三峡水库消落区利用和保护管理现状与建议

张业刚，赖红兵

（水利部移民管理咨询中心，443000，宜昌）

一、三峡水库消落区概况

三峡水库是我国最大的河道型水库，涉及湖北省、重庆市共19个区县及重庆7个主城区。三峡水库正常蓄水位为175 m（吴淞高程，下同）时，总库容为393亿m3，其中防洪库容为221.5亿m3。三峡工程正常运行时，冬、夏季节水库调度使得蓄水位周期性涨落变化，冬季蓄水位为175 m，夏季蓄水位为145 m，落差达30 m，这一段临时淹没或出露的特殊区域便是三峡水库消落区（见图1）。消落区生态环境除了受水位消涨影响外，还与水库水体环境、陆岸带居民生产生活活动有关。

图1 三峡水库长江干流消落区范围界定示意

2018 年《三峡水库消落区调查报告》显示，截至2017 年年底，三峡水库消落区面积为284.65 km2，岸线长5425.93 km（不包括重庆市开州区厚坝防护区、奉节县胡家坝、开州区小江调节坝等已实施项目占用范围）。其中，湖北省库区消落区面积37.14 km2（占比13.05%），岸线长847.25 km（占比15.61%）；重庆市库区消落区面积247.51 km2（占比86.95%），岸线长4578.68 km（占比84.39%）。

二、消落区利用和保护现状

1.植被情况

三峡水库消落区植被分布由陆域向水域呈现出“最高运行水位线以上为旱生植物乔木、灌木、中性植物等，最高运行水位线以下至汛限水位以上主要为一年生或多年生草本植物”的特征。根据2022 年现场调查情况显示，三峡水库消落区植被类型中，草丛面积为207.51 km2，占比69.17%；灌丛面积为14.35 km2，占比4.83%；灌草丛面积为10.8 km2，占比3.22%。

消落区主要植物有134 种，以草本植物为主。其中，一年生草本植物78 种，多年生草本植物42 种。除了少数适应消落区生境的狗牙根、牛鞭草、香附子等多年生草本植物之外，绝大多数的一年生草本植物在消落区出露期间迅速占领消落区生态位空间，完成生活史。乔灌木如桑树、枫杨等，均为库区岸带常见树种，消落区中出现的小苗或幼树，其长大概率和存活率严重受制于消落区水文波动情况。

2.农业耕种情况

三峡库区原本就存在人多地少的矛盾，三峡水库蓄水后淹没耕地、园地约42 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），早期库周就近后靠安置的农村移民便开始利用消落区从事农业耕种活动。蓄水初期，消落区农业耕种面积较大。消落区农业耕种集中在5—8 月，主要种植玉米、黄豆、红薯、芝麻以及各类季节性蔬菜和高秆作物。耕种区域主要分布于城（集）镇和农村集中居民点周边的缓坡和中缓坡消落区。

近年，各级政府不断加大生态环境保护力度，压实责任，规范耕种行为，加强消落区土地耕种监督管理，消落区耕种面积及施用农药化肥行为呈逐年减少趋势。2008年消落区耕种面积超过5 万亩；至2016 年6 月耕种面积约1.4 万亩；至2017 年6月减少到1万亩以下；2022年未发现成片的大面积消落区农业耕种，大多为零星小面积的无序种植。

3.土壤污染物分布和“四乱”情况

2022年消落区土壤随机抽样调查中，48个样方的总磷含量为0.69 g/kg，与2008年正式蓄水前的0.63 g/kg相比没有较大差异。但是，消落区不同高程土壤总磷含量存在较大异质性，长江干支流两岸土壤总磷含量随高程降低而逐渐升高，干流两岸土壤总磷含量均值在所有高程都大于支流两岸土壤总磷含量均值。库区河段消落区土壤中，汞、砷、铬、镉、铅、铜、锌含量分别为0.08 mg/kg、11.2 mg/kg、58.16 mg/kg、0.23 mg/kg、45.18 mg/kg、37.09 mg/kg、87.42 mg/kg。

