统计监督的国际比较及其对我国的启示

殷腾飞，李一辰，刘晓丽，乔 阳

（1.西安财经大学管理学院，西安 710100；2.国家统计局统计教育培训中心，北京 100073）

0 引言

党的十九大之后，权力监督成为统计监督的另一个重要职能，与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等一起成为党和国家监督体系的组成部分，构成对权力的约束和监督。因此，在完善党和国家监督体系的背景下，需要重新审视统计监督职能的内涵，提升统计监督的效能，进一步加强统计公信力建设。2021年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于更加有效发挥统计监督职能作用的意见》对统计监督职能提出了总体要求和具体任务，包括提升统计督察效能、加大统计执法力度、独立履行监测评价职能、加强对推动高质量发展情况的统计监督、建立健全统计监督协同配合机制这五项任务。对标新的要求，统计监督的内涵已经发生实质性的变化，需要从更广、更深、更新的角度来重新定义和理解统计监督，推动统计监督理论与统计监督实践的有效衔接。

1 统计监督的概念

学术界对统计监督尚未形成一致性的认识和结论，但是有关统计监督职能的讨论时有发生。统计监督是指统计部门在数据分析的基础上，督促发现问题的整改与解决[1]。依托统计调查与分析，从总体上全面系统地检查、监测、预警经济社会的运行状态，确保数据及时、准确，以促进经济社会协调、稳定、健康地发展[2]，全面反映党的方针和政策的落实情况，查处违法行为[3,4]。统计部门通过检查、监督、预警等手段，发现经济社会运行中的偏差，并使经济决策按照规律运行[5]。统计监督也要重视微观监督，保证统计数据的质量，准确地反映经济社会运行的状态。如果微观的统计数据出现失真，则宏观层面的数据加总会进一步扩大偏差[6]。尤其是对统计行为的监督，要防止统计过程中的虚假数据和信息失灵[7]，利用统计资料检查、监控经济指标的完成情况[8]。统计监督部门利用专门技术开展行业监督和领域监督[9]。因此，统计监督具有反映、分析和综合测评的作用[10]。

综上所述，各方观点都具有一定的时代适应性。随着经济社会的发展，统计监督的内涵和外延也在发生着变化。本文认为，统计监督是指统计监督主体利用专门技术和知识对统计数据生产的全过程进行审查和评价，在统计数据分析的基础上，对党和国家的经济社会发展政策的贯彻落实情况进行跟踪、监测和评价，以判断统计数据的可信性以及党和国家经济社会发展政策的落实情况。

2 典型国家统计监督体制

2.1 美国统计管理制度

2.1.1 美国联邦政府统计管理体制

美国的统计管理体制是分散在100 多个联邦机构中的，他们分别负责各自管理领域的统计工作。因此，几乎所有的联邦机构在处理常规事务的基础上，同时也承担一部分统计工作。区别在于有的机构是专门从事统计工作的，有的机构是兼职从事统计工作的。其中，专门从事统计工作的机构有商务部普查局、劳工统计局、经济分析局、农业部农业统计局、能源部能源信息局、财政部收入统计处、卫生部健康统计中心、交通部交通统计局、社会保障部研究统计局、教育部国家教育统计中心、司法部司法统计局、国家科学基金科学资源统计部等。这些统计机构职能基本覆盖了美国经济、农业、劳动、人口、能源、教育、环境、卫生、交通、科学研究等领域。

美国建立了一套协同合作统计管理机制，白宫行政管理和预算办公室负责管理、协调和指导联邦机构的统计工作。设立联邦机构间统计政策委员会，制定统计法规、统计业务标准和准则等管理制度，规范所有政府部门的统计工作流程，确保统计数据质量可靠，提高统计工作效率。白宫行政管理和预算办公室信息和规制事务部下设统计项目和标准处，主要负责管理、监督和指导所有联邦政府的统计活动。职责包括：确定统计项目的发展方向，评估统计项目，减少重复性调查；审查联邦机构的统计经费预算；制定统计法律、法规，编制统计调查标准、信息保密指南、统计分类标准、数据发布标准等；评估联邦统计机构的项目；审批统计数据共享服务；促进统计部门与学术机构的交流；协调国际统计合作与服务等。

