长三角一体化背景下上海交通跨域协同治理能力研究——基于国际枢纽功能视角

文 杨 晨 上海市城乡建设和交通发展研究院交通所政策室主任、博士，高级工程师

逄 莹 上海市城乡建设和交通发展研究院交通所规划室高级工程师

朱俊宇 上海市城乡建设和交通发展研究院交通所规划室工程师

陈俊彦 上海市城乡建设和交通发展研究院交通所政策室工程师

一、引言

自2018年11月长三角一体化上升为国家战略至今已5年。经过近五年的建设发展，交通一体化取得的成绩是有目共睹的，但同时，长三角交通一体化正由“全面提速”向“走向纵深”转变的发展阶段，区域交通一体化合作逐步走入“深水区”。与此同时，近几年外部环境也在发生深刻变化，交通一体化面临的“硬骨头”也更多了。长三角一体化对沪苏浙皖的定位要求可以概括为“上海发挥龙头作用，苏浙皖要各扬所长”。就长三角交通一体化而言，上海的龙头作用体现在哪里，如何发挥好龙头作用，提升跨区域交通协同治理水平，值得思考和研究。

二、过去五年的回顾

（一）有力推进区域交通一体化合作

近五年，按照《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出的“协同建设一体化综合交通体系”的要求，[1]上海交通聚焦“建机制、编规划、推项目、促合作”四个主要方面，有力推进长三角区域交通一体化发展不断走深走实。

在建机制上，交通部门成立了推进长三角交通更高质量一体化发展领导小组，充分利用长三角一体化交通专题组工作机制，与苏浙皖三省交通部门建立轮值制度，同时倡议成立了由20余家来自沪苏浙皖三省一市和国家部委的研究机构、规划设计单位共同参与的“长三角交通一体化研究中心”，在政府部门的很多重要决策中发挥了智囊和平台作用。

在编规划上，上海会同江浙共同编制《长三角生态绿色一体化发展示范区综合交通专项规划（2021-2035年）》，并参与国家部委牵头的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》和《长江三角洲地区民航协同发展战略规划》等交通专项规划工作。

在推项目上，按照“建成一批、推进一批、储备一批”的原则，有力有序推动重大项目实施，沪苏通铁路一期、G228和G320部分区段、长湖申线、平申线等重点项目相继建成，首批9条省界“断头路”已有8条建成通车，并印发《上海市长三角交通更高质量一体化发展三年行动计划（2021—2023年）》。

在促合作上，沪苏合作推进大场机场迁建和南通新机场规划建设，以及通州湾新出海口开发建设；沪浙合作推进小洋山区域开发；沪皖合作共建蚌埠港内河集装箱码头；沪苏浙皖三省一市交通部门近年来围绕长三角交通运输一体化，签署各类合作协议20余项，并组织开展多项联合课题研究。

（二）上海对外交通体系更加完善

铁路方面：随着沪苏通铁路一期于2020年7月通车，上海铁路对外通道由原“两向五线”变为“三向六线”，正在推进建设的沪苏湖铁路将于2024年建成通车，届时对外通道辐射扇面将进一步打开，沪渝蓉高铁也已开工。同时，还在推进嘉闵线及其北延、金山至平湖铁路、上海示范区线等市域铁路建设，上述线路与江浙城际铁路网衔接后，进一步织补铁路和轨道交通服务毗邻县市的网络。

公路方面：持续推进G15嘉浏段改扩建、G318等主要公路通道，G228、G320公路部分区段建成通车，以高速公路为骨架（9个通道）、国省干线公路为基础（20余个通道）的与江浙两省的多层次对接路网已基本建成。第一批9条省际对接道路中8条已建成通车，另1条预计2023年内也可完工，低等级对接路网布局日趋完善。

港航方面：小洋山北侧综合开发建设取得重要突破，杭申线、湖嘉申线、长湖申线等航道已全线建成，持续推进杭平申线、苏申内港线航道建设，“对接江浙、连接海港”的高等级内河航道网基本建成，三级及以上航道里程达到194公里（图1）。

