城管执法物业化模式的现实冲突及其矫治

文 赵 斌 重庆文理学院马克思主义学院，重庆市永川区委宣传部

一、序言

城市管理水平是一个地区城市治理能力现代化的重要标志。自2011年中国城镇化率首次突破50%之后，城镇化开始迈入了腾飞发展的关键阶段。随着中国城市人口的井喷式增长，城市管理面临的问题日益复杂。以碎片化结构和多元社会诉求为主要特征的城市公共空间涉及城市公众利益，[1]致使基层城管执法一直面临诸多挑战和难题。数十年来，城管与摊贩之间的矛盾冲突导致的“城管事件”在日常媒体新闻报道中屡见不鲜，“城管执法”一度成为公众诟病的职业行为而备受争议。2015年11月，以习近平同志为组长的中央全面深化改革领导小组在《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》文件中，针对城管执法问题，专门强调要“理顺管理体制，提高执法水平，完善城市管理”。2018年11月，习近平总书记在上海考察时又指出“提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫”。[2]2019年11月，习近平总书记提出了“人民城市人民建,人民城市为人民”的城市建设理念，彰显了以人民为中心的发展思想，反映着马克思主义的人民立场。党的二十大报告指出，要“提高城市规划、建设、治理水平”，“扎实推进依法行政，强化行政执法监督机制与能力建设，完善基层综合执法体制机制”。城市是人民生产生活的重要载体，寄托着人民对美好生活的向往。在新型城镇化过程中，物质文明和精神文明相协调是中国式现代化的重要特征，物质富足、精神富有是社会主义现代化的根本要求。在城市的精细化管理过程中，不但让人民享受物质富裕的城市生活的美好，而且同时提升人民群众精神生活富裕感、享受城市幸福生活，是城管执法为民宗旨的体现。那么，在新时期如何提高执法水平，并努力使城市管理体制与政府职能设计相契合是城市管理部门必须思考的问题。改变城管与摊贩之间“你追我跑”的传统执法方式和“互惠合作”式的执法逻辑，创新城管执法模式以使双方在共时性空间中和谐共处势在必行。立足简政放权和政府职能转变背景，在推进城市治理体系和治理能力现代化过程中，城管执法物业化为解决城管执法难题提供了可资借鉴的模式。如何理解该模式在实践中的两大主体即政府与物业管理公司的权力分配与职能划分问题？如何保证物业管理公司的行动目标与政府服务职能相匹配？这一模式的普及与现实运行还需要破解哪些沉疴难题？对这些问题一一进行厘清与解答，有利于该模式的进一步完善与发展。

物业一词，最早来自于中国香港地区及东南亚一带的部分国家，自20世纪80年代开始引入中国内地，是一个与房地产紧密联系的词语。目前，对物业比较趋同的认识是泛指各类房屋、附属市政、公用设施以及相关的场地等。[3]物业管理这种业态伴随着我国住房商品化改革而兴起。现代意义上的物业管理是业主和物业管理企业依合同约定对业主共有物业及其配套设施设备以及相关秩序进行维护和管理的的活动。作为一种合同契约行为的物业管理具有准公共服务属性，也就是说管理是形式，经营是目标，本质是服务。[4]特别值得重视的是，十三届全国人大三次会议于2020年5月28日表决通过的《中华人民共和国民法典》，不但确认和巩固了现有物业管理服务行业的发展成果，而且对未来构建更加有序、和谐的物业管理服务行业的健康发展提供了切实的法律保障。[5]

目前，学术界对城管内涵的理解主要从政府管理职能的城管、政府管理体制的城管和综合行政执法的城管三个层次进行。作为政府管理职能的城管主要是从市政论角度出发，以政府为主体对市容环境、园林绿化、公共设施、社区环境等诸多事项的综合管理；作为政府管理体制的城管主要指市政管理体制，即城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务管理主体之间的分工、协作与管辖关系；作为综合行政执法的城管是指为维护城市公共空间秩序，在城市管理行政执法体制中直接与底层社会公众接触的一线执法人员，即“城管”人员，简称城管。[6]本文所论述的即是作为综合行政执法的城管。

