地方政府绩效考核中的目标置换现象审视

〔摘要〕政府绩效考核是政府治理的重要工具，但不完善的考核体系会诱发目标置换现象。在实践中，目标置换现象表现为：绩效目标置换组织目标造成的目标错位，即期目标置换跨期目标造成的短期行为，刚性目标置换软性目标造成的选择性关注，单项指标置换整体指标造成的一票否决，对绩优者的惩罚取代对绩差者惩罚造成的目标棘轮效应，内部控制置换绩效改进造成的组织控制。究其原因，主要是价值冲突、职能错配、回应错位、资源依赖、激励扭曲、任期弹性等多个逻辑相互交织、相互耦合产生的结果。为此，应从价值协同、绩效沟通、长远目标、公众参与、均衡激励等方面入手，防范目标置换的发生。

〔关键词〕地方政府，绩效考核，目标置换

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）05-0068-07

绩效考核是政府治理的重要工具，我国各级地方政府存在着绩效考核的实际行为，但是由于绩效考核体系存在的不完善问题，可能损害组织绩效，并诱发地方政府在治理过程中的非规范性行为，包括目标置换现象。目标置换是指组织在没有改变最初设定目标的情况下，在实际运行过程中却逐渐背离既定的正式目标，发生目标偏离和錯位，转而追求其他目标。目标置换对组织来说是极其有害的，组织成员或许并没有意识到目标的改变，却由于被置换目标的错误引导，造成组织资源的错配与浪费、组织行为的非理性及非规范性，甚至是管理上的盲目与混乱。本文拟系统检视中国地方政府绩效考核的理论和实践，发现其中存在的目标置换现象，分析其产生的原因，并提出防范措施。

一、目标置换在地方政府绩效考核实践中的表现

目标置换在绩效考核中主要表现为绩效目标对组织目标的置换，而且具有一定的迷惑性和隐蔽性。其他目标置换现象表现为忽略组织最初设定的目标，转而追求易于达成即期收益的短期目标、可以量化的刚性目标，过分重视具有决定性作用的“一票否决”目标而忽视其他目标，追求组织控制而非绩效改善，等等。

（一）目标错位：绩效目标对组织目标的置换

组织目标是指一个组织在一定时期内运用各种资源经过努力可以达到并被组织成员共同接受的理想状态，它是政府绩效考核指标设计的依据。绩效考核必须严格围绕组织目标和法定责任来进行，绩效指标必须与组织目标保持高度一致，全面、准确地反映组织目标。然而，实践中却出现绩效目标对组织目标的置换现象，表现为绩效指标与组织使命和任务脱节甚至冲突。根据斯格特的分类，绩效评估指标的设计分为以结果为基础、以过程为基础、以功能结构为基础三种，这三种情况都会出现目标置换现象，而且具有隐蔽性和迷惑性。譬如，地方政府经常在环保绩效考核中把排污费征收率、罚款额等设为考核指标，这种绩效指标的设计是以过程为基础的，关注努力的过程，即组织行动的数量或质量，包括排污费征收、罚款等，但会出现过程替代结果、绩效指标对组织目标置换的情形，使环保部门更多地把注意力集中到排污费征收及罚款上，反而忽视环保考核、监察的真正目的是改善环境质量。这种目标置换下的绩效考核还容易误导企业，使他们认为交纳足额排污费后就可以放心排污，这样不仅不能改善管理，反而阻碍组织使命、组织目标的实现。在社会治安绩效考核中，如果以结果为基础设计绩效指标，抓捕违法人员数量就可能成为绩效指标之一，那么是否抓捕的违法人员越多，就意味着社会治安（组织目标）更好呢？很显然，这种以结果为基础设计的绩效指标，如果与组织目标任务脱节，也会造成目标置换现象的发生。组织目标与绩效目标的冲突、置换，其根本原因在于组织目标承载的公共价值与绩效指标承载的公共价值之间的冲突。

