环境冲突政治风险防范的实现机制——基于X县垃圾焚烧厂项目建设的分析

刘 超,陈 林

(湘潭大学 公共管理学院,湖南 湘潭 411100)

党的二十大报告指出:“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期,各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。”[1]针对这一新形势,习近平总书记警示全党:“各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多,如果得不到及时有效控制也有可能演变为政治风险。”[2]96近年来,因环境利益分配不均引致的环境冲突频繁发生,大量反垃圾焚烧厂、反PX项目等抵制活动屡见不鲜,公众内部、公众与企业、公众与政府之间的冲突与对抗日益加剧,扰乱了社会秩序,易产生重大社会稳定风险,并极易传导至政治领域,形成环境冲突政治风险。“政治安全是国家安全的根本。”[3]防范化解因环境冲突而引发的政治风险是新时代维护国家安全的必要举措。因此,探究如何防范环境冲突政治风险,构建环境冲突政治风险防范的多元机制具有重要意义。

一、文献回顾与问题的提出

“政治风险”是指“容易诱发政治问题特别是重大突发事件的敏感因素、苗头性倾向性问题”[4],是政治系统出现的可能性危机,具有突发性、多变性、隐蔽性、复杂性等特征[5],包括“政权风险、制度风险、政局风险、意识形态风险、地缘政治风险”等基本样态[6]。进言之,环境冲突政治风险是由环境问题引发的社会冲突中存在威胁社会秩序、政治稳定的可能性以及这种可能性因素。风险既是客观的,又是主观的。作为一种具体风险样态,环境冲突政治风险同样具有这种二重性:环境冲突政治风险是客观的,是现实的一系列威胁性因素;环境冲突政治风险也是主观的,是政治系统对可能诱发政治稳定问题的因素的主观感知。因此,环境冲突政治风险防范实际上就是减少潜在威胁性因素的进一步转化与扩大。目前,学界关于环境冲突政治风险的研究主要从以下方面展开:

第一,环境冲突政治风险存在与否的争议研究。就当代中国的环境冲突是否存在政治风险的问题,学界存在一定争议。“存在论”学者认为,环境冲突的持续发展已超越传统冲突的界限,逐渐“闹大”的冲突事件已危及公共安全和社会秩序,极易引发社会动荡,威胁政治稳定。于建嵘认为,一旦政治体制的维护成本超过其支付能力就可能出现社会无序和冲突失控,“刚性稳定”就可能演变为“社会动荡”[7]。赵闯、黄粹认为,环境群体性冲突一旦爆发,就会表现出强烈的社会政治关联性,如果不能及时有效地应对和处理,就会逐渐转化为危机状态,进而产生社会政治风险[8]。“否定论”学者主张,环境冲突虽会引致一定的社会风险,但较少对政治稳定产生影响。吴忠明认为,我国近期经济发展呈向好趋势、民生持续改善、公共权力运转良好,社会风险转为政治风险的可能性较小[9]。总体而言,尽管环境群体性事件对我国的基本政治秩序未造成较大影响,但相关数据已表明,群体性事件存在从经济利益走向政治诉求的趋势,政治风险依旧具有不可预期性[10]。

第二,环境冲突政治风险的生成机理研究。有关环境冲突政治风险生成的研究是目前学界关注的核心理论问题。刘超、李清认为,环境冲突政治风险以风险源、风险积累、风险扩散与转化、风险爆发为传导路径,经历环境风险-环境冲突-政治风险-政治事件的演化过程[11]。郑小琴认为,涉核项目风险的不确定性、建构性、灾难性等特征使民众产生厌恶、排斥,放大了公众风险感知,在焦点扩散和网络舆情裹挟下催生了邻避冲突行为,导致社会稳定风险[12]。胡洪彬认为,政治风险生成是政治系统“自生”、社会系统“衍生”和外部系统“传导”的综合结果,是各项因素在风险放大后对政治系统产生的多重影响[13]。

第三,环境冲突政治风险治理策略研究。这类研究主要呈两种趋势:一是注重环境冲突治理,通过冲突的事后治理方式阻断环境冲突政治风险的演变与发展。程启军认为在环境群体性事件的后控中通过规范政府的行动立场、生态补偿行为、介入事件的行政行为等方式,可避免环境群体性事件向暴力事件演变[14]。二是通过环境风险研判与重大项目“稳评”等方式,从源头出发防范环境冲突政治风险的生成。高山、李维民主张,建立风险源头识别机制、风险感知研判机制、风险行为引导机制,阻断环境风险向社会风险转化[15]。齐伟男认为,公众环境风险感知是环境风险转化为政治风险的关键中介,主张通过强化环境治理、促进环保教育、建立协商途径等多元方式降低公众的环境风险感知[16]。