2.1.2 美国统计数据质量控制制度

联邦政府非常重视统计数据质量，白宫行政管理和预算办公室（OMB）于2002 年发布了《联邦统计信息质量指南》，从客观性、效用性和诚实守信三个维度阐述了对数据质量的要求。客观性要求数据准确、可靠，并附有调查过程的完整资料，能够描述误差产生的原因。通过科学的调查方法和信息来源来确保数据质量。效用性要求统计形成的信息具有实用价值，满足用户的需要，充分考虑到专业用户、决策者、研究者、公众的需要。诚实守信要求统计机构做好数据保密工作，防止统计腐败和数据作假，严格按照发布标准公布统计信息，遵守调查对象的保密承诺。在《联邦统计信息质量指南》的基础上，各部门根据自己的业务特点分别制定统计信息质量标准，覆盖统计调查的全过程。为加强统计数据质量，联邦机构间统计政策委员会联合统计机构制定了统计数据质量绩效评估标准，评估数据质量和统计项目绩效，以保证统计数据的准确性和统计项目的效益。

为保证统计数据的质量，白宫行政管理和预算办公室于2006 年又发布了《统计调查标准和准则》，对统计项目的全流程做了详细规定，包括统计方法设计、数据收集、数据加工和编辑、估算与预测、数据分析、程序审查、信息产品发布等内容。这是联邦统计机构开展统计调查项目必须遵守的标准和准则，能保证统计机构之间业务活动一致性。美国人口普查局隶属于美国商务部，是美国最大的统计机构，其严格执行白宫行政管理和预算办公室以及商务部发布的信息指南和标准，同时普查局也有自己的统计质量细化标准，作为开展各项统计调查活动的依据。

除了以上的统计信息指南和准则外，白宫行政管理和预算办公室还设立了联邦统计方法委员会，由联邦统计机构的总统计师、经济学家、行政人员等组成，负责对统计数据质量进行把控，通报联邦统计数据质量的技术问题，提出改进建议和措施。美国人口普查局也设立了统计方法和标准委员会，由来自不同调查项目的负责人组成，负责强化统计质量意识，审查豁免请求，定期对标准进行审查和评估、过程存档以及更新标准。此外，普查局还建立了统计质量审计制度，质量审计项目负责对经济统计调查项目进行审计，目的是检查统计调查项目是否遵守白宫行政管理和预算办公室以及普查局的统计质量标准和相关要求，审计内容涵盖统计方法设计、数据收集、数据加工和编辑、估算与预测、数据分析、程序审查、信息产品发布7 个部分。质量审计项目分为三个阶段：前期准备阶段、审计阶段、整改阶段。

2.2 英国统计管理制度

2.2.1 英国统计部门管理体制

英国实行分散的统计管理体制，承担英国统计工作的主要部门是英国国家统计局，另外各部委也设有统计机构，负责职责范围内的数据统计。英国国家统计局是英国最大的独立的官方统计的提供者，也是公认的国家统计机构，负责收集和发布国家、地区和地方各级的经济、人口、社会等方面的统计数据。另外，每10 年在英格兰和威尔士进行一次人口普查。

国家统计局（Office for National Statistics，ONS）是英国统计局的执行机构，由国家统计员领导，并向英国统计局委员会报告。董事会下设的委员会为监管委员会（原评估委员会）、审计与风险保证委员会以及薪酬委员会。除了这些委员会之外，国家统计员还主持一个执行小组，负责管理国家统计局统计数据的日常工作。伊恩爵士是英国的国家统计员、政府统计局（GSS）负责人、英国统计局首席执行官。政府统计局（GSS）是一个由所有从事收集、编制和传播官方统计数据的公务员组成的社区，负责国家统计局（ONS）和整个政府的统计工作。伊恩爵士向政府部长、内阁秘书和高级官员提供有关统计数据的收集、传播和使用的咨询服务。