（二）短期行为：即期目标对跨期目标的置换

地方政府是实行成本收益独立核算的行为主体，其行为的成本和收益具有即期和跨期特点。除了即期成本产生即期收益、跨期成本产生跨期收益的行为，还有两种行为值得关注：一种是可以产生即期收益，但成本可能需要在未来跨期支付；另一种会发生即期成本支付，但收益却只能在未来跨期收回，本届政府难以享受其收益。行为经济学双曲线贴现模型认为，“行为主体在跨期选择时存在‘短视’认知偏差，形成短期贴现率高、长期贴现率低的不规则的时间偏好结构特征”〔1〕。由于“短视”认知偏差的存在，面对后面两种行为，加上弹性任期制、政绩考核压力等因素的影响，作为行为主体的地方政府官员被认为是理性人，其理性选择应是更加注重在短期内、在任期内取得收益，从而引发对即期目标的重视，主要是一些在短期内可以取得明显收益、成本可能需要即期支付或长期支付的目标，譬如大基建、大投资项目可以带来即期的就业增加、经济增长等收益，但却可能产生需要在未来分期支付的长期财政成本，表现为对以大基建、大投资为特点的“政绩工程”“首长工程”等类项目的偏爱和不计成本、竭泽而渔的短期行为。同时，也会出现对跨期目标的轻忽，主要是一些需要即期支付甚至是跨期支付成本，但却不能取得即期收益的指标，譬如环境保护、教育、民生等项目，由于这些项目的收益是跨期的，作为投资主体的本届政府很难享受其收益。这种对即期目标的重视和对跨期目标的轻忽，实际上是即期目标对跨期目标的置换。

（三）选择性关注：刚性指标对软性指标的置换

由于指标性质和意义的不同，绩效考核的指标体系实际上可以分为刚性指标和软性指标，并代表着不同的关注度和努力度。刚性目标一般为可量化指标，强调数量、产出、增长率等，尤其是经济方面的硬指标，包括GDP总量、税收、固定资产投资、财政收入等总量指标及增长率。由于中国经济绩效与官员晋升相联系的特殊的晋升激励机制，这些指标与政府主要领导的政绩、升迁和整个集体的奖金、福利等直接挂钩，因此刚性目标很自然地更多受到官员的重视。软性指标一般为非量化指标，强调政府活动的质量、结果、效能、满足公众需要等，比较难以量化和评估，也难以与政府主要领导的政绩、升迁挂钩，因此，这类指标任务往往得不到足够的重视。在这里，刚性指标、量化指标实际上置换了软性指标、非量化指标。美国政治学家詹姆斯·威尔逊将这种重视某些指标（譬如量化指标、刚性指标）而忽视另一些指标（譬如非量化指标、软性指标）的现象概括为“选择性关注”倾向。关注度意味着努力度，并决定着资源的流向，选择性关注导致努力配置的扭曲，进而导致资源配置的扭曲。

（四）一票否决：单个考核目标对整体目标的置换

绩效考核中的一票否决制，是通过加大个别指标的权重，使之在整个考核体系中具有决定性作用，以保证相关工作任务的落实。其关键制度设计在于否决，通过不同形式、不同程度的否决施行惩罚，使被否决者不同程度地失去评优、晋升的机会，受到降职、免职处分，使被否决单位中的个人、集体利益受到影响，包括奖金、绩效工资甚至是经费拨付（资源配置）等，这是一种具有超强威慑力、超强刚性的惩罚机制。这种一票否决指标是一种前提性指标，只有在它达标的情况下，被考核对象的整体工作绩效才会被认可，一旦触发一票否决机制，其成绩就会被否决，这实际上是单个考核指标对整体考核目标的置换。这种一票否决指标的权重几乎达到了100%，这是非常不科学、不合理的，它的超强威慑力势必会引起地方政府和官员的高度重视，甚至为了不被一票否决而不惜代价，注意力、资源并不是无限的，对一票否决指标的重视，就意味着对其他指标的轻忽。这是因为，指标权重代表着指标的重要性，意味着官员的关注程度和努力程度，进而决定着公共资源的流向和配置，并有着放大效应，不合理的权重设置同样会导致“选择性关注”倾向及努力配置和资源配置的扭曲〔2〕。

