台湾地下管线管理经验及启示

王纪超

加强地下管线规划建设管理研究，确保管线设施安全平稳运行，对保障生产生活、维护城市安全、增强城市韧性具有至关重要的作用。笔者随团考察了台湾地下管线管理情况，参访多处地下综合管廊、管线等基础设施，并与台湾中华城市管理学会、台湾营建研究院、台北和高雄两市政府工务局等进行广泛深入交流，根据考察调研情况，总结当地地下管线管理的特点和经验，得到一些启示。

一、台湾公共设施管线管理的基本情况

台湾的公共设施管线是指电力、电信（含军、警专用电信）、自来水、下水道、瓦斯、废弃物、输油、输气、有线电视、路灯、交通号志或其他经主管部门认定供公众使用的管线，除下水道、路灯、交通号志管线为政府权属并负责维护外，其余类别管线均为企业权属并负责维护。台湾的共同管道，即是大陆所称的地下综合管廊。各市（县）政府是辖区公共设施管线的行政管理主体，全面负责辖区公共设施管线管理；各市（县）政府工务局是公共设施管线的管理机关，代表市（县）政府承办公共设施管线管理相关具体工作。总的来说，台湾各地对城市地下管线管理都高度重视，工作模式比较成熟，体制机制比较健全，标准规范比较精细，基本形成了政府、企业、社会协同共管的合力。

二、台湾公共设施管线管理的主要特点和做法

（一）政府主导作用突出

一是机构职能高度整合。各市（县）政府工务局全面负责城区道路、公共管线、共同管道等公共设施的规划设计、建设施工、运行管理、执法监督等工作，便于综合调动各方面资源、信息形成管理合力。

二是注重开展行政协调。虽然台湾公共设施管线和共同管道各类相关事项基本都做到了有法可依，但依然注重通过行政手段进行沟通和协商，尤其是共同管道建设运行、管线单位施工统筹等涉及多个主体的事项，基本都有行政协调深度参与，以公权力的发挥推动达成最佳方案。

三是善于运用资金杠杆。按照“谁受益谁付费、谁破坏谁付费”的原则，政府主导成立了共同管道建设基金、共同管道运维基金以及“试挖费”等政府性基金，还考虑后续成立挖掘施工管线统筹基金，用基金先行支付相关费用后再向应付费单位结算，以提高工作效率，同时利用资金杠杆撬动管线单位更好地履行管理责任。

四是鼓励市民参与管理。类似大陆的“12345”市民服务热线，台湾各市（县）均有“1999”市民专线，对市民反映的公共管线、道路挖掘施工等方面的投诉、举报、申请、建议等，及时转交职能部门处理。高雄市还推出“管挖施工”App，市民可通过App实时查看周边施工现场影像，发现不规范、不文明施工可立即举报，方便公众参与监管。各市（县）政府高度重视地下管线保护宣传，经常组织中小学生等参观共同管道等地下管线设施，以提高市民参与地下管线管理和保护的积极性。

（二）标准规范健全精细

台湾各地高度重视运用标准规范从源头管控公共设施管线及附属设施的品质，以预防建成后各类病害问题发生。目前，台湾公共设施管线相关的技术标准和规范已经形成了健全的体系，且内容精细、标准高。在管道方面，对道路范围内包括排水沟、缆线管沟在内的各类管线的排布方式、埋深、材质、附属设施等都有明确规定，尤其是要求设有人（手）孔的地下管道都在路缘石或绿化带内设置专门通风孔，以消减密闭空间的危险性。在井盖方面，对材质、厚度、强度、井盖与井座契合度等均有详细严格规定，以从源头上消除井圈高差现象和震响问题；同时，对井盖安装的工法也有细致规定，要求路面新建铺设时即对井盖周边的方形区域单独以高强度混凝土浇筑，预防井周路面破损。在实践中，这些标准也得到了很好的执行。如在台北市和高雄市街头，道路两侧都有排水沟，每块排水沟盖板都有孔洞；路面的井盖、雨水篦子都非常厚重、平整，给人充分的安全感，车辆碾压基本没有震响现象。

（三）基础信息持续更新

20世纪70年代，台湾即开始地下管线信息资料收集整理，已持续40多年，各主要城市地下管线基础信息基本实现了2D数据信息化管理，目前正在推动3D数据的系统建设，并结合日常管理持续开展资料核验和更新。

一是实行试挖核验。对受理的每个挖掘施工申请实行批前试挖，试挖费用由政府承担，试挖核验后再批准挖掘许可，既能验证挖掘区域既有地下管线资料的准确性，又能减少挖掘破坏地下管线事故的发生。若因政府提供的图文资料有误导致挖掘破坏地下管线，则相关责任由施工单位和政府各半承担。

二是采集挖掘界面管线信息。要求建设单位对挖掘施工全程录影，尤其对挖掘中遇到的每一层地下管线进行详细照相、摄录和测量，分层摄录地下管线铺设情况，并将影像数据随同工程竣工资料一并提交政府，用以对既有地下管线基础信息进行核验和更新。高雄市还对挖掘施工录影专门出台技术标准和操作规范，用以认证挖掘施工企业的作业资质。

三是推动智慧化管理。对于建成年代较早、內部设施相对老旧的共同管道，政府先投资更新共同管道内部设备，使其达到智慧化管理的条件要求，再建设共同管道BIM-GIS管理系统，以VR、大数据、云计算等技术模拟共同管道运维状况和辅助运维管理，用以提高维护管理人员训练、管理和维护作业的效率。