2.2.2 英国统计数据质量控制制度

国家统计局是英国公认的国家统计机构，它所使用的数据有助于生成经济社会的官方统计数据，在网上公开发布，免费提供给所有人。数据来源于调查和非调查两种途径。其中，调查来源包括个人、家庭、公共机构和企业，以及每10年对英格兰和威尔士的人口普查。非调查来源包括公共、私营部门组织已获取的行政数据。英国颁布了《家庭和个人调查受访者章程》和《商业调查受访者章程》。在收集数据时，遵守相关法律，并使用专业、道德和透明的统计方法。遵循《统计工作守则》中规定的原则和惯例，并遵守政府统计局（GSS）的政策和指南，欢迎举报任何违反该准则的行为。

《统计工作守则》为统计人员提供了在制定和发布官方统计时必须遵循的详细做法。该守则确保政府发布的统计数据为公众服务。当官方统计数据的编制者遵守该守则时，将使统计数据的使用者和公民充满信心，已发布的政府统计数据是由值得信任的人员和组织编制的，具有公共价值和高质量。《统计工作守则》的框架基于三个准则：诚信就是要对生产统计数据的人员和组织充满信心。质量是指使用能够生产可靠统计数据的数据和方法。价值在于生产支持社会对信息需求的统计数据。每个准则都包含一些在生成和发布官方统计数据时应遵循的原则和详细实践。应按比例灵活地应用此框架，以提高公众对统计数据的信心。质量意味着统计数据符合其预期用途，基于适当的数据和方法，不会造成实质性的误导。质量需要熟练、专业的判断来收集、准备、分析和发布统计数据和数据，以满足用户的需求。

统计数据质量保证措施主要包括：统计数据的生产者应清楚地说明如何确保统计数据是准确、可靠、连贯和及时的。统计数据的质量应能满足用户的需求，应考虑不同用途的统计数据以及数据的优点和局限性。质量保证安排应与质量问题的性质和统计数据在为公众服务中的重要性相称。编制者应对编制统计过程中采取的质量保证方法保持透明。质量问题对统计数据和数据的风险及影响应减至预期用途的可接受水平。应定期监测和报告统计数据的质量，包括准确性和可靠性、连贯性和可比性、及时性和守时性。应通过与其他相关统计数据和数据源进行比较来验证统计数据的性质。估算中任何不确定性的程度和性质都应予以明确说明。计划的修订或由于错误而导致的计划外的更正，应与统计数据一起解释，并清楚地说明规模、性质、原因和影响。应对数据和方法的优势和局限性进行系统和定期的审查。统计生产者应在解决已确定的问题时保持开放态度，并对他们是否采取行动的决定保持透明。

2.3 澳大利亚统计管理制度

2.3.1 澳大利亚统计管理体制

澳大利亚的统计管理体制是集中垂直式，澳大利亚统计局（Australian Bureau of Statistics，ABS）是澳大利亚国家统计机构，提供有关澳大利亚重要的涉及经济、社会、人口和环境事务的可信赖官方统计数据。目标是通过合作和创新来提供重要的、可信赖的、客观的数据、统计数据和见解，从而为澳大利亚的重要决策提供依据。主要的职责包括：提供澳大利亚需要的统计信息；应对利益相关者不断变化的信息优先级；增强与利益相关者互动的方式；发展和维护社区信任，这对收集高质量信息的能力至关重要；能够有效、安全地使用统计信息；就统计工作向官方机构进行协调并提供咨询，包括制定并确保遵守统计标准；履行作为合格的集中整合机构的角色；提高利用机会的能力，例如技术进步、大数据以及将行政信息用于统计目的；确保具有成本效益的运营，包括更好地利用现有信息，更有效地收集信息，简化流程以及减少对提供统计信息的人员的影响。

大卫·格鲁恩（David Gruen）博士于2019 年12 月11 日被任命为澳大利亚统计员，作为澳大利亚统计局的机构负责人，他负责该局的职能和运作。澳大利亚统计员是澳大利亚统计局的最高领导，统计局下设三个集团，分别为统计服务集团、普查与数据服务集团、企业服务与转型集团。其中，统计服务集团下设四个司，分别为劳动力市场和人口统计司、宏观经济统计司、工业统计司、社会统计司；普查与数据服务集团下设四个司，分别为方法司、普查司、统计数据整合司、数据采集与转换司；企业服务与转型集团下设四个司，分别为员工能力与沟通司、技术与安全司、统计业务转型司、财务风险与计划司。每个司下又设若干处室。