综上所述,学界对环境冲突政治风险的概念、生成机理以及治理策略等进行了讨论,对本文的研究具有重要借鉴意义。目前学者们在防范环境冲突政治风险的问题上多从控制环境冲突的视角进行探讨,要么专注于研究环境冲突的整体性治理,要么追溯环境冲突的衍生,强调通过消解环境风险从而达致环境冲突政治风险的治理。这些研究存在两方面问题:第一,相关研究侧重于从规范角度提出冲突治理和风险防范的对策,而对地方政府治理环境冲突政治风险的现实实践关注不够,一定程度上存在理论研究落后于实践的现象。第二,相关研究大多将防范和预防环境冲突作为控制冲突政治风险的基本思路,缺乏对环境冲突政治风险的精准把控,不能有效解决环境冲突情境下如何管控社会性风险向政治风险转化的问题。基于此,本文运用案例研究方法,通过剖析X县垃圾焚烧厂建设实例,试图回答:在环境冲突情境中,政治风险防范的实现机制有哪些?这些机制是如何发挥作用的?

二、分析框架与研究方法

(一)分析框架

“风险社会理论形象地描绘了现代化环境的偶然性、矛盾性,以及对政治的重新安排的敏感性。”[17]因而风险的政治性议题愈发引起学界关注。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。防范化解重大风险成为新时代国家安全工作的中心任务。对此,习近平总书记指出:“要高度重视并及时阻断不同领域风险的转化通道,避免各领域风险产生交叉感染,防止非公共性风险扩大为公共性风险、非政治性风险蔓延为政治风险。”[2]97环境冲突政治风险通常经由“环境风险”“环境冲突”演变而来,是风险形成、积累并最终诱使政治风险产生的系统性演化过程。同时,风险又具有联动性、传导性、扩散性、客观性、主观性等特征。环境冲突政治风险的演化过程和自身特性要求我们必须采取一定措施,阻断风险聚集与转化,隔绝不同范围、层级与地域风险间的交叉感染,并“画地为牢”地消解风险。据此,本文提炼形成了环境冲突政治风险防范的三重机制:“阻断机制”“隔绝机制”“消解机制”(图 1)。

图1 环境冲突政治风险防范的三重机制

第一,阻断机制。正如贝克所说,风险常常展现出它统摄一切的关联性,“风险使空间、时间和内容上分离的东西建立了直接而危险的关联”[18]77。因此,阻断风险间的关联、减少不同类型风险的转化显得尤为重要。环境冲突政治风险阻断机制强调及时阻断不同类型风险的转化通道,即防止环境风险与其他领域风险(如社会风险、经济风险、生态风险、文化风险等)之间的转化、汇合。应在准确研判和精准预警的基础上,紧扣风险转化的关键点,精准发力,消除风险转化的契机,从而防控风险产生质变[19]。对环境冲突政治风险的把控应注意识别项目风险源,警惕突发事件,阻断多类型风险间的内部叠加,确保环境项目有序运行,防范环境冲突政治风险的演化。

第二,隔绝机制。现代化风险在相互关联的同时会彼此渗透,遇到边界,风险下潜而过[18]27-29,风险的扩散特性减弱了社会的区隔和界限,使风险串联起多个异质性区域,并不断波及社会场域中的其他主体、行业和地理范围。风险的传导性与扩散性这一特征要求风险治理必须注意风险隔绝,切断风险扩散过程,防范风险溢出。环境冲突政治风险隔绝机制旨在避免风险间的交叉感染,即隔绝某一范围、层级与地域内的环境冲突政治风险在空间上的进一步传导,将环境冲突政治风险限定在特定范围内。环境冲突政治风险隔绝机制通过控制区域内的风险因子,把控区域内部的风险存量与增量,从而减少风险外溢[20],将风险圈定在冲突产生的范围内,防止系统性风险产生。

第三,消解机制。吉登斯在勾勒现代性风险时认为风险形式主要分为两类:一是改变风险的客观分配,二是改变风险的经验或对风险观念的理解[21]。这一观点表明,通过减少客观风险和改变主观风险感知,可以达致有效的风险消解和治理。环境冲突政治风险消解机制以多重治理逻辑为指引,运用综合性手段减少主客观风险强度,旨在针对性化解特定范围内的环境冲突政治风险,实现环境冲突政治风险防范的科学化、系统化。这主要强调环境冲突政治风险治理的彻底性,在深入透析项目客观风险和主观风险的基础上,运用情感手段、行政手段与法治手段消解风险,调解矛盾纠纷,保障群众利益诉求,维护社会稳定。