（五）目標棘轮：对绩优者的惩罚置换了对绩差者的惩罚

“目标棘轮现象”最初来自对苏联计划经济制度的研究。在计划经济中，企业的年度生产指标是根据上年的实际生产不断调整的，好的表现意味着下年度被指派更重的任务，这种标准随业绩上升导致水涨船高的趋向被称为“目标棘轮现象”。根据委托—代理理论和经理人激励契约，棘轮效应实际上是委托人变相惩罚过去表现好的代理人，它使绩优者因害怕目标被加码而选择隐匿实际绩效信息或者降低努力程度，是所谓的“鞭打快牛”，会引发代理人的跨期激励冲突问题。具体而言，委托人以上年度的业绩信息作为主要依据来设定下年度目标，以当年的业绩作为来年增长的基数，这就在制度安排上出现只能逐年增长或至少不能负增长的“棘轮配置”，而代理人会发现自己当年的业绩越好，来年要承受的业绩目标压力就越大，因此形成委托人和代理人（上下级政府及领导）之间实际的博弈，并造成内耗。为避免下一个考核期内被指派更重的任务，绩优者会故意留有余地，绩差者可能会努力以求达标，但是也会因无法达标而放弃努力，甚或不惜一切代价以完成目标，导致短期行为的发生。

（六）组织控制：内部控制置换了绩效改进

政府绩效考核服务于多重目标，但基本可以分为“外部责任”和“内部控制”两种主要类型〔3〕。在我国，政府绩效考核主要偏重于“内部控制”，它是上级政府的管理工具，上级政府通过考核目标设置权、绩效排名、激励奖赏、问责惩戒、职务晋升等政治激励权、奖金、绩效工资等经济激励权和资源配置权，也有学者直接称其为控制权，并简化为三个维度，即目标设定权、检查验收权、激励分配权〔4〕，一方面有效提升了行政执行力，另一方面实际上实现了对各级政府和政府官员的有效控制。这种控制性既通过评价制度的强制性得到实现，也通过资源分配的集权化得到加强。其结果是，不仅强化了地方政府在财政资源、人力资源、制度资源等方面对上级政府的依赖性，也弱化了其对上级政府的博弈能力。因此产生了两方面危害：一方面，为上级政府的责任转移提供了可能性，表现为上级政府对下级政府的约束和要求，下级只能被动接受，方便了一些上级政府将自己所负的行政责任向下转移，使自己只享有监督、评估的权力，而不需承担责任，造成治理过程中的权力悬浮；另一方面，地方政府在面对一个缺乏针对性的绩效考核体系时，缺乏相应的博弈能力，因为在行政任务发包制下，从指标体系到程序逻辑都体现了上级政府对下级政府的目标要求，而这种考核体系经常是缺乏严谨规范、充分论证和严格评估的，但下级政府能做的只是被动接受并努力完成任务。

二、目标置换发生的原因

近年来，社会科学研究中出现多重逻辑的研究思路，它强调真实世界行为的复杂性，认为行为夹杂在多个逻辑之间，必须在多个逻辑之下对其进行观察和思考。本文认为，目标置换的发生存在多重逻辑，包括公共价值、政府职能、政府资源、政府行为（回应与激励）、行政环境（弹性任期制）等，在这些逻辑的交织中出现目标置换，而且这些逻辑发生作用在某种程度上隐含一定的逻辑顺序。简言之，理论上绩效考核应该围绕公共价值、在科学界定政府职能的基础上展开，但现实却出现公共价值冲突、政府职能错配，导致绩效考核的目标设定出现偏差。由于政府资源的有限性，为取得上级政府的资源支持，下级会更多地回应上级政府的关切，使激励的方向倾向于政府的关切，而非公众的关切，这一切都发生在弹性任期制的行政环境中，它加剧了目标置换现象的发生。

（一）价值冲突

公共价值是人们关于权利、义务和规范的共识，是公共政策制定和公共服务供给中应该遵循的规范和原则，是公共资源和权力配置的内在要求〔5〕。但公共价值的多元化及其不通约性导致公共价值冲突，使地方政府被迫在相互竞争的公共价值之间进行选择和平衡，从而陷入矛盾对立、难以取舍的“价值困境”中。根据格兰迪提出的“价值间帕累托最优原则”（在资源一定的情况下，不减少一些价值就不可能增加另一些价值）可知，在资源有限的情况下，各利益相关者期望通过绩效评价来实现自身所偏好的价值，便有可能引发价值冲突〔6〕。在组织自利性、资源有限性以及上级政府公共资源集权性的交互影响下，为了更好地获取资源及实现绩效目标，下级政府可能会迎合上级政府的价值偏好，并会选择那些有益于实现绩效指标的公众作为主要服务对象，而实际上最需要服务的公众却常常被忽略，导致上级政府与下级政府价值取向表面的相容而实际的不相容，以及政府的价值偏好与公众价值偏好的冲突。同时，政府与不同团体公众存在着认知差异和多元价值取向，赋予不同公共服务的价值是不同的，而且价值取向也不是一成不变的，而是不断变动的，因此，为考核公共服务绩效而设计的绩效指标是不稳定、不完全的。譬如，上级政府把绩效指标分配给下级政府，同时也把更多的事权转移给下级政府，但很多情况下并未提供相应的财政支持与保障。在下级政府财力不足、资源有限的情况下，在绩效考核的价值取向上，地方政府天然地会更加关注效率价值而非公平价值，因为社会管理、公共服务提供、民生改善等职能的实现都离不开财政支持，这样就不可避免地使公平价值与效率价值遭遇冲突困境。