2.3.2 澳大利亚统计数据质量控制制度

澳大利亚统计局是澳大利亚的官方统计机构，法律依据来自《1975年澳大利亚统计局法》和《1905年人口普查和统计法》。《1975年澳大利亚统计局法》将澳大利亚统计局确立为独立的法定机构，确立了澳大利亚统计局的职能，设立了澳大利亚统计员办公室，并描述了任命和撤职澳大利亚统计员的条件，设立了澳大利亚统计咨询委员会。《1905年人口普查和统计法》（CSA）赋予澳大利亚统计师的权力包括：以统计收集人口和住房普查，并在必要时指示个人提供统计信息。该法要求国家统计局根据该法案规定发布和传播统计信息，并维护收集信息的机密性。

澳大利亚保证统计数据质量的制度包括：一是高度集中的垂直式统计管理架构，形成了自上而下的统计网络，统计局办公室在首都堪培拉，部分统计业务分散在各州，并在各州设立地区办公室。地方统计局负责某一领域的统计资料收集工作，比如位于新南威尔士州的悉尼市统计局主要负责全国制造业的统计数据收集汇总工作。这种高度统一的垂直式管理体制能够保证统计工作的一致性和数据质量。二是通过法律权威保证数据质量，《1905年人口普查和统计法》第四部分行政管理明确规定，如果受访者没有如实填报信息或者没有遵从指示，将被认定为严格责任罪行。任何人在被要求填写表格，或者被要求按指示回答问题，或者以口头或书面形式陈述，或者提供相关的文件时，如果该人知道该陈述或资料在重大细节上是虚假或误导的，则属于犯罪。三是借助统计终端设备，澳大利亚的大多数零售仓库都有配套的商品统计系统，该系统详细记录商品从入库到超市售出时的全过程数据，并传递至政府部门的数据管理中心。四是发展多元化的统计服务，澳大利亚除了官方的统计机构外，还存在很多民间的统计调查机构，他们为客户提供数据挖掘与分析服务，构成了比较活跃的统计服务交易市场，充分发挥了统计数据的商业价值。

2.4 德国统计管理制度

2.4.1 德国统计管理体制

德国统计管理实行管理集中、业务分散的模式，联邦统计局和16 个联邦州的统计局共同合作，协调分工开展全联邦官方统计调查。在大多数情况下，联邦统计调查是以分散的方式开展的，联邦统计局的主要职能是协调，确保联邦统计调查没有重叠，遵守标准方法和时间表，主要职责包括做好各种统计调查的方法和技术准备，进一步发展联邦统计方案，协调统计调查，汇编和公布联邦统计结果。联邦州一级的数据收集和数据处理主要由联邦州的统计局进行。联邦统计局设立一名主席和一名副主席。联邦统计局主席由联邦总统任命，通常也是联邦选举官员，负责德国联邦议会和欧洲议会的选举以及选举结果声明。联邦统计局下设9个部门，包括行政部，战略与计划、国际关系、研究与交流部，数字化与数字服务部，国民核算与价格部，商业、工资与交通部，人口部，农业、环境与对外贸易部，健康、社会统计、教育、财政与税收部，行政登记、服务中心、监管部。

联邦统计局设立统计顾问委员会，成员来自联邦各部委、联邦审计局、德意志银行、铁路部门、各州统计局、数据保护委员、主要团体、商业和工业部门代表、贸易联盟代表、农业方面代表、经济方面代表、高等教育代表等，当遇到某些特殊问题时，统计顾问委员会有权组建专家委员会，所有成员都是以“名誉”身份参与工作。统计顾问委员会的任务是处理单项统计问题，并向联邦统计局提出建议。联邦统计局隶属于内政部，并接受内政部的监督。联邦统计局与各州统计局并无隶属关系，无权对州统计局下达指令。各州统计局归属于不同的联邦部委，联邦统计局与州统计局分别开展不同的统计调查项目，避免重复统计。