(二)研究方法

本文运用个案研究方法展开研究。个案研究法可以帮助研究者详细、全面、深入地了解和探索许多特殊现象,认识和了解这些现象的内在结构、过程、机理等[22]。垃圾焚烧厂建设项目作为一种典型的环境邻避型设施,其建设过程易产生社会矛盾、扰乱公共秩序,存在一定的政治风险。因此,本文通过对X县垃圾焚烧厂项目的田野调查,试图从现实性角度剖析环境冲突政治风险防范的具体策略。基于X县的调研,文章案例数据来源于以下途径:(1)访谈法。通过与X县相关领导干部、基层干部、辖区公众进行深度访谈,获取有关环境冲突政治风险防范的一手资料。(2)政府文件与新闻报道。收集与X县垃圾焚烧厂、环境冲突相关的网站信息、政府文件、媒体报道等作为佐证材料。

X县隶属于湖南省Y市,管辖面积2 134 km2,常住人口70多万。随着城市化进程的加快,Y市面临“垃圾围城”的困境,垃圾焚烧厂的建设迫在眉睫。而“邻避效应”的存在使得Y市政府多次垃圾焚烧厂建设计划无疾而终,直到2017年,Y市委常委会研究决定,将垃圾焚烧项目落户到X县。经由2018年选址、2019年公开招标、2020年项目主体竣工,X县垃圾焚烧厂项目最终于2021年6月正式“点火”,8月垃圾进厂,9月发电并网。该垃圾焚烧厂采用BOT模式(建设-运营-移交)进行投资、建设、运营,由政府部门进行监督,目前运转良好,社会效应凸显。选择X县垃圾焚烧厂项目作为研究对象的原因在于:一方面,从建设过程与结果来看,X县项目建设过程中虽然一度面临当地民意的较大反弹,但并未发生大规模的反对事件或群体性事件,没有形成较大的舆论风波,整个项目建设过程顺畅,获得了百姓的好评,有效防范了政治风险;另一方面,该项目是X县举全县之力办成的三件大事之一(其他两件是搬迁和创文),建设成功后吸引8 000多名干部、群众前来参观学习,通过经验交流与知识分享,提高了X县垃圾焚烧厂项目的知名度,取得了良好的社会反响。由此,本文通过分析X县垃圾焚烧厂建设的全过程,能够凝练出环境冲突政治风险防范的实现机制及具体路径。

三、案例剖析:三重防范机制的运行与效果

环境冲突政治风险防范的实现机制是各级政府在环境冲突治理中,针对可能存在的威胁政治安全、社会稳定的因素而采取的抑制风险衍生、扩大的一系列干预手段及其运行方式。政治风险作为一种耦合性复合风险,很容易受到其他领域的风险影响而“牵一发动全身”。环境冲突政治风险起源于环境冲突。对此,应积极防范环境冲突的产生、发展与扩大,防止其他领域的“茶杯风暴”演变成政治领域的“滔天飓风”[23]。环境冲突政治风险防范的阻断、隔绝与消解机制在X县垃圾焚烧厂建设实践中得以彰显。这些机制内含的多重路径既有效阻断了各类项目风险源之间的转化与聚集,隔绝了不同空间内风险的交叉融合,还成功消解了环境冲突政治风险,保障了垃圾焚烧厂的顺利运行。

(一)管控“风险点”:环境冲突政治风险阻断机制

贝克指出:“风险和风险感知正在逐渐汇合,互为条件,彼此加强。”[18]56客观风险与主观风险是现代化风险的两面,客观的环境项目风险(如环境污染风险、技术风险)与主观的公众感知风险是潜伏性风险爆发的关键因素。这两大风险因子会同突发事件这一放大站,形成了环境冲突政治风险的风险源。环境冲突政治风险阻断机制实际上就是要阻断不同风险类型的转化通道,即实现对“现实风险-认知偏差-突发放大站”的高效管控。X县在环境冲突政治风险防范中通过减弱客观项目风险、纠正公众风险感知偏差、把控突发“风险点”等手段,紧抓突发政治风险点,减少了风险质变,有效阻止了环境冲突风险源的转化,凸显出环境冲突政治风险阻断机制的效能。

1.减轻客观项目风险的威胁。客观风险是项目本身存在的风险,包含环境污染风险、居民健康风险以及技术和管理风险等类型[24]。垃圾焚烧厂从建设到运行的整个过程会对人体健康和社会环境产生影响,存在不可完全消解的环境风险、健康风险以及技术风险。对于其中存在的客观风险,X县通过提升技术与强化管理有效管控了风险的演化。一方面,项目建设方技术手段的现代化。X县经过公开的项目招标,选择光大集团作为项目承接方,利用先进的建设技术、处理技术减少客观环境风险与技术运行风险的产生。光大天易环保能源有限公司副总经理表示:“我们严格按照国家技术标准和各项要求建设、运营垃圾焚烧项目,在已建好的项目中,并未出现大规模污染现象,所以质量方面还是有保障的。”(访谈资料:FY20221206(1)编码规则:被访者姓名缩写+访谈日期。下同。)另一方面,项目监管的多元化。利用政府、公众以及企业内部力量共同监督光大企业的项目运转,并辅之以环保公示制度、责任追究制度等方式保障企业生产、压缩、排污指标的合理化,旨在从项目供给端减少客观风险。