（二）职能错配

绩效指标是针对某一级政府或某一个政府部门的职能设计的，需要建立在职能明确、边界清晰的基础上。政府职能是一种制度规定性，绩效考核使政府职能进一步具体化、使制度转化为现实秩序。绩效考核指标应该包含质的规定性，即政府提供什么公共服务、如何提供公共服务、结果如何（是否符合职能规定性、符合公众的需求），以及量的规定性，即政府在职能范围内做了多少（是否在职能范围内应做尽做），这两方面都是政府职能的具体体现。但由于政府的多任务性和政府行为的模糊性，政府职能往往界定不清，甚至出现政府职能错位、越位、缺位现象，绩效指标的设置也并不能真正反映政府职能，甚至背离政府职能定位和政府组织目标。毋庸讳言，在我国，以科学界定政府职能为基础、合理引导地方政府职能转变、适应治理现代化需求的绩效考核体系并没有真正建立起来，需要在转变政府职能、优化政府职责体系和组织结构的前提下建立科学的绩效考核体系。

（三）回应错位

斯格特曾在《组织理论》中提出，“目标可以转译为一系列代表相应结果的价值优先权或实用功能。如果没有清晰的优先次序，理性评估和选择就不可能发生”〔7〕32。但是，根据阿罗的不可能定理，将每个个体表达的偏好次序综合成整个群体的偏好次序在绝大多数情况下是不可能的，这就意味着不可能从个人偏好次序推导出群体偏好次序，因此公众的偏好显示经常是缺乏的。在公众偏好显示缺乏的情况下，上级组织掌握着评估权，就会出现偏好替代现象，下级政府基于自身价值判断、偏好替代设计的考核指标，会更多地迎合上级组织和领导的偏好，以上级组织的偏好代替公众偏好，实现对上级政府期望的回应，较少回应和体现公众的偏好和真正需求，服务公众的绩效目标被迎合上级领导的绩效指标置换了。具体而言，考核加强了地方政府对具有政策决定权和公共资源分配权的上级政府的回应，减弱了他们对公众的回应，使他们更加关心能否完成绩效目标，而非绩效能否更好地满足公众的需求，更加重视上级满意，而非公众满意。公众满意可以理解为公众因接受的服务质量高于或至少不低于期望得到的服务质量而产生的心理满足感受，为达到提高公众满意度的效果，地方政府可能会在可控的资源和政策范围内，尽量减低服务对象的期望，并将其需求局限在可控范围内，这也是我们在调研中经常会遇到的情况。

（四）资源依赖

绩效指标的完成依赖于各种公共资源的配置，而获取资源的需求产生了组织依赖，尤其是下级政府对上级政府的依赖。在目前我国的行政管理体制下，包括制度、政策、财力、人力等在内的行政资源往往集中在较高层级的政府手中，而绩效目标则通过层层分解、逐级下达的方式，由下级政府、基层政府执行完成。上级政府下达绩效指标时，经常忽略完成的成本，在资源相对充足的状态下，资源依赖并不明显，而在资源相对不足、上级政府掌握更多资源、资源悬浮的约束状态下，下级政府甚至需要动用非正式关系和手段以获取资源来完成指标。这种资源限制、资源高度依赖上级政府的执行困境，给基层政府造成很大压力。为取得上级政府在公共资源、公共政策等方面的支持，一些基层政府的理性选择是在绩效指标设计上迎合上级政府的价值偏好，而非公众的价值偏好，在绩效指标完成过程中把注意力、努力和资源向相关任务倾斜，甚至出现不合理配置资源——“挪用资源”以完成目标的情况；同时，囿于资源不足，也会出现执行不力，从而阻碍他们完成所有目标，使他们优先解决容易解决的问题，而忽略難以解决的问题，出现目标置换现象。