2.4.2 德国统计数据质量控制制度

德国联邦统计局非常重视统计数据质量，要求联邦统计项目实施过程实行质量保证程序，为保证统计项目符合质量目标，联邦统计局和各州制定了《联邦和州统计局质量手册》，描述了保证德国官方统计数据质量的框架，一方面，它旨在向统计数据的用户告知统计结果的质量保证。另一方面，它是联邦统计局、州统计局和德国其他官方统计局员工的指导方针。该手册的第五章是统计制作最重要的一章，列出了数百条“统计制作过程的质量准则”，指导德国官方统计的日常工作。质量准则描述了官方统计实施所有阶段（例如数据收集、编制、传播）的具体程序，这些程序有助于确保统计过程和产品的质量，对所有统计都具有约束力。

为保证欧洲统计数据质量，欧盟委员会于2005 年5月发布了《欧洲统计实务守则》，在总共16 项原则中，实务守则提出了有关统计制作的体制框架、统计过程和统计产品的质量保证准则，目的是确保官方统计数据根据公认的科学方法编制，不受所有成员国的外部影响。欧盟统计机构已承诺将该守则作为自我监管的工具。统计机构通过自我评估和同行审查确保遵守该守则。关于欧盟统计局和整个欧洲统计局遵守该守则的情况，由高级统计专家组成的咨询机构（欧洲统计治理咨询委员会）每年向欧洲议会和欧盟理事会提交一份报告。根据经修订的欧盟第223/2009 号欧洲统计条例，德国必须将该守则的执行情况向欧盟统计局呈递一份进度报告。欧洲统计系统（ESS）的国家统计机构负责人为统计工作的所有基本方面制定了共同质量原则，由欧洲统计系统成员国所有当局签署的质量声明强调并确认了对质量的承诺。

欧洲统计法规对统计质量也有明确要求，欧洲议会和欧洲统计委员会的条例是欧洲统计数据的法律基础。考虑到高质量的重要性，列出单独的条款专门用于实践守则和质量保证，与《欧洲统计实务守则》类似，第12条提出了适用于欧洲统计数据开发、生产和传播的质量标准：关联、精确、及时性和准时性、可访问性和清晰性、可比性和连贯性。欧盟委员会（欧盟统计局）可能要求成员国提交关于各统计数据及质量的报告。

德国统计还积极支持《联合国官方统计基本原则》，该原则规范着全世界官方统计数据的编制和传播，为构建统一、专业和科学的标准提供全球参考框架，其中包括客观性、透明度、保密性、防止未经授权使用、国家协调和官方统计中的国际合作，第2 条原则指出，为保证对官方统计的信任，统计机构要遵守科学原则和职业道德，确定数据收集、处理、存储和发布的方法和程序。尽管德国统计采取了许多质量保证措施，但发布的统计产品中的错误无法完全避免，为此德国联邦统计局制定了《如何处理发布错误指南》《联邦和州统计局通用修订政策》，用以指导统计数据出现错误的修订和处理流程。

3 国外统计监督比较分析

上文分析了美国、英国、澳大利亚、德国的国家统计管理体制及统计质量保障制度，下面从统计管理体制、监督主体、监督内容、监督方式对四个国家进行对比分析（见表1）。

表1 国外典型国家统计监督对比

一是从统计管理体制来看，美国、英国实行分散型统计管理体制，澳大利亚实行集中垂直型统计管理体制，德国实行管理集中、业务分散的统计管理体制，分散型和集中型各有其特点和优势，分散型将统计工作权限下放至地方，有利于充分调动地方统计的参与度和积极性，上下协同工作，调查效率高，但是容易出现统计业务不规范、协调难度大等问题。因此，对于分散型统计管理体制尤其要重视统计质量标准建设，通过构建统一的业务操作守则和质量标准来严格规范不同统计机构的调查活动，避免不同统计机构出现的标准偏差。集中型统计管理体制能够克服分散型的劣势，有助于上下齐心、步调一致、标准通用，降低协调沟通成本。

