刍议行政事业单位预算管理存在的问题与对策

田宝振 山东省寄生虫病防治研究所

引言

自1994 年3 月22 日第八届全国人民代表大会第二次会议通过开始，到2014 年8 月31 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议第一次修正，再到2018 年12 月29 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修正，目前《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）已成为一部较为完善的法律。预算管理也成为行政事业单位一项较为重要的工作。

一、预算管理的定义

预算管理是指为确保国家预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制、监督活动的总称，是财政管理的重要组成部分。预算管理的实施必须以党和国家的方针政策为指针，以促进国民经济的平衡发展为重点，并坚持统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

二、行政事业单位预算管理存在的主要问题

（一）预算编制方面

首先，预算收入统计不全面。《预算法》规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算。从来源上来看，预算收入包括税收收入、国有资产收益、专项收入、其他收入等。而对于预算编制单位来说，很容易忽略掉一些可能发生的收入。例如某些单位在编制预算收入时，容易忽略国有资产处置收入、银行利息收入等，而造成“短收”。

其次，预算支出不够细化。预算支出不够细化的具体表现为支出标准不准确，进而导致支出的编制具有一定的随意性。目前大多数地区以采用预算一体化系统进行预算的编报工作，在支出明细中设有支出标准名称这一选项，但并没有统一的规定。虽然各单位面临的情况不同，支出情况不同，但是对于一些普遍性的支出项目，如差旅费、培训费、会议费、水费、电费等项目都可以提前设定好既定的支出标准。

最后，预算编制缺乏有效沟通。由于一提到预算编制，仍有单位管理层认为这是预算编制部门的事情，并没有认识到自身在预算编制工作中的重要性；另外，预算编制工作通常都是时间紧、任务重，如果预算编制人员没有较好地与业务部门进行有效沟通，就难免发生编制的预算与实际情况有一定的出入。

（二）预算执行方面

仿真结果表明：该电路设计和补偿网络设计合理，电路能够正常运行，并具有一定的抗干扰能力。系统运行稳定，静态误差小，动态性能良好。

（三）预算监督方面

严格预算调整和追加。应严格控制预算调整和追加，坚决杜绝年中预算的随意调整和增加，保证预算的严肃性。对于确实需要调整或追加的事项，应由确需调整或追加的部门发起申请，由预算编制部门负责汇总和初步审核，交由单位预算编制委员会或类似机构进行集体决议后，以正式公文形式上报上级预算管理部门审核，经上级部门核实、审核后上报上级财政部门进行处理。

1.2.3.1 归一化植被指数(NDVI)计算。NDVI也称生物量指标变化，能消除部分与太阳高度角、卫星观测角、地形、云影等相关参数与大气条件有关辐射的变化。NDVI的取值范围在[-1，1]，可避免数据太大和太小为使用带来的不便。计算公式为：

（四）预算评价方面

随着国家对预算绩效评价工作的不断重视，行政事业单位在预算评价方面也有了一定的进步。但是预算评价仍存在一些问题。一是过度强调产出指标而轻视社会效益指标。行政事业单位作为非营利性单位，其公益性应该是放在首位的。而长期以来，财政部门常把节省资金作为最大目标之一，往往忽略了公益性这一根本性质，进而产生了重产出而轻效益的指标设计体系。另外，加上受近年来财政部门过于强调加快资金执行进度的影响，对于预算执行单位来说，似乎把钱花完比把钱花好显得更为重要。二是年度绩效目标设定不够明确。不少单位在设置项目绩效目标时存在中长期目标和年度目标较为相似的情况。对于年度目标的设置显得过于笼统，不便于评价。三是设置的指标不够全面。例如在设置产出指标中的成本指标时，仅设置总成本指标，而忽视单位成本指标。预算编制的基本要求就是量入为出，收支平衡。如果仅重视总成本指标，也就是将指标内容设为不超过预算批复数或小于等于项目申报数等类似说法，对于政府机关和全额拨款的事业单位来说可谓“形同虚设”，因为主管财政部门以此金额作为支出上限，而预算执行单位是没有办法突破该限制的。四是指标设置缺乏科学性、合理性。三级绩效指标的设置，在很大程度上依赖单位自觉、自律和业务水平。因此，单位制定绩效指标时就不可避免带有主观性。为达到财政部门的考核要求，各单位在制定绩效指标时，难免会出现制定较为保守的指标，以便容易达成。即使单位有能力达到更高的标准，也不会轻易提高指标的完成值。

三、提高行政事业单位预算管理水平的建议

（一）加强领导层对预算管理的意识，提高预算管理的重视程度

信息化背景下的高校思政教育协同管理，要想实现教育管理的目标，还需要建立长效的健全的协同管理机制，使高校的思政教育建设逐渐规范化、科学化。通过对大学生进行思想政治教育使他们形成正确的三观。同时高校还应对舆情进行汇集、分析和干预，及时准确的处理舆情。家庭要与学校配合，对大学生进行教育和管理。不但对大学生生活进行及时的干预，同时还要关注学生的情感，参与讨论、协商。同时还要严格监控上网信息，及时发现和消除错误信息，不断完善相关的制度。建立协同管理监管机制有利于促进大学生健康成长，培养社会发展需要的高素质人才。