近年，随着国家对环境保护工作的重视，库区加大了对长江干支流消落区“四乱”（乱耕、乱种、乱堆、乱占）现象的清理及整治力度，高度重视消落区垃圾处理、污水处理系统的建设，不断推进库区环境治理和生态保护等工作，取得了较好成效。但仍然存在污染物零星分布现象，主要是企业及个体工商户随意堆放生产建设活动中产生的生产废料和建筑垃圾。

4.生态环境保护项目实施情况

2011—2022 年，三峡后续工作项目及资金计划中，涉及消落区生态环境建设与保护类项目共195个。其中，保留保护项目19个、生态修复类项目22个、卫生防疫类项目20 个、库岸整治项目134 个。目前共实施植被恢复面积28.64 km2、湿地多样性保护面积34.05 km2，库岸整治长度404.02 km、库岸整治面积88.31 km2。实施项目较多的区县有开州区（22个）、云阳县（15 个）、万州区（12 个）、巫山县（11 个）、忠县（7 个）、主城7 区（15 个）。

三、消落区管理现状

1.制度层面

从三峡工程建设期到试验性蓄水期再到运行期，三峡水库消落区管理相关法规、规章和有关政策不断完善，保障了消落区管理工作规范、有序（见表1）。

表1 三峡水库消落区相关管理文件汇总

2.管理现状

2001年国务院颁布《长江三峡工程建设移民条例》（国务院令第299号），提出三峡水库消落区土地由三峡水利枢纽管理单位负责管理。2004年《国务院办公厅关于加强三峡工程建设期三峡水库管理的通知》（国办发〔2004〕32号）（以下简称通知）明确，在三峡工程建设期间，三峡水库管理实行“中央统一领导，国务院有关部门监督指导，湖北省、重庆市具体负责”的体制。同时，通知第十八条规定三峡水库消落区的土地由三峡水利枢纽管理单位负责管理。

目前，在三峡水库消落区管理实践中，实行统一管理与区域管理相结合的管理方式，由水利部（含流域管理机构）等国务院有关部门监督指导，重庆、湖北两地具体负责，形成“政府全面负责、三峡水库管理部门综合管理、政府有关部门各司其职”的管理局面。水利部主要负责三峡水库管理政策、制度的研究与拟定，水库科研工作的开展与指导，水库运行管理工作的组织与协调，以及对三峡水库资源，如水、土（含消落区）、岸线等，开展保护治理、可持续开发利用、综合监督检查等工作。湖北省、重庆市政府对其行政区域内三峡水库的相关管理工作，尤其是日常具体管理工作负责。

同时，水利部三峡工程管理司与湖北省、重庆市水库管理机构在消落区管理实践中不断探索，确立了联席会议、联合巡库、联合执法、信息报送、督察督办等消落区的协同治理机制，强化了三峡水库管理的综合协调，明确了“谁主管、谁负责，谁审批、谁负责”的原则，明确监管主体，落实监管责任，形成监管合力，确保及时发现问题、解决问题，为规范和加强消落区管理提供了保障，取得较好效果。

四、取得的成效

湖北、重庆两省（直辖市）各级政府，水利部长江水利委员会，中国长江三峡集团有限公司等相关单位在三峡水库消落区管理工作中围绕“十大安全”，统筹谋划，主动作为，三峡水库消落区的管理、保护、修复、利用等各方面工作均取得显著成效。

1.消落区生态系统基本构建

湖北、重庆两省（直辖市）积极探索生态治理方法和路径，适应消落区湿地生态系统的牛鞭草、狗牙根等草本植物自然生长良好，植物群落结构趋于稳定，逐渐形成新的生态系统，维护了三峡库区的生态完整性和可持续性。同时，消落区植被覆盖率逐年提高，成为缓冲陆域污染物入库的最后一道生态屏障，滞留、降解地表径流污染物和减少水土流失等生态功能初见成效，入库污染负荷明显减少，保障了三峡水库的水环境安全。

2.消落区环境保护与库区经济发展和谐统一

湖北、重庆两省（直辖市）通过三峡水库消落区治理与保护项目的实施，改善了消落区生态环境，提高了沿岸城市基础设施、居住环境和公共服务设施水平，带动了地方经济发展。同时，各管理部门按照有关法律法规、岸线保护与利用规划、长江经济带发展负面清单等管控要求，严格库区涉河建设项目审批，保护水库防洪库容。2022年，水利部长江水利委员会共许可三峡库区库岸环境综合整治工程20余项，在助推库区经济社会高质量发展的同时，积极引导各地因地制宜实施库岸生态修复和滩岸环境综合整治。