2.纠正公众风险感知偏差。理解公众的风险认知是打开邻避问题黑箱的“钥匙”[25]。公众环境风险感知在现代化发展中日益敏感与警觉。当这种风险感知积聚到一定程度就会形成强烈的社会张力,继而产生矛盾与冲突,甚至爆发大规模的集群行为[26]。因此,任一邻避项目建设都应及时纠正公众的感知偏差,形成正确、理性的风险认知。知识类型的差异与信任机制的缺失会使公众关注点出现分歧,恐惧心理极易发酵、蔓延,导致风险的社会放大[27]。针对这种知识匮乏与信任缺位的感知偏差,X县强化实地考察和知识宣传,通过政民互动,提升公众的项目认知水平,减少项目建设黑箱,赢得了公众信任。一方面,实地考察常规化。X县在项目动工前期,先后组织约6 000人次前往他市的同类型项目进行参观,了解垃圾焚烧厂附近的环境状况、处理技术等,降低公众的认知偏差。同时在项目后续的建设、运营过程中也鼓励群众实时参与,提出反馈意见。X县某村民表示:“去参观过后,想法有了改变,现在就担心我们能不能建得那么好。”(访谈资料:CL20221206)另一方面,宣传与科普常态化。除了县委政府发布的公开信、宣传手册以外,X县还利用赶集、电视等媒介手段,广而宽、精而细地帮助群众了解垃圾焚烧、项目运行知识。X县以实际行动向公众展现政府建设项目的决心和信心,实现了公众环境风险感知的多维纠偏。

3.把控突发风险“转化点”。从现实来看,突发事件往往是特定类型的风险与其他领域风险之间汇合的“突破口”。突发环境事件的紧急性、不确定性、影响社会性等特征[28]使其成为环境冲突政治风险衍生的导火线。环境冲突政治风险阻断机制除了管控客观风险与主观风险,还应将目光聚焦于风险转化点的防控。为防止突发环境事件产生,阻断各类型风险的演化,X县采取了两种方式:一是强化风险应急预防队伍建设。突发环境事件的特性要求多层级、多地域人才队伍的统一运转。X县组建了特殊性的突发事件应急小组,从县级、乡镇到村庄,每级均建立配套的联络员队伍,做好风险信息的上传下达的同时,合理使用组织资源,减少突发性风险的转化。X县某镇领导强调:“当时县里的群众每晚7点到9点集体在镇政府的马路面前堵路,多亏一些村里、镇上的联络员及时传递信息,提供路子,堵路事件才没有恶化。”(访谈资料:CP20221206)二是实时监管潜在风险因子。一方面,公众反馈问题的及时处理。X县通过“线上+线下”的双轨并行策略,既注重受理公众在红网、市长热线、百姓呼声等平台上的意见反馈和质疑言论,也动员基层干部处理群众反馈的现实问题,并“拍照上网”,实现“有问必答”。另一方面,项目运行的风险监督。X县组建了专业性队伍监督项目运行风险,通过定期探访选址地、走访群众等方式监管垃圾焚烧项目,以公开、透明的治理手段防范项目风险的转化。X县某镇领导说:“直至目前,我们没有发生一起安全事故,没有一个人因为这个项目出现死亡现象。”(访谈资料:CP20221206)

(二)建立“防火墙”:环境冲突政治风险隔绝机制

环境冲突政治风险阻断机制虽能减少地域内部一些风险的质变,防止多种类型风险间的转化融合,但从环境冲突政治风险生成的过程看,不仅要注意不同风险之间的转换,也要防范风险的外溢和扩散。因此,有效隔绝风险,防止空间内风险进一步外溢蔓延,就显得尤为重要。X县强化党对环境冲突政治风险防范的全面领导,以党建引领风险治理,有效控制风险外溢点,并不断提升风险容纳能力,实现风险治理的责任共担,使得风险被隔离在特定的范围、层级与地域之内。

1.控制行政性风险向政治风险扩散。环境风险诱发政治风险大多与基层政府决策和执行过程中的失误有关。在冲突场域中,这些行政性风险如不加以控制,就可能会向政治风险扩散,威胁政治稳定。因此,防范环境冲突政治风险的扩散就必须控制行政性风险向政治风险演化。要实现这一目标,就必须强化党对环境冲突政治风险防范的全面领导,同时以党建引领地方政府风险治理能力提升,切实形成政治风险防范的“党政”防火墙。