预算管理作为一项统领全局的工作，需得到单位领导层普遍的重视和关注。首先，作为单位领导层应树立正确的预算观念，端正预算管理的态度。在行政事业单位中，领导层对某项业务的重视程度，直接影响到该项业务可达到的效果。领导越重视，该项业务预计可达到的效果也越好。随着国家对预算管理越来越重视，领导层也应紧随国家的脚步，树立正确的预算管理观念。其次，强化自身在预算管理过程中的领导和示范作用，承担相应的预算职责。领导层作为统领单位工作全局的关键，在预算管理过程中更应该起到率先垂范的作用。其号召力、统筹力、协调力都在预算管理过程起到了至关重要的作用。单位主要领导作为预算管理的第一责任人，更应该主动承担起相应的责任，为预算管理工作提供必要保障。

预算编制的优化首先应选用科学的预算编制方法。目前，我们熟知的预算编制方法，按照编制基础可以分为零基预算法和增量预算法；按照预算的状态可以分为固定预算法和弹性预算法；根据预算的时间属性可以分为定期预算和滚动预算法。受新冠肺炎疫情的影响，我国经济下行压力增大，一些地区财政收支矛盾日益凸显。在此背景之下，各预算单位不能延续以前“基数+增长”的方法进行预算编制，而应该强化零基预算理念，更广泛地采用零基预算法作为预算编制的基本方法。与传统的预算编制方法相比，零基预算法具有能提高员工的“投入一产出”意识、合理分配资金、充分发挥基层单位参与预算编制的创造性，有利于提高预算管理水平的优点。采用零基预算法编制预算，就要求单位领导层、项目管理人员和预算编制人员转变固有思维，学习新的理论方法，根据单位业务情况，打破原有人、财、物等原有模式，重新进行资源整合和分配，用“零基”的思想编制符合自身、国情的科学合理的预算。

（二）优化预算编制

预算管理涉及预算单位的各个部门。一般而言，从项目组作为起点，根据本项目下一年度业务范围、业务内容、所需资金、分配方式、采购资产、项目绩效等方面开始编制预算。相关预算内容再由预算编制部门进行整合汇总、修改完善，提交单位预算管理委员会进行审核。由此看出，预算管理是对单位内部业务流、信息流、资金流以及人力流的全面整合。单位领导层在其中起到的沟通协调作用是显而易见的。

预算编制的优化其次要保证预算编制的全面性。预算编制的全面性需重点强调收入的全面性，行政事业单位应全面了解单位的收入情况，将自身依法依规取得的各类收入全部纳入预算管理当中。尤其不能忽视其他收入、国有资产处置收入、非税收入和结余结转资金。支出方面，单位应以收定支，在全面落实政府过紧日子前提下，合理有效地安排支出情况，提高资金使用效率。

（三）加强预算监督

预算执行进度缓慢是行政事业单位普遍存在的问题。解决这个问题，需要各单位、单位负责人及各单位所有人员牢固树立树立“分配与管理并重”的理念，切忌只顾申请资金，忽视资金的使用。各业务部门在申请资金时，应该预计资金的支付进度，并以此为参照安排资金的使用。财务部门根据资金的实际支付情况，及时与领导及业务科室进行沟通，了解项目的实际进展，在合法合理合规的前提下，敦促预算执行速度。各业务科室，也应定期、及时与财务部门进行沟通，说明资金使用较缓或较快的情况，促使财务部门对资金的支付进度有合理的预估。

（四）严格预算执行约束

建立健全预算监督体系是发挥预算监督作用的有力保证。对于有条件设立内部审计部门的行政事业单位来讲，要充分利用内部审计部门的专业性和独立性，发挥其在预算监督中的作用。在预算编制开始阶段，内部审计部门就应参与进来，对预算编制的准确性和合规合理性提出意见。在预算执行阶段，内部审计部门应随时监控预算执行情况，对于与预算编制不符、超预算或者预算调剂的情况提出意见，进而采取相应的流程进行调整或纠正。预算绩效评价方面，内部审计单位对评价指标的完成情况予以核实和监督。对于没有设立内部审计部门或拥有审计人员的单位，可以发挥纪委监督部门对预算管理的内部监督作用。向纪委监督部门报备预算、决算的编制可以起到一定的监督作用。对于外部监督，应保证预算信息的公开。根据《预算法》第十四条的规定，本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开；经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对相关事项进行说明。将行政事业单位预算的编制、执行和决算情况向社会公众公开，是保证行政事业单位预算合法性、完整性、有效性及可持续性的必要条件。将预算管理的过程公布于社会大众，使其在社会公众及舆论的监督下，有利于各单位提高预算管理水平，并提高预算公开性、透明性。