城管执法物业化模式是指政府在保留行政执法权等公权力的前提下，把城市管理市容市貌方面的相关服务内容剥离出来，通过服务外包的形式交给具有一定资质的物业公司去管理的新型城市治理方式。它是多中心治理理念背景下政府购买公共服务方式的一种具体体现，本质上呈现的是政府与市场边界的划分问题，构建的是政府与企业的合作伙伴关系。

为缓解城管执法冲突，减少暴力执法，国内各地不同程度地对城管执法方式进行创新。如成都的轮滑执法、鲜花执法，武汉的小品执法、卖萌执法、“无间道”执法，洛阳的互换角色执法，宁波的非接触式执法等，不一而足。同时，在深圳、成都、长沙等地衍生出城管执法物业化这一新颖的执法模式，已极大地凸显出城市管理业务的市场化、物业化模式优势，执法效果成效初现。实践方式改革创新推动理论深入研究。针对执法方式创新问题，不同学者分别从公共管理学、法学、社会学等多重学科视角进行分析，为纾解城管执法难题提供政策建议。本研究立足习近平人民城市论视域，以现实实践回溯理论反思，重点聚焦城管执法物业化模式的现实冲突，试图为城管执法的难题找到一个可供借鉴的矫治之道。

二、运作困境：城管执法物业化模式的现实冲突

城管执法中的矛盾冲突问题一直是转型期中国社会面临的一大难题。城管执法物业化以政府购买公共服务的方式，让物业管理公司参与市容市貌及公共秩序的管理，创新了城市管理方式，有助于提升城市管理水平，实现城市管理精细化。但在国内各地实践运行中反映出来的诸如城市管理物业市场稀缺化、政府监管薄弱化、评价考核方式单一化等问题不容忽视。

（一）城市管理物业市场稀缺化

自从内地首家物业管理公司在改革开放前沿阵地深圳诞生，物业管理这一新型的管理形态在国内经过40来年的发展，已经取得了长足的发展，如今已成为城市社区居民工作生活不可或缺的重要组成部分。但是，由于我国长期“大政府小社会”的体制以及管制型政府的存在，导致当下我国的社会组织发育还不完善，承接能力还有待提升，特别是涉及城市管理方面的专门物业管理服务公司数量稀少。现代意义的物业公司服务内容主要包括常规性的公共服务、针对性的专项服务和委托性的特约服务三大类别。而综观现有的物业公司服务内容大都局限于所管辖区域的卫生清洁、公共秩序维护、物业费用清缴及相关设施设备管理等传统常规性工作，而对针对性的专项服务和委托性的特约服务项目涉及较少。城市管理是对城市政治、经济、文化、社会、环境等诸多活动的综合管理。近年来，受治理理念以及新公共管理运动的影响，在我国城市治理体系中，传统的视政府为唯一权威管理主体的观念受到挑战，企业、社会组织以及个人正在越来越多地在城市管理中发挥作用。政府从城市管理诸多领域的退出为社会组织提供了参与机会，物业管理恰是城市管理在城市社区单元的缩影和写照。中商产业研究院发布的《2019年中国物业管理行业市场前景研究报告》显示，由于城镇化进程的加快，目前我国物管行业企业已超过10万家，管辖着超过250亿平方米的楼宇物业。[7]在经历了初创期、传统业务发展期、转型探索期进入高速发展期的今天，总体而言，物业管理行业在保持基础物业服务功能之外，逐渐开始拓展增值业务进行盈利。但多数企业并没有充分认识到物业管理在城市管理中的地位和作用，仅仅将其工作内容视为一定区域内房地产开发的消费环节和实现住宅商品化的辅助手段，这与简政放权、进一步转换政府职能背景下的政府服务外包的现实需求极不相称。