一方面,强化党对风险治理的全面领导。这主要强调党对垃圾焚烧厂项目建设全面、系统和整体的把控。首先,政治引领稳方向。从项目建设开始,X县委通过发布《致全县人民群众的一封公开信》、召开动员大会等方式,坚决落实群众路线,汇聚民心、民力、民智,坚定了推进项目建设的决心。其次,思想引领定人心。X县的镇党委反复召开村组干部会、党员会,强化干部教育,帮助党员干部树立了信心,激励党员干部直面群众。同时,通过多种形式的项目宣传、舆论管理引导群众形成正确的价值观。X县村民说:“我们以前不喜欢开会,因为(听到的)都是些大话套话。现在不一样了,直面问题,专门讲和我们利益相关的事,我们的态度肯定不一样了。”(访谈资料:NY20221207)最后,组织引领强班子。X县在项目推进过程中强化队伍建设,由县委书记、县长等牵头搭建领导班子,强化基层党委主职力量,同时吸纳精英干部协助做好群众工作,积极落实党的方针政策。

另一方面,党建引领政府风险治理效能提升。一是树立和坚持“人民至上”的治理理念。全面建成社会主义现代化强国,人民是决定性力量,在强国建设、民族复兴的新征程上要始终坚持人民至上。各类环境冲突的根源是人民内部利益矛盾,在治理环境冲突防范政治风险的过程中,X县各级党委政府牢固树立和坚持“人民至上”的治理理念,“坚持以人民为中心”的发展思想,形成党建引领基层治理的价值共识[29]。X县以群众利益为中心、以现实情况为依据,采取科学合理的选址流程、制定契合民意的利益补偿与分配政策,降低了环境问题爆发的可能性,减少了负面效应。X县村民回忆说:“当时这些干部在村里天天走访和交流,是真的在听我们的想法。我当时对周边发展的质疑也得到了回答。现在看来,政府的承诺基本兑现了。”(访谈资料:ZQ20221207)二是创新“党建+”风险沟通机制。风险沟通旨在架构起政府与公众的对话平台,强调信息的传播与主体间的良性互动[30]。各级政府发挥党组织凝聚力,发展“党建+”的风险沟通模式,以县乡村各层级、各区域党员干部为支撑,形成制度化沟通渠道,鼓励公众接受信息的同时反馈信息,积极参与决策,降低了环境风险的演化。三是构建协同联动的风险治理共同体。环境冲突政治风险的复合性要求多层次、多领域的多主体共同行动,积极应对风险环境的变化。X县在明确项目运行方向后,积极将党的领导贯穿到风险防范的全过程,主动培育和吸纳企事业单位、群众和其他社会治理主体,整合各项资源防范风险的转化升级。党的全面领导与党建引领政府风险治理效能的发挥,进一步限定了风险的扩散范围,促进了风险治理与服务群众有效融合,减少了风险蔓延。

2.防止基层风险向上层延伸。在组织体系内,基层风险会沿着组织层级向上传递延伸,基层风险防范的低效会使环境风险进一步向更上层级演化,进而产生更大影响,促使政治风险的生成和爆发。因此,防范环境冲突政治风险必须有效切断基层风险的向上延伸路径,这就是风险隔绝的“层级”防火墙。对中国基层政府而言,实现这种风险的层级隔绝有着独特优势。李连江认为中国政治信任呈现“差序格局”的特征,公众对政府的信任随着层级降低而递减[31],对上级政府的信任高于基层政府。这种差序政府信任格局的存在使得上级政府在获得公众信任方面有着天然的优势,也使得一般情况下基层风险难以向上传递,形成更大范围的政治风险。但这并不意味着政治风险不会产生,反而需在“差序格局”这一有利条件下积极作为,努力将风险限制在基层。X县在推行项目过程中,为充分获得公众信任,阻止风险扩散,采取了两种方式。一是统一指挥,统一领导。X县成立了项目建设指挥部,举全县之力合作促使项目落地,同时为保障项目的持续运行,组建了双组制指挥部,由县委书记、县长任双组长,凸显了上级政府对项目的重视。X县某村民说:“归根结底,我们还是相信政府的,特别是上面的领导也赞同了这个项目,我们的顾虑也少了很多。”(访谈资料:ZQ20221207)二是基层政府的主动作为。相关镇的镇党委非常重视项目建设,对于群众提出的垃圾运输车沿途气味、道路清扫、污水和建筑垃圾等现实问题,第一时间派遣干部到现场处理,与群众面对面沟通,建立融洽的干群关系,在信任环境中推动项目建设。政府信任的层级特性有力弥补了公众对基层信任的降低,能够在基层回应性不足的大背景下保证政治系统的高效运转[32],从而有效防止基层风险向高层蔓延,隔绝各类风险的叠加与共振。