图1 近阶段交通重点项目布局示意图（不完全整理）

机场方面：加快完成浦东机场三期建设，建成亚洲最大单体卫星厅，并开工四期扩建工程，推进大场机场迁建以及合作共建南通新机场。

（三）上海与长三角交通联系更加紧密

随着上海对外交通体系不断完善，长三角主要城市的交通可达性水平提升了，上海与长三角的客货运交通联系更加紧密了，助力长三角打造最具活力增长极。

杀人偿命的深层本质在于以怨报怨，但是冤冤相报何时了，不断的循环往复并不能够从根本上解决问题。如果以德报怨，又会有失公平。正如孔子所说，“或曰：以德报怨，何如？子曰何以报德？以直报怨，以德报德”。既然如此，我们大可转换思维，倡导刑事和解。具体到案件当中，加害人应当积极地请求被害人及其家属的宽恕与原谅，被害人在可容忍的限度内可以选择积极的接纳，最大限度地实现刑事和解。在此基础上，形成民众的普遍认同感，独立证成被害人宽恕的正当性，由此，死刑的适用在事实上慢慢减少，直到死刑在事实适用中全面停止，一切自然水到渠成。

交通可达性方面：随着长三角高铁网络布局完善，上海至长三角主要城市的联系时耗总体下降。据测算，上海对外1小时、2小时、3小时交通圈分别可覆盖到长三角26%、65%、86%的人口，覆盖7个、23个、32个城市（图2）。上海与南京、杭州、合肥等主要城市基本实现1-1.5小时高铁高频可达（见表1）。[2]

表1 上海至长三角主要城市的高铁车次和平均时耗（2023年）

图2 上海至长三角主要城市交通可达性现状

客运交通方面：2019年，上海与苏浙皖三省日均交通出行量超过150万人次，占上海对外出行总量的70%以上。近三年，虽然受疫情影响，日均出行量依然维持在120万人次以上的水平。

货运交通方面：上海作为长三角地区最主要的口岸，空港、海港最主要的腹地集中于长三角地区，上海机场每年300万-400万吨货邮估计约一半左右来自长三角，上海港每年约3000万TEU集装箱集疏运量一半以上来自长三角，50-60万TEU海铁联运量中90%来自长三角。长三角发达的外向型经济助推了上海港集装箱常年位居世界第一，机场货邮量位居世界第三。

三、当前形势的认识

（一）现阶段的特征

当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展。在此背景下，推动长三角更高质量一体化发展对于引领全国高质量发展、完善改革开放空间布局具有重大意义，交通运输对区域一体化发展又具有基础性、先导性、战略性、服务性作用。经过前五年的发展，如今长三角交通一体化正处于“转段进阶”的关键阶段，将现阶段的主要特征归纳为“三点变化”和“三个不变”，具体如下：

“三点变化”：一是“层次”的变化，由关注骨干型、高等级的通道型对接逐步转向关注多层次的网络化对接。二是“空间”的变化，由关注长三角主要城市之间的交通走廊构建逐步转向关注以中心城市为核的都市圈交通一体化。三是“深度”的变化，由关注“设施一体化”逐步转向关注“服务一体化”“治理一体化”，对交通现代化、高质量发展的要求更高了。

“三个不变”：一是继续紧扣“一体化”和“高质量”两大关键，深入推进长三角交通更高质量一体化发展的总体思路依然没变。二是上海发挥龙头作用、苏浙皖各扬所长的分工协作关系依然没变，以及因各自的发展诉求和整体的资源约束之间的矛盾而引起的区域竞争关系也没有明显的改变。三是苏浙皖三省积极对接上海的强烈意愿依然没变。