（二）服务外包职能管理薄弱化

政府购买服务作为行政管理和公共服务改革的政策工具，不但对于推进城市治理能力现代化具有重要意义，而且也是政府简政放权创新社会管理方式的趋势所在。城管执法物业化模式将城市管理内容分离为服务和执法两个环节，将服务生产交给物业公司承担，引导物业公司为社会提供高质量的服务活动，注重政府与物业行业之间的合理定位和良性互动，对城市管理部门而言，体现了政府在城市管理工作中角色转变，凸显了政府与社会的权力边界；对物业公司而言，体现了市场力量在城市管理中的参与价值，凸显了市场机制的勃勃生机。但在个别城市管理中，该模式的运行并非一帆风顺，而是夹杂着质疑与批评。通过媒体报道，可以看到个别试行城管执法物业化模式的城市出现了“物管公司殴打摊贩”“物业公司收取保护费”“执法人员养摊贩”等负面新闻事件。物业化的模式创新被社会公众口诛笔伐，城管执法再一次陷入舆情危机之中，并引发媒体质疑：“城管执法岂能一包了之”，“城管服务外包不能好经歪念”，“城管服务能否外包”等。由此引起一些学者提出“城管服务外包当休矣”的主张。

城管执法物业化是以合同的方式约定双方的义务和权力、服务的边界和内容的城市管理新型服务模式。究其原因，我们认为并非是物业化模式本身有什么问题，而是城市管理服务内容外包过程中，个别地方政府的管理机制出现了虚空化。第一，在城市管理服务外包前，针对城市管理的物业公司遴选，政府建立了规范的招投标机制，对参加投标的物业资质进行严格审查，但对中标后的企业私自进行违法转包、分包行为监管失控。第二，在城市管理服务外包时，政府没有对物业公司“能干和不能干”的权限进行专门系统的培训或培训深度不够，导致物业公司工作人员在处理城市管理领域日复一日琐碎繁杂的工作时走样，再加上当领导考察、文明城市创建等任务来临时，在与自身切实利益密切相关的考核压力驱使下，工作人员对待“屡次交手”的摊贩上演的“猫鼠游戏”耐心逐渐打折，经宣传、讲解、劝说无效后，在街头开放的不确定空间中瞬时出现管理尺度拿捏失当行为，甚至上演起“全武行”，从而陷入了全输式困局。第三，在城市管理服务外包后，一些个别地方政府部门当起了“甩手掌柜”，一甩了之，对物业公司的担当的“城市保姆”职责履行情况没有继续跟进，监督乏力。但同时，我们也必须看到，这只是个别城市出现的极端问题，“随着样本量的增大，总会有一些互动情境以特征极值的怪异方式出现”。[8]从现实实践看，城管执法物业化模式在我国个别城市管理中试点已经效果卓著，目前正在全国不少城市如火如荼地展开。如成都武侯区自2008年6月开始试行物业化模式，通过“城管物管化、监督多元化、校地共管化”，[9]不仅减少了城管与摊贩的矛盾冲突，而且提升了物业管理的品质和城市管理的精细化水平，建立了城市管理的长效管理机制，宣城、昆明、嘉兴、日照、潍坊、东莞等城市通过引进“保姆”，以物业化模式建设人性化城市，城市管理面貌焕然一新。

（三）服务项目考核评价机制单一化

城管执法物业化是政府把乱贴乱画、违章占道等影响市容秩序方面的街面服务项目承包给物业公司管理的托管形式，是基于平等基础上的合理分权和授权，本质上是政府与市场契约精神的呈现。由于承担公共服务的是第三方的市场主体，政府必须对物业公司城市管理项目的服务质量进行考核评价。针对考核问题，著名管理学大师彼得·德鲁克一针见血地提出“考核，否则放弃”六字箴言，意指做任何一件事情，都必须进行评估和判断，没有考核，就不会产生执行力。

