识，坚持问需于民、问计于民，坚持群众满意标准，坚持还绿于城、还路于人，破解群众“急难愁盼”，切实增强群众获得感、幸福感、安全感。

2.坚持统筹管理。加强对设施管理部门、行业主管部门、产权所属部门之间的统筹协调，完善联席会议制度，增强系统性、协调性。统筹编制公共设施专项规划，优化公共空间布局。加强验收管理、考评管理和执法力度，形成共谋、共建、共管、共评、共享管理格局。

3.坚持减量提质。立足街区更新要求，加强对公共设施的整体性、精细化、差异化管控，坚持能减则减、能合则合、能隐则隐、能靓则靓，规划设计要突出集约美观，整治改造要突出减量精细，管理使用要突出智能增效，切实改善环境景观品质，提升居民生活质量。

4.坚持智能增效。加强管理法规标准与政策措施的配套衔接，强化部门单位联动配合，发挥网格化管理平台作用，集聚现代信息科技优势，引入人工智能技术，加快形成与城市精细管理、减量发展相匹配的公共设施管理能力，切实增强综合管理效率。

（三）具体措施

1.加强顶层设计。一是厘清部门管理职责。公共设施管理涉及政府部门、服务企业、社会单位、物业公司等多个单位，明确各自相应的管理职责，对于加强设施规范化管理具有重要作用。各级城市管理主管部门是公共设施行政管理部门，各城市管理相关部门是公共设施行业主管部门，产权单位、城管部门、属地街道、乡镇政府、物业和服务企业承担公共设施管理的具体职责，确保有人统、有人管、有人督、有人问、有人干。二是明晰产权责任主体。公用设施的种类多、小类齐、总量大，涉及数十个产权单位，必须明晰各类设施的产权单位和主体责任，确保设施按规划点位设置、正常运行和干净整洁、安全完好。三是健全分类分区管理体制。结合公共设施的设置用途、设置时间、设置区域、设置规范等不同需求，完善分类分区管理制度，明确分类分区管理责任，通过加强目录管理、设置管理、临时设施管理、特殊区域管理等措施，切实把公共设施管住管严管好，实现规范管理。四是构建公共空间一体化工作体系。以街区有机更新为契机，拓展和应用背街小巷精细化整治提升工作经验，逐步打破现有的条条分管、各自为政的工作格局，探索建立公共空间一体化规划、一体化管理、一体化实施的工作体系，提升公共空间集约化利用水平。

北京市海淀区公厕。摄影：梁志坚

2.加强规划引领。一是调整专项规划思路。结合编制实施城市景观专项规划，突出公共设施的设计、设置、监督和管理，优化首都城市市容环境，营造活力城市道路公共空间，满足街区更新治理要求。二是完善设计导则体系。学习借鉴国内其他城市编制城市家具配置导则的做法，在制定实施《北京市城市道路“多杆合一”工作导则》《北京市城市道路电力箱体“三化”设置要求》的基础上，按照公共设施的分类管理需求，组织编制和修订其他类别的设施设计导则，尽快形成系统配套的设置规范和要求。三是修订设置管理专业标准。吸纳国内外城市经验，对现行的《北京市城市道路公共服务设施设置与管理规范》（DB11/T 500—2016）进行修订提升，形成具有综合性、系统性、规范性的专业标准，约束设施规范设置。四是发挥责任规划师作用。公共设施管理离不开责任规划师的把关指导，对规划设计、实施方案进行评审，对实施情况进行评估，提出意见和建议。

3.加强规范管理。一是细化目录管理清单。健全公共设施清单制度，根据经济社会发展情况，及时调整更新和细化目录清单。对一些体量大、使用效率不高的可以压减数量、降低密度，甚至逐步取消设置。二是设置禁设区域和设施类别。结合城市总规和核心区控规，以及区域功能定位要求，对城市公共空间实施分区分级管理，科学划定不同区域允许设置的公共设施类型、类别、数量、材质等。必要时可以设置禁设区域。三是纳入市政设施联合验收机制。城市道路公共设施是城市道路建设不可或缺的组成部分，应与城市道路等市政设施同步规划、同步建设、同步投入使用。逐步将公共设施建设纳入市政设施联合验收范围，借助联合验收这一统筹关口，推动管理需求前置。四是纳入首都环境建设考评内容。将公共设施建设、运行和监督管理情况纳入首都环境建设管理考核评价，实施“月检查、月考核、月曝光”，督促责任主体履职尽责。五是加大执法监督力度。发挥城管执法优势，推动城市管理与综合执法有机结合，加大公共设施监督和执法力度，确保各项法规标准要求落实。六是健全社会监督共治机制。发挥“接诉即办”“吹哨报到”等机制优势，健全城市道路公共设施社会监督机制，及时梳理汇总群众投诉，建立问题清单，逐一对照整改，同时将群众诉求与建设管理计划紧密结合，促进协商共治。

4.加强创新赋能。一是强化设施改造。结合“疏解整治促提升”专项行动、城市道路及开发区域新建改造、首都环境建设管理市级整治项目等，推动城市道路公共设施同步改造，做到存量更新、增量统筹、减量提质。二是搭建公共设施信息化管理平台。将公共服务设施、商户信息、牌匾标识、户外广告、临时宣传品、门前“三包”等城市公共空间要素纳入管理对象，在二维码应用的基础上增加智能动态感知标签。三是扩大智慧灯杆应用范围。梳理总结智慧灯杆试点经验，结合道路新改扩建及环境整治项目，进一步拓展试点范围，强化推广应用。四是发挥大数据分析研判优势。针对公共设施种类多、总量大、运行数据庞杂的特点，建立大数据分析研判机制，依托信息化管理平台，定期对公共设施规划布局、建设年代、运行状况等分析研判，为提升公共设施规范化管理水平提供参考和支撑。

5.加强制度保障。一是建立城市道路公共设施管理联席会议机制。由城市管理主管部门牵头召集，涉及公共设施设置和管理运行的各相关部门、单位参加，定期或不定期召开会议，统筹推进重点工作，研究设施发展规划，开展设施容貌审查，协调解决难点问题。二是制定城市道路公共设施管理办法。目前，还没有一部专门管理城市道路公共设施的地方性法规，尽快编制出臺《北京市城市道路公共设施管理办法》，按照“上路必审、违规必拆”和物物皆景观的思路，加强对公共设施规划、设置、监督和管理的全过程管控。三是制定城市道路公共设施设置管理细则。各类设施行业主管部门和产权单位，应依据《北京市城市道路公共设施管理办法》，制定出台本行业、所属设施的管理细则，从专业的层面加强规范和约束。四是建立管理经费固定保障制度。城市道路公共设施是城市治理、街区更新的重要内容，需要市区两级建立财政资金保障机制，特别是对政府财政资金全额投资建设的设施，其运行、维护、管理等所需经费，应纳入市区两级公用财政预算，实行统一保障，确保城市道路公共设施管理到位、服务到位，不断提升城市精细化管理水平。

（执笔人：堵锡忠  李 娟）

（责任编辑：赵立杰）