（二）面临问题与挑战

立足新发展阶段，长三角交通一体化虽已取得显著成效，但对标长三角更高质量一体化发展要求，也面临更多新的挑战。从长三角整体看，各种交通方式的比较优势和组合效应尚未充分发挥，绿色交通和智慧交通仍需发力，交通与环境资源等矛盾仍待解决。就上海而言，上海对长三角区域的辐射带动和引领示范作用仍需强化，主要表现在：

一是上海国际海空枢纽能级仍需强化，上海航空枢纽在国际远程航线、货运航线、国际中转等方面仍需强化，上海港中长期发展空间不足，集装箱码头持续高负荷运行。

二是上海对外综合运输通道功能布局仍需完善，面对日益增长的交通需求，部分通道方向上的铁路能力仍待增强，某些线路上的干线功能和城际功能叠加造成运力日益趋紧，港口后方铁路输送能力亟待增强。

三是上海大都市圈及近沪地区的交通一体化水平亟待提升，服务于都市圈通勤的城际（市域）铁路尚处于建设阶段，同城化通勤交通主要依赖于道路交通、模式单一，跨省通勤出行时耗平均接近90分钟，毗邻公交的服务标准和扶持政策也不尽相同。

此外，有两对关系如何尽可能地处理和协调好：其一，如何处理好上海国际海空枢纽能级提升和长三角世界级港口群、机场群建设之间的关系；其二，如何处理好上海对外通道资源紧张和周边省市对接需求依然强烈之间的关系。

四、未来发展的思考

（一）总体思路

通过总结过去五年的发展，分析当前的阶段特征，剖析面临的问题与挑战，针对未来上海如何深入推进长三角交通一体化，笔者认为要准确把握上海作为社会主义现代化国际大都市的定位，加强与国际上公认的其他五大城市群的核心城市的对标，着力提升国际综合交通枢纽功能，主要体现在以下四个方面的能力水平：一是国际海空枢纽中转链接能力，要发挥服务于国内国际双循环的战略链接的枢纽转换功能，提升全球运输能力；二是综合运输通道辐射服务能力，要强化上海作为长三角和长江经济带的核心城市，在沿江、沿海以及与京津冀、成渝、粤港澳等主要方向上的通道能力；三是大都市圈交通衔接融合能力，要适应都市圈交通一体化、同城化发展趋势，提升以服务通勤、商务、游憩等多元交通需求为主的，有别于传统对外交通的高频中短途交通服务；四是交通协同治理创新示范能力，要发挥在智慧赋能、节能降碳、协同治理等方面的创新示范作用。

（二）提升国际海空枢纽中转链接能力

基本思路：按照上海国际性综合交通枢纽城市定位，无论是海港枢纽还是空港枢纽，都要兼顾“量的合理增长”和“质的有效提升”，处理好与周边省市港口、机场的关系，发挥比较优势，重点强化上海海空枢纽链接全球、服务区域的能力，着力提升国际航线、航网通达性以及国际国内中转等水平，携手苏浙皖共同打造世界级港口群和世界级机场群。

重点方向：一是进一步提升海空枢纽港地位，加强港口能力建设，研究拓展可持续发展空间，以浦东机场为主建设洲际转运中心，重点提升洲际、中转、货运三大功能。二是支持打造世界级航运、航空承运人，以航空为例，要支持大型网络化主基地航司立足上海打造航空运输超级承运人，完善提升网络的覆盖面和衔接性，加快构建航空快线网络，提升航班波品质和中转服务水平。三是夯实上海港、上海机场与长三角等主要腹地的运输服务网络，包括：加强与周边港口的资本与管理合作，合理布局内河集装箱中心（ICT）、异地货站、城市航站楼，完善海铁、空铁、卡车航班等服务网络。四是推动现代航运服务业和临空经济高质量发展，依托虹桥临空经济示范区、临港新片区、浦东机场周边保税区等，打造现代民航产业体系。