目前，物业公司城市管理服务质量的优劣主要来自于政府部门的评价。从形式上看，政府部门和物业公司是基于委托基础之上的合作伙伴关系，但在城市治理中，双方的价值取向却截然不同。一方面，政府作为公权力的代表，提供高效优质的公共服务是其内在属性的应然要求；物业公司作为市场的主体，追求最大程度的利润是其行业属性的必然体现。如果没有有效的考核评价机制作为监督和制约，为获取最大化的利益，物业公司往往会在工作中“偷工减料”，降低服务质量，甚至导致权力寻租现象的发生，这就违背了政府公共服务外包的初衷。[10]另一方面，在这种委托—代理服务关系中，政府授权物业公司进行城市管理，物业公司的执法对象主要是来底层的社会公众，诸如摆摊设点的商贩、无固定营业地点的游商等，执法的方式是除惩罚权以外的提醒、劝导、秩序维护为主。由于政府不是物业公司服务的直接对象，面对点多线长面广并且具有反复性特征的城市管理内容，物业公司是否遵守合同约定，是否严守执法规范等，政府都有可能缺乏足够的信息去评判物业公司的服务项目。而只靠外部一些肤浅的信息对物业公司服务效果进行评价，就无法激发物业公司提供最优质的服务，从而产生评价结果失真、契约失灵现象的发生。

三、难题突破：城管执法物业化模式现实冲突的矫治之道

（一）大力培育物业市场合作力，推进治理方式变革

现代城市治理是国家治理体系的应有之意和重要组成部分。在内容繁杂的城市管理领域深入推进“放管服”改革，让物业公司参与城市管理，推进城市治理能力现代化，既是提升政府治理能力、改进政府社会治理的重要方式，又是实现“小政府、大社会”发展目标的重要现实要求。党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别强调了要“创新社会治理体制，改进社会治理方式”。为此，首先，需要政府自上而下采用多种渠道积极培育城市管理物业市场。比如，可以引导现有知名品牌物业管理公司更新观念，积极延展服务范围，除基础工作之外主动向城市公共空间业态管理方面延伸，从而打造承接政府部门公共服务职能承载力；或者向一些环境清洁公司推广城管物业化管理模式，树立物业化模式运作企业典范，以榜样示范作用带动模式影响力。如深圳鑫梓润物业服务有限公司在深圳宝安区西乡街道参与城市管理之后，在城市秩序、市容市貌等方面带来了显著效果。城市管理模式创新带来“羊群”效应，成都、长沙、宣城等地陆续试水城管物业化模式，让物业公司深度参与城市管理，创新城市管理思维。其次，在简政放权建设服务型政府背景下，物业公司要抢抓机遇，契合市场改革需要，主动突破传统服务边界，工作内容积极向城市管理方面升级转型。如万科物业从2017年起在传统业务基础之上开始涉足城市管理、市政设施养护、公共资源管理经营等相关业务，创设出独具特色的“物业城市”管理模式，并在珠海横琴新区、武汉江汉区成功实践，实现从管理社区到管理街区再到管理城市的跨越。最后，要继续深化政府职能转变，在城市管理领域处理好政府与市场关系，明确政府权力下放清单，科学划定物管与城管边界，“该放的放，该管的管”，做到“放而不乱”。[11]比如，涉及行政强制方面的惩罚权与执法权，绝不能下放给物业公司，而有关市容市貌、环境卫生、占道经营、街面秩序维护等方面的宣传、讲解、劝说等方面的内容完全可以以合同方式约定好处理细则交给物业公司打理。根据签订的城市管理服务合同，政府部门要做好监管和考核，保障物业公司在合理的工作空间内服务，及时预防物业公司越界行为发生。通过政府和物业公司的合理分工和联动服务，从而为公众营造一个舒适健康、整洁规范的生活环境。