（五）激励扭曲

“晋升锦标赛”是中国政治体系下一种特有的激励制度，它把地方政府绩效尤其是经济绩效与地方官员升迁联系起来，从而激励地方官员推动地方经济发展。在“晋升锦标赛”理论框架下，竞赛标准由上级政府决定，参赛人的相对绩效（相对位次）决定胜负，竞赛优胜者将会获得晋升〔8〕。作为参赛人的地方政府主要官员被认为是追求政治晋升的“政治人”，他们的理性选择必然是重视与晋升有关的考核指标，而与晋升关系不大或无关的指标往往会被忽视。但是，政府本身存在着多目标性和多任务性，在履行多目标、多任务时，对某一目标、任务的过度重视、高强度激励会导致激励扭曲，使注意力资源从别的任务、目标转移过来，造成对其他任务、目标的轻忽，出现目标置换现象。因为地方政府无论采取何种政策行动，都会涉及资源竞争，尤其是注意力资源竞争，而注意力分配相当于权威分配、资源分配，当特定事件、现象捕获了决策者的注意力，才有可能被分配更多的资源以塑造更为积极的行为。因为地方政府的行为受显著性机制影响，对显著性事项（譬如一票否决事项）赋予高权重，显性目标（通常是量化目标、经济目标）会比隐性目标（通常是定性目标、非量化目标、社会目标）更受到重视，资源分配也会向这些目标倾斜。

（六）任期弹性

我国政治生态的一个重要特点是弹性任期制。在法理上，我国的任期制明确规定党政领导职务任期为五年，但实践中任期不满、调任频繁却是一种“常态”，法理上的固定任期在实际执行中权变为弹性任期。任期考核也是政府绩效考核的一种，其考核以任期为节点进行，但很多政府行为却具有跨期特点，任内投资未必能得到任内收获，为了在任期内尽快取得更好的政绩，作为“理性人”的地方官员会更重视短期可以产生效益的项目，即希望任期内的投资在任期内获得收益，而非投入收益跨期的项目，他们会更关注短期绩效而非长期绩效，对短期绩效的关注置换了对长期绩效的关注。在任期较短而又难以预料的弹性任期制下，会加剧考核（不仅仅是任期考核）对官员行为的影响，他们会更希望短期内取得更高的绩效、更好的政绩，一方面是应对任期考核，另一更为重要的方面是可以助力其在短期内晋升，导致其行为更加趋于短期化。

三、目标置换现象的防范

有学者认为，在诸多相互竞争的公共行政核心价值和技术之间很难建立有效、平衡的绩效考评体系，这种努力的结果反而只能限制和扭曲政府和公共行政的视界〔9〕。但笔者认为，政府绩效考核是中国各级政府普遍采用的管理工具，并已经由一种非正式的制度安排上升为正式的制度安排，所以，进一步完善考核体系，防范包括目标置换在内的非理性现象的发生，才是更加理性的选择。

（一）价值协同

价值协同、价值均衡是消解价值冲突的手段，即通过开展持续的互动消除各利益相关者间的认知差异，并通过价值间的相互合作与协调化解价值冲突。首先，明确地方政府的战略目标和使命。地方政府的战略目标是政府职能的宏观概括，是实现公共价值的载体之一，表达了政府对社会及公众的公共受托责任，也是社会及公众对政府绩效进行评价的价值依据。以地方政府的战略目标为指导设定绩效目标，使支撑战略目标的公共价值与绩效目标背后的公共价值趋同，而非分离。其次，对多元价值取向进行识别与平衡化处理。政府行政所秉持的具体价值经常是难以兼顾的，譬如效率与公平、监管与服务、经济增长与社会发展等，价值间的合作与协调才是实现价值平衡的有效路径，应在追求公共利益、透明和公民参与等目的性价值的同时，兼顾对传统的效率、效益和经济性等工具性价值的追求。最后，各种价值以集群的形式呈现，价值集群所包含的价值元素在数量和优先权上是不一致的，在建构政府绩效考核价值体系时，须将不同的价值集群置于适当位置。正如庞德所观察的，在社会发展的每个阶段和每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，其他价值处于次要地位。而如果价值集群的位置不合适，譬如某些地方政府把工具性价值置于至高位置，就会导致以工具性价值取向的绩效考核出现可操作化（非正常）、可量化倾向，并杂糅工具性实用主义。