（四）挖掘施工严格管制

台北、高雄等城市均成立“道路挖掘管理中心”或相似机构，对市域内挖掘施工实行强制管控。主要通过三个手段：

一是施工之前强制申报。要求无论在公共区域还是私属区域的道路、公园、绿地、广场等挖掘施工，必须于挖掘之前向管理单位申报，申报时既可拨打“1999”市民专线，也可拨打管理单位公布的服务电话。一旦发现未经申报私自挖掘，立即勒令停工并处以罚款，未按时缴纳罚款的会予以催缴，催缴后依然未按期缴纳的则行政强制执行。

二是统筹管理施工计划。围绕减少对道路的挖掘次数，推动道路施工和管线施工统筹实施。一方面，道路维修养护施工时，召集管线单位配合改善井盖类设施，对破损老化的换装更新并使其与路面平齐，逾期不改善的由管理部门代为执行，费用由管线单位承担。另一方面，受理挖掘申请时，组织各家管线单位会商是否有同区域挖掘计划，若有则一并申请办理，并由一家单位负责回填和路面临时恢复，费用由各单位协商分担；若有单位未参与挖掘配合，则1年内不受理该单位在该区域的挖掘申请，确有特殊情况需挖掘的加收2倍相关费用。

三是管线防护坐班盯守。在台北市和高雄市的道路挖掘管理中心，24小时视频监控全市道路挖掘情况，管线单位派专人参与坐班盯守，一旦发现挖掘施工，第一时间核查是否报备和确认施工区域所涉管线单位，并视情到现场检查、督导或做好施工配合工作，必要时派人盯守，防止施工破坏地下管线。图1、图2分别为高雄市道路挖掘管理中心和高雄市共同管道。

图1 高雄市道路挖掘管理中心

图2 高雄市共同管道

（五）强化落实权属主责

一是公私区域管理严格区分。实行公共区域、私属区域分类管理，以私属区域各类管线与市政管线的接口为界，接口以上属于公共管线，由政府部门或公服企业管理；接口以下属于私属管线，由物业权属单位或居住区业主委员会负责管理。其中，居住区的地下管线由业主委员会负责日常维护和管理，所需费用由业主共筹的公积基金保障，管线更新改造时政府予以适当补贴。

二是引导权属单位主动履责。主要是通过管理措施的配合，引导管线权属单位积极主动地履行管理职责。比如，对于道路范围内的管线，若道路巡查部门先于管线单位发现管道漏损等情况，不仅会要求管线单位立即治理整改，还会有罚款和道路损失赔偿等措施。再比如，管线单位实施应急抢修时，不仅有严格的手续办理要求，对抢修前、抢修中、抢修后的资料提交详细规定，还会要求管线单位承担比平时挖掘申请高得多的管理费用。

三是推动路面井盖减量入地。台北、高雄等城市均出台了“路平专案”，政府管理部门结合掌握的情况，对5年内很少打开过的井盖设施，协调管线单位让其入地，即将井盖设施降至路面结构层以下，并加装定位用的电子标签，以减少路面井盖数量、提高道路通行质量。同时，也意图借此增加管线单位的管理难度，促使其加快实施所属管线进入综合管廊，实现政策措施的衔接配合。

三、启示

（一）强化地下管线职能部门间的协调配合

构设合理可行的实施方案，由市级领导牵头，采取联席会议、联合办公或考核评估等方式，将地下管线综合协调、规划、建设等职能部门以及道路管理部门、地下管线行业主管部门、主要管线权属单位等协同起来，畅通沟通协商渠道，理顺工作配合机制，打破部门利益藩篱，形成各方面各环节政策措施协调一致、衔接紧密、相互配合的工作格局，从而形成管理合力。

（二）健全地下管線建设管理标准规范体系

建立地下管线及其附属设施在规划设计、加工制造、施工安装、运行管理等方面的标准规范体系，对现有标准规范进行系统梳理，查找空白区域和需要进一步细化、完善之处，列出目录清单，拟订新制订或修订标准规范的实施计划，逐步建立起符合首都超大城市特点和国际一流和谐宜居之都定位的城市地下管线及附属设施规划建设管理标准规范体系，为相关各方开展工作提供抓手和指引。

（三）实行挖掘施工地下管线联合防护

建立挖掘施工强制申报制度，采取新组建工作机构或依托现有机构联合办公的方式，相关职能部门和主要管线单位健全工作协同机制，搭建信息化协作平台，实时共享挖掘施工审批信息和现场影像，通过热线电话或手机App鼓励市民参与挖掘施工监督管理，实行挖掘施工统筹管理和联合防护，减少“马路拉链”现象和施工破坏地下管线事故。

（四）完善地下管线基础信息核验更新机制

把每一次挖掘施工都作为核验和更新地下管线基础信息的机会，由规划和自然资源部门或相关职能部门牵头，结合工程资料收集和挖掘施工强制申报，建立试挖后审批和挖掘施工信息采集制度，健全规划核验和竣工资料移交制度，建立地下管线补测补绘制度，实现既有地下管线基础信息的常态化核验与更新。

（五）搭建地下管线运行管理信息化平台

着眼以信息共享突破体制机制障碍、以信息公开促进职责任务落实，依托地下管线概略数据，搭建政府、企业、社会共同参与的地下管线运行管理信息化平台，通过信息公开、数据共享、分析预测等功能，监察运行管理情况、提供综合协调服务，牵引和带动各级各相关单位落实管理职责、提高管理质效，逐步形成符合首都功能定位和超大城市特点的地下管线运行管理能力和模式。

（责任编辑：赵立杰）