表1 城管执法物业化管理模式部分试点城市及效果评析

（二）高度重视媒体传播力，发挥良性互动关系

当今社会已全面进入信息化时代，传播媒介的高度发达让人们接收信息越来越便捷，媒体对公众思想的影响也越来越强大。城市管理自城市产生就已经存在，在城镇化飞速发展进程中，城市管理工作本是为扮靓城市而设置的政府部门众多职业的一种，但是近年来，城管却遭遇了“污名化”现象，甚至被社会严重“妖魔化”。德国的维尔弗雷德·布莱多认为：“在媒介社会中，没有什么事物不是和媒介发生联系的，一些事物或是由媒介发起，或是受媒介的影响，或是被媒介强化。”[12]从某种程度上说，传播力决定影响力，传播力又影响引导力。面对信息技术的快速发展，当一个突发事件被媒体披露后，会在社会上迅速扩散、发酵，导致病毒式传播。比如发生在2013年5月的延安城管踩踏群众事件、2020年6月的河北枣强城管殴打游商事件、2020年7月的景德镇城管当着孩子面用杆秤锤击女菜贩事件等，一方面映射出当地城管素质、管理方式等诸多问题，另一方面又无一不是与信息化社会中的媒体报道传播相关，最终致使城管处在舆论的风口浪尖之上。以“城管”为关键词，通过网络搜索引擎发现，把城管描述为“打砸抢夺”的有之，形容为“专门欺负弱势群体”的有之，不一而足。

而闫磊、毛鑫等人通过对优酷网近200个用户自生产的城管与摊贩相关冲突视频内容进行分析研究发现，城管与摊贩的大部分暴力冲突都止于身体接触阶段，极少数才会出现媒体大肆渲染的流血或死亡事件。但媒体对城管执法相关的新闻报道却以负面报道为主。据统计，有约65%的负面新闻将“暴力”与“城管”联系起来，传递出对城管的固化的刻板认知，成为社会上失真的“镜像”。[13]本研究在对C市某街道办城管执法问题进行为期两个月的跟踪调研时也发现，城管执法者囿于社会固化的“野蛮”标签，在一线执法时往往小心翼翼，尽量避免冲突的发生。事实上，与政府部门的其他公务人员相比，城管的美誉度一直不高，甚至面临着身份危机，这与媒体为了片面追求热点和扩散效应对城管工作的选择性报道关联甚大。心理学的框架效应表明，人们对客观上一个相同问题的表述不同会导致认识判断甚至决策上的差异。城管执法的街头空间是开放流动的、充满变数的不确定性复杂空间，城管与摊贩在不确定性空间中发生的冲突事件因媒体传播引发框架效应，这种框架效应又会因媒体的广泛传播引发公众的概率误判，从而形成对城管的负面印象。

在转型社会中，城管负责的工作繁多而庞杂。2017年5月开始实施的《城市管理执法办法》共8章42条，规定了城管的执法范围包括住建、环保、工商、食药、交管、水务等领域与城市管理相关部分诸多内容。具体来看，《广州市城市管理综合执法细则》中明确规定广州城管执法范围内容包括市容环境卫生、城乡规划、环境保护等12方面共232项工作的行政处罚权。北京市则包括市容环卫、园林绿化、道路交通秩序等在内14个方面的300多项职能。[14]可以说，正是因为有了城管的存在，才有了干净整洁平安有序的城市环境，所谓“看不见的变化，看得见的城管”。因此，在城管物业化模式管理过程中，城市管理部门一方面要重视媒体的传播力，注重发挥媒体的正面引导作用，另一方面要善于和媒体建立良好的互动关系，充分利用媒体传播力，提升城市管理工作宣传能力，推动传播城管正能量事迹，实现由舆论引导向引导舆论的根本转变。