（二）绩效沟通

由于政府组织目标内生的模糊性和变动性，绩效指标的合理确定并不容易，其指标体系的设计是组织内外环境综合作用的产物，而不能简单归结为一种技术因素、技术产物。事实上，指标建构不仅涉及技术和能力等显性因素，而且涉及价值取向、组织自利性等隐性因素，甚至他们之间的交互作用。目标设置的结果是一个个具体的目标及其期望水平，但是目标设置的过程却并非简单的线性过程，而是一个复杂的非线性过程，充满了矛盾、冲突、谈判、博弈和妥协〔10〕。其中，政府目标重要性、优先性、序贯性的考量和难易程度的评估是目标设置的关键，对于不同地区、不同层级、不同领域的不同部门而言，其目标的重要性、优先性和难易程度是难以比较的，甚至要达成的目标都是根本不同的，因为对不同目标的重要性和优先性、不同目标的偏好次序存在认知差异，而其根源在于价值取向的认知差异。其背后还存在一种隐性因素，这就是组织的自利性，这种自利性源于上级政府在公共政策、公共资源与公共权力等方面的集权性以及在绩效考核指标设计、考核方法选择与考核结果运用等方面的垄断性，体现在考核价值、考核任务、考核工具、考核技术等方面的选择上，组织会倾向于选择更具工具性价值、更易实现、更易测量、更易量化的指标。在理论上，績效目标的设定是一个集体协商的过程，而实践中，它采用的是自上而下集中化的方式，其关键决定权主要掌握在少数政府部门首长（一把手）手中，部门首长的认知水平、偏好次序、执政水平等都会对绩效目标的设定产生影响。而很多地方官员也认为绩效考核的首要任务是完成上级政府向下级政府分解、下达的评价指标和目标值，并将上级政府关注的问题、战略规划等作为自身建构绩效评价指标体系的基准。同时，上级机关在设定目标的过程中，也很少与下级机关进行沟通，即便某些指标之间有冲突情况，下级机关也缺乏足够的自由裁量权进行修改。因此，合理设置绩效指标，需要加强绩效沟通，传达组织活动的有效信息，以提高绩效考核的有效性。其理想的状态应该是上级政府与下级政府（部门）和专家、公众根据政府的战略目标、任务特点、资源环境、各自利益进行共同讨论，在仔细考量考核主体及公众的认知水平、价值偏好、目标优先次序，以及公共价值的多元化、组织行为的模糊性、组织目标的竞争性等方面的情况下，进行整个指标体系的设计和具体指标的选择。

（三）长远目标

行为经济学的双曲线贴现模型认为，行为主体在进行跨期选择时存在“短视”认知偏差，会过度重视即期收益、短期收益、短期目标，而较少考虑跨期收益、长期目标、长期后果。改变这种“短视”认知偏差，可采取四种对策思路：一是采用传统的激励政策，加大对下级政府的补贴，使资源下沉，降低地方政府对需长期投入的长期目标的投入成本，促使其更多关注长期目标。但是在资源有限的情况下，激励的程度（补贴的程度）尤其资源配置的公平合理难以把握，需要注意防范地方政府把补贴更多地用于短期目标。二是采用惩罚机制，迫使下级政府改变偏好次序，更加专注于长远目标，这也是不得已而为之，譬如“一票否决制”在环保领域的采用。环境保护是一项投入大、见效慢的长期工程，但因“一票否决”超强的刚性、惩戒性和强制性，对下级政府和部门造成很强的威慑力，促使他们在环保领域投入更多的注意力、努力和资源，因此取得了很好的成效。三是降低行为主体的认知偏差，通过宣传提高公众对长期项目的社会关注度，包括环境保护、教育投入、民生改善、社会保障等，对下级政府形成压力态势，使其忽视长期项目的社会成本加大。同时，教育地方领导干部，形成理性的行政观、正确的政绩观，奉行“功成不必在我”的执政理念。四是科学设置考核指标。科学设置考核指标，应根据辖区的长远发展目标，同时注重地方发展的实际情况和考核的复杂性，对其进行细化分解，将其作为考核下级政府绩效的具体指标。在这个过程中，要注意不同层级政府目标的差异性，避免出现上级政府更多关注长期目标，下级政府却更多关注短期目标，甚至将注意力过多集中到具体指标的达成上。以精准脱贫为例，中央着眼于长效治理机制，而地方则更关注短期治理成果，甚至有部分地区认为精准脱贫就是政府有针对性地拨款，通过给予资金、物资等直接对贫困群体实行强制性脱贫，却忽视贫困群众的长久发展，使脱贫流于形式和表面化。