3.限制区域性风险外溢蔓延。风险的扩散性特征使得地域性风险会逐渐扩散为全国性乃至全球性风险,使整个社会处于风险网络之中[33]。这种风险的“脱域”性凸显了限制区域性风险蔓延、建构风险“区域”防火墙的重要性。隔绝风险的外溢蔓延以特定的风险外溢点为基石,通过防范风险圈中的“放大站”因素,阻止项目风险在地域上的进一步演化。风险社会放大框架认为,信息系统和公众反应特性是决定风险性质和重要程度的必要因素,社会和个体“放大站”会相继产生不同信号[34],以致风险爆发。环境冲突政治风险演变中最为关键的“放大站”当属关键活动人士和新闻媒体。因此,为有效抑制特定范围内环境风险的外溢,X县高效隔绝了风险外溢点的传导路径。一方面,实施风险防范包村制。由县委常委、相关部门领导、乡镇书记等组建领导小组共同包村,集体下沉到基层做群众工作,通过下放权力和资源,保障垃圾焚烧项目的建设。X县某镇领导说:“主要是利用包村制的资源监督那些可能会煽动群众的关键个人,降低他‘拱火’的可能性。”(访谈资料:CP20221206)这种运动式的包村制能够集中力量治理好短期性的冲突事件,将风险限定在基层乡村的圈子内。另一方面,加强网络舆情控制。事件是网络舆情产生的导火索,当突发环境事件波及人们利益时,大规模讨论会转以舆情的状态呈现[35],导致环境风险外溢为社会风险。为减少舆情爆发,X县强化平台监管,及时对社交媒体、新闻网站中的不良信息进行处理。同时,积极打造官方网络平台,规范项目信息传递渠道,引导公众舆论,有效防止了风险外溢到村镇外的其他区域。

(三)治理“风险链”:环境冲突政治风险消解机制

环境冲突政治风险阻断机制与隔绝机制相互依赖,有效防范了地域内风险的质变与风险扩散可能产生的量变,在一定程度上控制了环境冲突政治风险的传播。要实现环境冲突政治风险的高效治理还需引入消解机制,通过针对性治理减少政治风险的危害。风险治理的文化主义视角强调利用象征意义的理念和信仰增强人们的风险意识,突出情感治理的必要性;制度主义视角主张通过制度改革进行风险规避,强调行政治理的重要性[36];法治视角强调法制德性,突出法治理念与法律制度的作用[37]——环境冲突政治风险防范理应综合多种手段减少主客观风险的累积与叠加,遏制风险传播。因为X县的积极作为,项目建设中并未爆发大规模群体性事件,但部分公众牵头的环境冲突仍有发生。对此,X县充分发挥环境冲突政治风险消解机制的作用,动之以情,晓之以理,运用情感、行政与法治手段化解矛盾与冲突,最终实现环境冲突的有效治理,成功消解了环境风险向政治风险的继续传导。

1.以情感手段强化风险管控。情感运作是乡村治理中的特殊方式,是传统文化与现代社会相结合的中介手段。情感治理实际上就是政府通过“权力化”的氛围,激起陌生治理对象的情感共鸣,加强治理目标与治理对象之间的有效联结,最终实现预期目标[38]。一方面,情感价值的传递。X县政府通过科普、宣传等实践行动展现出项目建设的价值立场和态度,引导公众对项目形成正确的价值观。宏观上,X县重视宣传项目建设的积极影响,明确项目服务群众、服务社会的根本目的,激发群众主体意识,培育公共精神。微观上,契合群众熟悉的知识获取方式,通过召开村民会议、村小组会、“田间会议”等形式进行科普宣传,注重利用“村村响”滚动播放垃圾焚烧知识,强化公众认知。另一方面,情感资源的利用。乡村是较为典型的人情社会、面子社会,乡村治理最为关键的手段便是这类非正式资源的利用。基层干部通过动员村干部、村内党员,利用他们的熟人、熟人的熟人等关系网出面做思想工作。其中,X县一村民就带头反对该项目,采取多种方式进行反抗,基层干部与之多番沟通和协调未果后,通过动员其党员母亲做思想工作,才成功消解了这一潜在风险。此外,基层干部还与群众在频繁交流中建立了新的联系,扩大了基层工作的关系网,便利了风险消解。X县工作人员表示:“基层工作不靠情感关系很难(做),好多干部为了把项目推行下去利用了自己的部分资源,这一方面就算不合规也是支持的。”(访谈资料:CY20221207)