3.大面积河湖“四乱”和违规耕种问题基本杜绝

湖北、重庆两省（直辖市）通过每年持续开展河湖“清四乱”（清理乱占、乱采、乱堆、乱建）常态化巡查和水库清漂等工作，对乱耕乱种、筑坝拦汊、围垦造地等任意侵占三峡水库防洪库容的违规行为进行查处，杜绝此类现象再发生，至今库区各地已累计完成1000余个河湖“四乱”问题整改。原来存在的消落区无序开发、人为造成水土流失等问题均得到有效遏制，土地利用更加规范，岸线资源利用效率得到有效提高，极大保障了长江流域的防洪安全。2022 年，湖北、重庆两省（直辖市）对三峡库区“四乱”问题再次进行了全面清理排查，目前已经基本消除了违规种植现象。

4.三峡库区水质总体保持稳定

根据2022年监测数据显示，三峡库区长江干流水质为Ⅲ类及以上，Ⅰ～Ⅱ类水质占97.79%，水质总体稳定。库区支流水质状况良好，62个监测断面水质达标率99.86%。库区干支流水质均满足水域功能要求，未发现新的水面养殖。

五、存在的主要问题

1.消落区管理政策需进一步完善

目前，在三峡库区消落区管理实践中，主要管理工作由湖北省和重庆市分属管理。其中，湖北省消落区管理的主要制度基础为各项规范性文件，例如湖北省人民政府办公厅印发《关于加强三峡水库消落区管理的通知》（鄂政办函〔2019〕1 号）等；而重庆市消落区管理的主要制度基础为以2023年5月1日起施行的《重庆市三峡水库消落区管理办法》为代表的规章和规范性文件。同时，库区部分区县还制定了相应的实施办法。虽然两省（直辖市）都制定了三峡水库消落区的管理办法或通知，但在三峡水库库容管理、水域管理、消落区管理、生态环境管理等方面不尽统一。

2.消落区管理能力还需进一步提高

三峡库区消落区涉及范围大、内容多，随着国家对长江经济带发展、长江大保护工作越来越重视，目前消落区管理在人才、技术和资金等方面与新时期的要求存在较大差距。一是库区管理人员不足，库区区县水利部门存在部分工作人员转岗、离退、人员配置缺乏的情况，基层管理力量薄弱，未能满足消落区复杂多变的管理工作现实需求。二是库区管理技术力量薄弱，库区虽然建立了三峡水库生态环境监测体系和消落区生态环境遥感监测站点，但存在监测内容少和监测站点设置不足等问题，另外，消落区管理尚未采用大数据等新兴技术，管理效能有待提升。三是消落区管理费用不足，包括人员、技术、设备配置以及项目实施等经费，例如，在调查中发现，部分退出岸线利用的码头硬质边坡由于缺乏经费未能及时复绿。

3.消落区内地质灾害隐患依然需要加强防范

对三峡库区内20 个区县受三峡蓄退水影响及处理情况进行跟踪监测，2022 年三峡水库蓄退水期间，库区发生库岸坍塌4 处（5 次）、崩滑体变形4 处、涉水滑坡5 处，未发生重大的库岸坍塌、崩滑体变形；13 处生产生活设施受损或受影响，未发生因蓄水影响导致的安全责任事故。2022 年，在库区范围内共实施33个滑坡治理项目，2023 年1—7 月新实施35 个滑坡治理项目，地质灾害隐患仍将长期存在。

4.消落区生态治理与研究还需进一步加强

消落区生态系统虽已基本构建，但因水位反复涨落使得消落区内植被多样性减少，生态系统的结构和功能简单化，消落区生态系统的恢复与重建进展较为缓慢。另外，由于国内外还未有现存的消落区治理成功模式可以借鉴，关于消落区治理的研究虽然取得部分阶段性成果，但仍未形成成熟、经济实用、可推广的消落区生态治理集成技术。