（三）提升综合运输通道辐射服务能力

基本思路：加快落实国家“六轴七廊八通道”的综合立体交通网主骨架，以重大项目为抓手，构建上海多向立体、内联外畅的高效复合运输通道（见表2），按照“宜公则公、宜水则水、宜铁则铁”的原则，推动综合运输方式之间更好的发挥比较优势和组合效应，实现“123”交通圈的城市群对外交通联系目标。

表2 上海对外交通通道布局

重点方向：一是补强部分对外通道上的铁路客货运能力，例如在沿江、沿海运输通道上，要加快沿江高铁、沪苏湖铁路、沪通铁路、沪乍杭铁路等规划建设，发挥铁路货运能力，加强铁路与港口、机场衔接。[3]二是完善长江经济带综合立体交通走廊功能，用好长江黄金水道，加强与沿江港口合作，发展五定班轮、江海联运、江海直达、海铁联运等运输，提升港口码头的干支泊位衔接水平。三是加快河海直达通道建设，推动上海与江浙高等级航道全面规划达标，实现“连接海港、对接江浙”的长三角内河高等级航道全面建成，推动内河运输逐步发挥更大效益。四是前瞻性开展越江跨海通道前期研究。

（四）提升大都市圈交通衔接融合能力

基本思路：上海“1+8”大都市圈是长三角区域最发达、经济实力最强的区域。都市圈范围内各城市的交通体系之间具有更多的“协作性”和“互补性”特点，这就要求上海与周边城市的交通体系能够更好地衔接与分工。同时，以上海为核心的都市圈区域的同城化交通特征趋势日益明显，要求在长三角范围先行先试逐步形成跨域无感、更加融合的交通系统。

重点方向：一是构建“外廊内网”的都市圈范围的多层次通道结构，全面承接国家级运输通道和城市群通道，尤其是需要结合区域港口、物流枢纽等布局，规划具有相对独立性的货运通道，与都市圈客运交通走廊适度分离。二是加强区域港口协作与联动，深化沪太合作模式并加以复制推广，继续推动沪苏通州湾、沪浙小洋山北等合作项目加速推进。三是构建都市圈多机场体系，以增强国际竞争力为导向，树立上海航空服务品牌，推动形成上海大都市圈目标同向、措施一体、优势互补、合作共赢的区域机场协同发展格局。四是提升近沪通勤圈同城化交通服务水平，推动都市圈城际铁路与市域铁路两网融合，继续完善省界毗邻区域的多层次路网对接，推动毗邻公交在线网规划、运营管理、信息服务、标准规范、政策措施等方面的协同。

（五）提升交通协同治理创新示范能力

基本思路：为建立健全跨区域交通治理体系机制，提升治理现代化能力，按照全生命周期理念，积极探索在规划建设、运维养护、监管执法等方面的跨区域协同治理机制创新，重点在长三角生态绿色一体化发展示范区和嘉昆太、金平等其他临沪协作示范区探索相关机制的先行先试并逐步复制推广。

重点方向：一是规划建设层面，按照“规划同图、质量同规、建管同推、进度同步”的原则，探索交通规划建设全过程管理，加强规划衔接和建设标准协同，完善项目实施沟通协调机制。二是运维养护层面，推动建立交通基础设施检测、评价、养护的高质量一体化标准体系，统筹考虑设计、施工、运营等各环节，打通数据、技术、管理链路，实现基础设施全生命周期综合效益最优。三是执法监管层面，加快构建以信用为基础的新型监管机制，积极推进交通监管、执法信息数据共享和标准互认，深入推进“互联网+监管”，完善执法联动协调机制，在客货运输重点领域加强常态化联合执法。

五、结语

长三角一体化进程中，交通运输是互联互通的重要引擎，上海是长三角的核心城市。在未来深入推进长三角一体化发展进程中，为了能够取得更大成绩和更多成效，就需要更好地发挥好上海的“龙头”作用，推动交通运输“引擎”不断升级，助力长三角建成发展强劲活跃增长极。