2.以行政手段保障风险消解。环境冲突政治风险的特性使得防范化解环境冲突政治风险必须以行政逻辑为抓手,整合技术、法律等手段消解环境冲突政治风险。首先,部门协同力量的充分发挥。跨部门协同主要是政府内部各部门间因特定议题而展开的联合行动[39]。X县整合网信办、宣传部门、农业农村局、公安机关等部门,针对性地解决项目从建设到运行过程中的多类型问题。其次,优惠政策契合民意。X县在推行过程中针对群众反馈的实际问题出台了许多惠民政策:一是增加村庄发展费用,对垃圾焚烧厂区三公里范围内的9个村给予基础设施建设费用;二是加强人文关怀,每年对特困户进行慰问,并给予500块一户的补助金;三是帮助征地中不能购买征地保险的农民,解决其生活中的其他问题。X县某镇领导感慨道:“这些实事对项目的开工建设起到了重要作用,让老百姓感受到了政府的重视。从开工到建设完成,这期间是没有任何阻力的,继续运营下去也应该是没有任何问题的。”(访谈资料:CP20221206)最后,动态持续的响应策略。一是“环评”与“稳评”的有效衔接。X县依据法律法规和政策要求,严格进行环境影响评价和社会稳定风险评估。2019年获得省生态环境厅环评批复后,X县便开始进行建设单位的公开招标,在项目正式动工前主动收集专家、公众的意见,同时积极进行科普宣传,减少威胁性因素。在项目的后续建设、运行中,X县政府也注重邀请公众代表参与环境质量监测、环保措施和补偿措施的兑现等环节[40],提高了政府公信力,并最终通过了社会稳定风险评估,保障了项目运行。二是环境风险的“网格化”治理。将短期的项目建设与常态化的网格治理相结合,依托网格员、各村干部、村民及时反馈信息,挖掘潜在的风险信号,打破时空界限。在整合信息、资源和服务的基础上,X县及时作出回应,对症下药,尽可能将环境风险转化与扩大的概率降到最小。X县某镇领导表示:“项目建设的时候,我们一直保持警觉,哪里有风吹草动,传出来的就得赶紧去看,一定要将项目推行的风险降到最小。”(访谈资料:ZCQ20221207)

3.以法治手段兜底风险治理。在现代社会,通过法律确保国家、市场和共同体各自运作权力的合理边界,是解决社会冲突的有效方式[41]。环境冲突政治风险防范离不开法律的支撑与帮助。在垃圾焚烧项目建设过程中,X县坚持“助罚”一体化,高效利用法律手段治理环境冲突,有效防范了环境冲突政治风险。一是法律“助”力。环境冲突的核心是公民利益的非一致性,这就使得从法律层面维护好公民权利成为防范环境冲突的重要武器。X县在保障公民知情权、补偿权的基础上强化公民参与,使群众了解、掌握环境污染型项目的具体信息,提出合理诉求。同时,X县还联合相关企业向公众宣传法律知识,提供法律援助,降低暴力性维权行为的产生。二是法律“罚”力。除了正向的权利保障外,X县坚持严格依法依规实施项目建设,使法律成为负面惩戒的工具。公安机关在证据确凿的情况下,依法对违法违纪的群众进行打击处理。其中一村民组长因贴反对标语、横幅,固执己见认为当地政府和干部吃了“冤枉”才引进此项目而被拘留7天。X县某镇领导说:“有些群众还是不理解这个垃圾焚烧厂项目,仍然有一些错误言论,极个别的还有不当行为。”(访谈资料:ZCQ20221207)对于其中罔顾现实、藐视法律、践踏社会秩序的违法行为,执法部门坚决依法处理。

四、结论与讨论

本文建构了政治风险防范的“阻断-隔绝-消解”三重机制,并通过对X 县垃圾焚烧厂事件的个案分析,分析了三种机制在实践中的运行过程及其效果。X县垃圾焚烧厂项目是当下社会中较为典型的邻避设施,该项目从选址、建设到运营都存在不同程度、不同类型的风险,且充斥着群众诉求、企业诉求、社会诉求与政治诉求等复杂关系,极易引发环境冲突,并诱使政治风险产生。X县垃圾焚烧厂的顺利运行彰显了近年来我国地方政府在环境冲突治理、环境冲突政治风险防范方面取得的突出成绩。在X县垃圾焚烧厂建设实践中,各级党委、政府围绕环境冲突政治风险演化生成过程,成功找到了风险转化点、风险外溢点,并在最小范围内化解了环境冲突政治风险,形成了较为鲜明的环境冲突政治风险防范的阻断、隔绝与消解机制,实现了对环境冲突政治风险的有效管控,具体如表1所示。