（四）公众参与

公众参与绩效考核，特别是被考核对象的相对人（服务对象）作为考核主体，体现了公共部门绩效管理的核心准则，亦即公众满意的服务取向。通过公众参与机制，可以将事实（资料数据）与价值取向（公众感觉）结合起来，增加考核的社会相关性。公众参与机制可以通过“使用者介入机制”、感受传递机制、公众满意度指标等得以落实。“使用者介入机制”是让公共服务的使用者——公众的偏好和意愿体现在指标设置、考核、问责等环节中，增强公民对价值目标、绩效内涵、价值承载等指标设置相关问题的话语权，尤其是要把公众满意作为绩效考核的终极标准，使激励方向由上级组织的偏好转向公众的偏好，更重要的是使绩效指标真正承载公众的价值取向，促使地方政府提供更好的服务，实现并增进公共利益。建立感受传递机制，通过公众满意度、居民幸福指数等指标的纳入，不仅可以让人们切实感受高绩效带来的更多实惠和更高幸福感，而非“高绩效”成绩单下的虚幻感，还可以使公众对绩效结果作出价值判断，并通过民主程序传达给政策系统，达到改进政府工作的目的，并促使政府机构对自身的开支、行动及承诺负责。

（五）均衡激励

激励设计需要仔细评估激励机制对地方政府间的竞争与合作、地方治理的灵活性和依赖性等产生的影响，设置适当的激励强度，慎重考虑激励的适用范围和边界。为达此目标，激励、均衡激励及分散决策不失为优选。首先，相较强激励，弱激励是更优的选择。在我国，绩效考核与任命制的相互耦合构成政府官员的激励机制，这是一种强激励机制。这种机制通过相对绩效评估，即上级政府通过考察下级政府辖区经济发展（尤其是GDP）的相对绩效（一般是排名）来确定晋升和其他激励。但是，以相对绩效评估为特征的强激励会造成地方保护主义、行政壁垒、地区分割等恶性竞争而非合作。弱激励可以弱化刚性考核体系对政府间关系的影响，削弱考核的压力和敏感，让政府机构之间保持常态合作，而不是对激励作出过度反应。其次，相较于对某项任务的高强度激励，采用均衡激励是更优的选择。“由于政府的多任务性，在履行多任务时，对某一任务的高权重设置、高强度激励（惩罚）会使努力方向从别的任务中转移过来，换言之，对某一任务投入过多的精力会造成对其他任务的轻忽，使整体激励效果下降。”〔11〕而且，如果某一指标的激励强度过大，人们投机取巧以取得高绩效以及规避低绩效惩罚风险的动机就会越强，寻找目标替代的可能性也就越大。为了使政府能够比较平衡地完成各种任务，适度均衡激励才是更优的选择。最后，分散决策更易激发下级的灵活性和自主性。由于指标的完成会受到资源限制，而集权化的资源分配加强了地方政府对上级政府的依赖，这种依赖使下级政府难以对上级政府的绩效考核指标提出质疑，只能被動接受，缺乏足够的动机、能力、手段（主要是灵活性和自由裁量权）去修改它们。在这种情况下，上下级政府之间处于高度关联状态，下级对上级的各项政策措施亦步亦趋，那么下级治理的灵活性和自由裁量权将受到很大限制。而在整体决策和分散决策的激励设计思路下，当上级政府对下级政府的指标设定、业绩认定不合理时，下级政府可以通过指标修改和重新认定，更加真实合理地测量和反映地方的绩效和努力。这种激励设计意味着上下级之间处于松散关联，更有助于减少信息不对称状态下各个系统之间的沟通协调压力，促进组织的灵活性和自主性。

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责任编辑 周 荣