预算执行方面的一个较为突出的问题就是执行进度缓慢的问题。从客观方面分析，自新冠肺炎疫情暴发以来，全国各地均受新冠肺炎疫情影响。某一时期受新冠肺炎疫情影响较为严重时，单位项目无法开展，势必会影响预算的执行。从主观方面分析，行政事业单位主要领导及项目负责人对预算执行的重视程度不够足，预算执行力度不够，缺乏预算执行的严肃性，容易导致财政性资金运行缓慢且效率较低的现象。例如，有些项目负责人临近年底才开始抓预算执行进度，致使前三个季度业务几乎没有进展，全部压到最后一个季度才开展业务，这势必严重影响预算的执行进度。

预算监督可分为事前监督、事中监督和事后监督。一方面，对于大部分的基层单位来说，预算的编制一般为财务部门负责，而财务部门往往存在一人多岗的情况。财务部门既负责预算的编制又负责监督，显然不符合内部控制的不相容岗位相分离的原则。对于大多数基层单位而言，在财务部门的工作人员存在不足的情况下，就更难实现设立内部审计部门，由他们负责监督预算的编制与执行。就更不用说建立相应有效的监督管理机制和预算监督体系。另一方面，虽然行政事业单位设有纪委监察部门，但由于预算编制具有较强的专业性，纪委监察部门很难从预算报表中看出预算编制存在的某些问题。

加强预算执行分析。各预算单位应定期对本单位的预算执行情况进行系统统计分析，总结单位预算执行情况，及时发现预算执行中的异常情况，如执行过缓或过快，需要调整或追加的情况，分析原因、解决问题，形成分析报告并及时向领导、主管部门反映。对于各级财政部门，也应定期对个预算单位的预算执行情况进行汇总通报，敦促执行进度较低的预算单位加快预算执行进度。对于执行进度过低的单位纳入警报管理，并及时了解单位实际情况，力促单位解决自身问题。

（五）完善预算评价工作

一是各行政事业单位要根据自身主要职责和国家、省委省政府等的具体要求制定本单位中长期及年度项目绩效目标。中长期是对一个项目预期实现的绩效成果的概括性描述，包括该项目计划完成的工作（即产出）以及拟通过这些工作达到的效果（即效益）。年度绩效指标是对项目本年度绩效目标的细化和量化。在编制年度目标时应满足细化和可量化的条件。

二是制定的指标要全面、科学，尤其突出行政事业单位的公益性属性。绩效指标应从产出指标、效益指标和满意度指标三个角度分别制定，缺一不可。对于产出指标而言，不能仅仅设立成本指标，数量指标、时效指标和质量指标也都应该分别设置。成本指标包括经济成本指标、社会成本指标和生态成本指标等二级指标。各二级除了要设置总成本指标外，还应添加单位成本指标作为补充，进而保障全面性。

三是要注重效益指标的制定。效益指标反映与既定绩效目标相关的、财政支出预期结果的实现程度，包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等。效益指标是行政事业单位公益性的表现方式。预算单位应根据结合部门发展规划和部门职责，选择凸显自身公益性质的指标作为效益指标进行反映。

其次，学校德育工作者一方面要加强网络知识、网络技术的培训和提高，另一方面要注意心理健康指导、职业生涯规划和公民道德教育等知识的充实。教育者引导手段的落后性和不适应性，客观上带来了对学生教育引导的困难。网络时代的德育工作者必须具备较强的信息意识、信息能力和良好的信息道德才能引导学生正确利用有益的网上信息，做到有效指导学生行为，及时排解学生心理冲突，为健全人格的培养保驾护航。

（六）提升预算管理人员业务素质

预算管理人员的素质也影响了预算管理的水平。一是要提升预算管理人员的业务素质，加强继续教育，全面贯彻深入学习《预算法》《政府会计制度》，学习绩效指标的制定等，不断更新知识储备，时刻跟得上时代发展的步伐。二是要加强业财融合，不能闭门造车，脱离实际编制预算，要深入学习本单位的各项业务知识。在预算编制阶段，与业务人员多沟通多交流，这样在预算执行方面才不会脱离实际，避免出现预算批复后，但预算执行不下去的尴尬局面。

综上所述，在核心素养下展开小学语文读写结合教学，以阅读丰富写作素材，以写作深化阅读理解，提高学生语言理解和运用的能力。利用仿写的教学方式，加深学生对课文的理解，完善自己的写作水平，为培养学生核心素养打下良好的基础。

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结语

综上所述，随着《预算法》的重新修订，预算管理越来越受到重视，其地位也更加重要。本文全面阐述了预算管理的定义，并从行政事业单位预算管理存在的主要问题入手，全面分析了行政事业单位在预算编制、预算执行、预算监督、预算评价方面的现状以及存在的一些不足。并针对问题给出了三个方面的建议，领导重视是预算管理工作的关键，科学编制预算是预算管理工作的基础，预算编制人员精通业务工作是保障。从这三个方面入手，可以进一步提高预算管理水平，保障预算编制更加科学化、精细化。

总之，新形势下的行政事业单位，应以提高预算管理效率为契机，发现自身存在的问题，找出有效的解决方法，提高财政资金使用效率，降低风险，促进行政事业单位高质量发展。