表1 环境冲突政治风险防范的实现机制

首先,环境冲突政治风险阻断机制强调有效控制各类项目风险,减少各领域风险类型之间的转化。X县在识别多种风险类型的基础上,减轻了客观项目风险的危害,纠正了公众的风险感知偏差,形成了正确的价值引导,并在此基础上有效实现了风险“转化点”即突发事件的预防和处理,使得各类风险点仍保留原始样态,较少产生风险质变,或未在转化后形成新的风险合力,打好了环境冲突政治风险防范的第一战。其次,环境冲突政治风险隔绝机制注重范围、层级与地域内的风险防范,通过建立多层“防火墙”,减少风险向其他空间蔓延。X县通过强化党的全面领导和党建引领政府风险治理效能的提升,打造了“党政”防火墙,防范了行政性风险向政治风险扩散;利用政府信任的“差序格局”,积极优化风险治理行为,建立了“层级”防火墙,阻止了基层风险向上层延伸;通过控制关键“放大站”塑造了“区域”防火墙,限制了区域性风险的外溢蔓延,从而在不同范围、层级和地域间隔离了特定风险的进一步传导。最后,环境冲突政治风险消解机制旨在运用多种手段在特定范围内实现风险的深层次消解,强调环境冲突政治风险的针对性治理。X县依据项目建设的实际情况,利用风险消解的情感运作手段、行政运作手段与法治运作手段,综合处理环境冲突政治风险,减少环境冲突政治风险的危害性后果。X县垃圾焚烧厂建设的实践证明,“阻断—隔绝—消解”三重机制能够实现环境冲突政治风险的有效管控和治理。

需要注意的是,环境冲突政治风险的三种防范机制并非呈线性关系,而是在整个垃圾焚烧厂项目建设过程中同时甚至融会运行,三者之间相互作用、相互联系,共同作用于环境冲突风险防范的过程之中。环境冲突政治风险防范的阻断机制与隔绝机制之间相互辅助,能够在发现风险点的同时控制风险扩散范围,减少风险的质变与量变,也为风险消解机制功能的发挥奠定了良好基础。

必须注意的是,实践中环境冲突政治风险防范的实现机制效能的发挥也会受到一定制约。首先,风险治理主体参与程度与沟通问题。风险治理中除政府以外的其他主体的参与程度较低,且主体间沟通渠道匮乏,导致一些风险信息难以共享,难以达成价值共识。其次,基层干部队伍治理能力的异质性。不同基层组织干部的综合素质存在差异,基层干部信息获取与传递能力不足会影响其工作效率和质量,导致一些政策难以落地、落实、落细,风险治理效能低。最后,基层地域实践影响的差异性。地域性、组织性、政策性与社会性因素会高度影响环境冲突政治风险的治理场域,复杂场域中风险治理的难度也会加大。因此,防范环境冲突政治风险必须坚持底线思维、问题导向,综合调整治理方针,优化治理策略。第一,积极构建中国特色基层风险治理格局,畅通主体沟通渠道。推动形成党委、政府领导的,企业、公众、媒体与社会组织参与的“一核多元共治”的风险治理新格局,明确多元主体的风险责任和义务,形成联动响应的风险治理共同体。第二,强化基层治理体系与治理能力现代化建设,培育一支高素质风险治理干部队伍。加强基层党组织建设,发挥党的领导作用,并注重干部培训与教育,提升干部队伍的专业知识和技能水平,高效控制基层社会中的潜在风险。第三,打造“韧性政府”,提高基层组织应对各种风险挑战的能力水平。从既往经验或其他治理实践中吸取风险治理经验,不断增强组织的学习能力。同时加强应急管理能力建设,通过建立应急预案、开展培训等方式提高应对突发事件的能力,高效回应环境冲突政治风险这一复合型风险。

环境冲突政治风险事关政治稳定与国家安全,对其进行研究在统筹发展与安全成为国家战略的当下具有重大意义。本文提出了环境冲突政治风险防范的“阻断-隔绝-消解”三重机制,并结合X县垃圾焚烧厂项目建设案例呈现了三重机制在实践中的运行情况,证明了这三种机制的适用性和效果。这一研究对环境冲突政治风险防范的实现机制这一重大理论和实践问题进行了探索。研究结果对于深化有关政治风险防范的相关研究,讲好重大风险防范“中国故事”有一定理论贡献。同时,也能为防范基层治理中其他风险提供重要借鉴。当然,本文以个案研究作为基础凝练环境冲突政治风险防范的实现机制模型具有一定的局限性,未来可采用多案例比较、定性比较分析等方法进一步深化对该问题的研究。