二是从监督主体来看，除了国家官方的统计机构以外，大多都设立统计委员会，并吸纳来自各行各业的代表，以解决统计调查中遇到的问题，监督统计数据质量。统计委员会的成员多是以“名誉”身份参与，因此能够保持一定的“独立性”，从而保证统计监督的独立性，可以更好地发挥统计监督的威慑效应。此外，委员会成员身份的多样性有助于统计决策的科学性和准确性，避免因认知偏差和错误方法导致的统计错误。

三是从监督内容来看，国外统计监督的内容比较单一，主要目的是检查统计调查项目是否遵守相关法律法规要求以及统计质量标准，通过程序性审查来审视统计数据质量，以实现提高统计数据质量的目的。

四是从监督方式来看，除了定期审查制度外，美国还实行质量审计项目，通过对过往统计项目进行审计来检查统计过程的规范性，审计结束需要给出发现的问题及整改建议，以达到不断改进统计项目质量的目的。

4 对我国统计监督的启示

国外的统计管理体制各不相同，既有分散的统计管理体制，也有集中的统计管理体制。每种统计管理体制都有其特点，一些成熟的经验和做法值得借鉴和参考。

（1）建立健全统计法律法规

美国、英国、澳大利亚、德国的统计法律法规比较完善，这些法律法规和标准覆盖了调查设计、数据采集、数据处理、数据分析、质量控制、数据发布、信息保护、项目评价等统计全流程工作。既有政策层面上的原则性规定，也有统计操作层面的技术性要求，从而能够确保每一项统计工作都符合预期目标。面临新的统计环境，我国统计监督职能的性质和内涵已经发生了新的变化，应尽快将统计监督的地位和具体内容以法律法规的形式确定下来，形成统计监督法律权威的震慑效应。以更高层面、更大决心、更强推力让统计机构、企事业单位、社会团体、公众、媒体等了解和认识统计监督职能，为统计监督职能发挥营造良好的外部舆论环境。

（2）健全统计数据质量标准体系

美国建立了比较完善的统计数据质量标准体系，《联邦统计信息质量指南》《统计调查标准和准则》是统计部门开展统计工作的指导性文件，各州在上级政策的基础上，根据自己的业务特点分别制定细化的统计信息质量标准，覆盖统计调查的全过程和全流程，逐步形成由框架到具体操作的比较完备的统计数据质量标准体系，严格明确了标准的适用范围和条件。不同于美国的分散式统计管理体制，我国集中式的统计管理体制更有利于统计标准的贯彻落实。2021年，我国发布《国家统计质量保证框架（2021）》，地方统计局和调查队应结合各自的业务特点，建立更为细化、可操作的、可量化的统计数据质量标准，形成自上而下的统计数据质量标准体系。

（3）建立独立的统计质量审计制度

美国人口普查局建立了统计质量审计制度，通过事后审计检查统计调查项目是否遵守白宫行政管理和预算办公室以及普查局的统计质量标准和相关要求。相对而言，我国在统计调查项目事后评估环节比较薄弱，尚未建立严格的统计质量审计制度，缺乏对统计工作全流程的检查。设立专门的统计质量审计部门，根据审计项目特点组建审计小组，定期对统计调查项目开展审计业务。并且，统计审计部门要独立于统计机构，体现审计的独立性。

（4）筹建统计监督委员会

国外典型国家的统计管理体制无论是集中型还是分散型，都设立相应的统计委员会，比如美国人口普查局统计方法和标准委员会、英国统计局监管委员会、澳大利亚统计咨询委员会、德国统计顾问委员会，这些委员会成员来自不同行业的代表，能够独立地从事统计监督工作。鉴于我国的统计监督已经上升到国家监督体系的高度，为了体现统计监督的独立性，可以考虑筹建统计监督委员会，成员来自统计机构、企业、高等院校、社会调查组织等，作为统计监督的领导机构，全面领导统计监督工作，具有独立开展统计监督的权力，不受统计机构、政府部门、地方权力的干扰，体现统计监督的公正性。