5.消落区依然存在河湖“四乱”现象

三峡水库消落区面积范围大，人类活动频繁，人地关系紧张。近年，虽然库区水利部门及相关乡镇不断强化消落区日常监管，开展了河湖“清四乱”和违规种植“清零”专项行动，三峡库区消落区内已经基本消除大规模乱堆乱占和违规种植现象，但在部分支流消落区内，仍存在零星耕种和少数生活垃圾、工业建筑垃圾偷倒现象。

六、建 议

1.加快制定出台三峡水库管理条例

三峡水库的生态环境安全关系长江流域生态屏障构建和长江经济带的可持续发展，其重要性不言而喻，为适应当前新形势、新要求，建议从国家层面组织开展三峡水库管理条例前期研究，充分论证加快制定出台三峡水库管理条例的必要性和紧迫性；学习借鉴相关立法经验，对三峡水库管理条例的立法定位、重要制度、法律责任条款等进行专题研究；推动出台三峡水库管理专门规章，对三峡水库涉及的规划协调、工程运行、水资源管理、水域岸线利用、库区绿色发展、责任分工、法律责任等方面作出详细规定，特别是建立和完善消落区相关管理制度，规范消落区各类利用、管理、保护、修复等活动；进一步规范和统一管理行为，明确责任主体、管理任务和管理目标，推进建立权责明确的三峡水库管理体制机制。为强化三峡水库管理和保护提供法律保障，也为我国其他大型水库的综合管理提供经验。

2.加强三峡水库消落区空间管控

按照国家国土空间规划战略部署，依照水法、长江保护法等相关要求，水利、自然资源、生态环境等多部门应加强协同管理，在划定三峡水库管理保护范围边界的基础上，明确三峡水库水域岸线与城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田界限，逐步加强三峡库区各类空间管控。综合考虑消落区地理位置、地形以及人类活动影响等因素，划分生态保护区、生态保留区、生态修复区和重点整治区，实施三峡水库空间分区管控。加大库区绿色产业政策与技术扶持，完善库区绿色发展绩效评价考核和责任追究制度，大力推动库区绿色发展。

3.提升三峡水库消落区管理队伍能力水平

充分发挥河湖长制统筹协调作用，进一步压实消落区管理各方责任，强化考核“指挥棒”作用，实现精准考核、有效考核，做到奖惩分明，确保消落区长治久安。同时，强化管理队伍能力建设，建立经费管理长效机制，加强基层队伍的人员配置，并配备必要的技术装备，提升执法能力和突发事件应急处置能力。推动构建政府统筹、水行政部门主管、相关部门配合、社会参与的消落区管理体系，扎实推进库区消落区日常保护与管理。

4.强化三峡库区消落区管理中信息技术的应用

依托数字孪生长江流域建设，积极推进数字孪生三峡库区建设，充分探索大数据、卫星遥感、航空遥感、地理信息系统、全球定位系统、视频监控等技术手段在消落区保护与管理中的应用，结合智慧河长系统、水利信息化系统、河长制信息管理系统等，实现对消落区的全方位、全天候监管，对三峡库区消落区各类问题智能识别、预警预判，实现消落区日常管理监督信息化、智能化，提升消落区管理能力。

5.加大消落区生态治理与科研力度

加强三峡水库消落区生态治理研究与实践，尤其是消落区库岸再造及植被自然修复、生态功能恢复技术研究与示范、典型消落区湿地多样性保护试验等研究，在消落区生态治理模式上，根据消落区不同的地貌特征，水文、土壤及植被情况，因地制宜探索开展相适应的生物治理模式，为探索消落区治理提供充分的科学依据和可推广的实践经验。通过探索推进生态清洁小流域建设、生态优先绿色发展示范区建设、三峡水库生态湿地保护区建设等方式，以点带面，逐步推广，形成流域联动生态治理效果。

6.加强三峡水库消落区保护宣传

广泛开展宣传活动，采取设立指示牌，电视广播、互联网、新媒体宣传，发送手机短信等多种方式，宣传三峡水库消落区保护与利用情况，普及消落区科学知识，让库区群众、企业对消落区保护有正确的认知，主动减少“四乱”和违规种植行为，积极支持并参与到消落区保护工作中来，自觉保护消落区生态环境。