（三）不断完善科学考核力，建立良性评价机制

没有良好的评价机制，就不会产生良好的工作行为。过去，管理学家一度把结果单独作为工作绩效评价的标尺。现在，管理学界更倾向认为绩效是工作行为和工作结果的综合体，即通过工作行为来观察工作结果。这种观点既强调了管理中的结果导向，又强调了过程控制的重要性，结果与行为作为一个事情的两个方面，两者不可偏颇。为破解城市管理中的突出矛盾，规范城管执法行为，追求城管执法良治效果，必须对城市管理行政执法的“行为”和“结果”进行双重考量。2015年12月30日，在国务院出台的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》文件中明确提出了“加强城市管理效能考核”“建立城市管理行政问责制度”的要求。从市场角度看，城管执法物业化模式是政府向物业公司购买公共服务的交易行为，因此，必须完善科学的考核力来保障物业公司服务城市管理的工作绩效。第一，建立目标管理评价机制。目标管理是一种以人为本，以目标为导向，以成果为标准的科学管理方法。政府通过与物业公司就城市管理的范围、方法、目标等达成一致意见，通过签订目标责任书强化物业公司的责任担当。第二，科学设置城市管理考核指标。考核指标不仅奠定了物业公司城市管理考核机制的基础，而且决定了考核实践的基本走向，[15]具有重要的导向作用。以SMART原则为标准科学设置考核指标，引导物业公司树立正确的城市管理绩效观，建立以“结果评价”倒逼规范的“工作行为”的正确风向标，不断提升城市管理效能。第三，尝试评价主体多元化。采取公众开放日、主题体验日活动等多种方式，鼓励社会组织、中介组织以及公众参与到城市管理日常活动中来，通过公众评价或引入第三方机构对城管执法物业化模式的成效进行评价，建立起多元化的城市管理满意度评价机制，促使城管执法物业化模式步入良性发展的轨道，激发出城市管理的生机与活力。

四、结语

自1997年国务院以北京宣武区、深圳罗湖区为试点开始实行相对集中行政处罚权，截至2023年，城市管理行政执法体制改革已经走过26年的历程。26年来，城管执法一直在公众的诟病中艰难前行。两千多年前的古希腊先贤亚里士多德曾一针见血地指出，人们居留于城市是为了追求更加优良的生活。[16]在城镇化飞速向前发展的新时代，城市因其先天具有的各种优势和强大的“磁性”而产生的虹吸效应正在吸引着越来越多的农村务工者向城市集聚寻求美好生活，这同时也考验着各级城市管理者的智慧。诞生在公共治理理论基础之上的城管执法物业化模式实现了从“管理”到“治理”的突破和转变，彰显出城市治理的思维创新和方式创新。作为简政放权理念在城市管理领域的具体实践，城管执法物业化管理模式把除行政执法权以外的城市管理日常事务项目外包，让有资质有条件的物业公司参与到城市管理中来。一方面有效地解决了城管一线执法人员数量不足的问题，同时在街头流动的开放空间，若因城市管理中的分歧导致管理者与摊贩发生了矛盾，因有物管人员在前线作缓冲，大大地减少了城管与执法对象之间纠纷与冲突产生的机会与概率，有效扼杀了城管情绪执法现象生成的土壤，有力破解了城管与摊贩冲突频发的沉疴难题，城管也完成了从“裁判员兼运动员”双重角色到仅为“裁判员”专属角色的顺利转变，顺应了我国“小政府、大社会”社会管理体制改革目标的构建要求；另一方面，让有资质有竞争能力的物业公司参与城市管理，不但可以增强物业管理行业城市公共空间业务管理能力，活跃物业管理行业市场，而且通过公共部门与私人部门通力合作，取长补短，荣辱与共，进一步提高了公共服务的供给能力和治理效能，提升了城市管理的精细化水平和质量，最终打破了公共服务领域的政府垄断，实现了城市管理的长效管理机制。

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“人民性是马克思主义的本质属性。”城管执法物业化模式是以城市管理现代化为指向、以服务为宗旨的治理方式创新，深刻体现着习近平人民城市论的中心内涵，生动展示了马克思主义的人民性特征。这一模式的深入完善与有效推行将为人们营造出更加美丽整洁、干净舒适的生活环境，使城市成为广大人民群众追求更加美好生活的有力依托。

说明：本文系2022年度重庆市永川区委宣传部与重庆文理学院共建马克思主义学院专项课题“习近平人民城 市论视域下基层城管行政执法问题研究”（编号2020A013）、2023年度重庆市社会科学规划一般项目的 阶段性成果。