探讨房屋安全鉴定管理中的问题与对策

高源

（广州市建设科技中心，广东广州 510030）

0 引言

长期以来，房屋安全鉴定行业在多次重大突发灾害事件中为我国的既有房屋安全管理做出了重要的贡献。随着城镇化快速发展，既有建筑的保有量逐年增加，建筑结构因使用年久而逐渐老化，因此极易产生安全隐患；在既有建筑使用过程中，因产权人或使用人擅自拆改建筑结构或私自改变建筑空间用途、使用功能，造成建筑主体结构受到破坏或建筑结构、设备设施超负荷使用，导致的建筑使用安全事故屡有发生。随着房屋安全鉴定队伍的不断发展壮大，部分鉴定人员的技术水平、鉴定报告质量参差不齐，甚至出现弄虚作假的行为。因此要规范房屋安全鉴定管理，才能进一步助力做好房屋安全管理。

1 房屋安全鉴定管理中存在的问题

1.1 相关法律法规不够完善

目前国家层面还没有专门针对既有建筑安全鉴定管理方面全国性规章层次以上的立法，有关房屋安全的民事责任散见于《中华人民共和国民法通则》及相关的司法解释中，明确房屋安全责任和推进行政管理工作只能依靠部门和政府规章来调整规范。以广州为例，目前对于既有建筑安全管理所能依据的规章只有《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129 号）、《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第110 号）、《广州市房屋使用安全管理规定》（市政府令第164 号）。由于这些规章或规定层级较低，处罚的力度偏弱，法律的约束力不足，所能起到的规范作用相对有限。举例说明：广州市实行的是鉴定机构备案制，但对未按要求进行备案即开展鉴定业务的机构，目前却无相应的法律法规条文予以处罚；政府规章设置了出具虚假报告和严重失实报告应予以行政处罚的条款，但处罚力度有限，对违规机构没有禁入市场机制难以形成有效震慑力。目前的行业监管更多依靠信用管理，对不规范行为予以记录存档，实际工作中效果不太理想。总体而言目前鉴定行业的管理工作还是缺乏必要的法律手段和依据。

随着国家法治建设的不断进步，民众的物权意识不断增强，行政管理模式得到深刻转变，包括建筑使用安全管理、鉴定管理，以及查处个别房屋安全鉴定机构的不规范行为等，但其与相应法律法规及行政管理手段的缺乏之间的矛盾日益突出。如福建省泉州市“3·7”欣佳酒店所在建筑物发生坍塌事故、江苏省苏州市吴江区“7.12”四季开源酒店辅楼坍塌事故、湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故都存在拆改结构行为，房屋安全鉴定机构弄虚作假或者检测鉴定行为不规范等，为既有建筑安全鉴定管理敲响警钟。

1.2 安全鉴定从业人员素质参差不齐

安全鉴定从业人员存在素质参差不齐的现象。国家还没有建立房屋安全鉴定从业人员执业资格和职业资格认证制度，未对人员技术素质和职业素养提出等级差别与相应的能力要求，不能适应房屋安全鉴定对从业人员的技术和职业素养的特殊需要，更没有继续教育不断提高从业人员素质，缺乏人力资源的激励机制，使得从业人员的素质长期处于停滞不前状态[1]。

以广州市为例，截至2022 年12 月，全市181 家备案机构中共备案专业技术人员2347 人。其中备案人数少于10 人的共有99 家，占比54.7%。专业人员中只有技术员级或无职称的共有1095 人，占比46.7%；未取得注册结构工程师职业资格证书的2065 人，占比88%。职称或职业资格的情况显示出行业内具备较高专业技术水平的人数偏少。人员的学历方面，本科及以上学历1486 人，占比63.3%，近四成人员学历为大专或高技及以下，学历偏低。当前广州市房屋鉴定单位不断增加，但市场规模扩张遇到瓶颈，市场竞争日趋激烈，鉴定单位为了经济效益最大化往往追求浅层次、技术难度低的完损性鉴定业务，招人用人的门槛较低。据统计，目前备案从业人员中，助理级及以下占62%，大专及以下学历的占37%，代表高水平的有职业资格或研究生学历的仅各占10%左右，整体水平不高。

鉴定单位在经营压力下往往“重业务，轻培训”。忽视对技术人员的专业素质培训，对管理部门的要求也未及时传达，导致从业人员要不疲于奔命，要不安于现状、不思进取，每日从事技术水平较低的完损性鉴定工作导致鉴定技术水平无法提升，对新时期新规范对房屋安全鉴定工作会有更高要求的意识不足，自我提升技术水平的意愿不强。不提高自身的学术和技能水平，不通过学习培训拓宽知识面，无法在职称水平与执业资格上提升自己以适应今后更严格的监管要求。个别房屋安全鉴定从业人员受限于技术水平和经验的欠缺，在开展现场鉴定工作时检查不到位，导致分析问题、鉴定结论等不准确，鉴定报告内容不严谨等问题出现[2]。

1.3 房屋安全鉴定机构准入门槛较低

市场准入机制应通过对准入门槛的设置调节市场主体数量，使之与市场容量相适应，同时设定主体资质，使之达到行业水准，提供有质量保证的产品或服务。但目前广州房屋安全鉴定市场全面放开后，备案条件准入门槛不高，只要满足具备至少1 名国家注册结构工程师、专业设施设备和经营场所等条件，有2 名以上有土建结构或相近专业的备案人员就可在区房屋行政主管部门备案。门槛过低导致大量规模较小、技术条件较低的民营鉴定机构涌入房屋鉴定市场。

截至2022 年12 月，广州市已备案的房屋安全鉴定机构已有181 家，99%的备案机构为有限责任公司。从备案机构拥有的建设行业资质（如设计、检测资质等）来看，不具备建设行业资质机构共72 家，占比40%。从业务开展情况来看，个别鉴定机构存在鉴定报告未按规范出具，采用的技术标准、鉴定的对象或范围、选择的鉴定类型不合理不适用等现象，其技术水平和管理水平与有实力的鉴定机构差距较大。市场竞争日趋激烈，部分鉴定机构为了生存，不惜低价低质恶性竞争，甚至弄虚作假，严重影响行业健康发展。若不进一步提高准入门槛，控制企业数量无序增长，引入市场退出机制，长此以往劣币驱逐良币的现象将愈演愈烈，房屋安全鉴定市场的良性发展将得不到有力的保障。

1.4 执行标准存在差异，鉴定报告准确性有待提高

目前既有房屋安全鉴定主要依据以下的规范和标准：《既有建筑鉴定与加固通用规范》（GB 55021—2021）、《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB 50292—2015）、《工业建筑可靠性鉴定标准》（GB 50144—2019）、《建筑结构检测技术标准》（GB/T 50344—2019）、《建筑抗震鉴定标准》（GB 50023—2009）、《危险房屋鉴定标准》（JGJ 125—2016）等。对既有房屋完损性评定的标准：《房屋完损等级评定标准》。部分地方还根据当地的特点制定了房屋检测鉴定的地方标准。

由于各地管理要求不同，各地在房屋安全鉴定中执行的标准不尽相同；甚至在管理缺位、技术能力不足等各种因素制约下出现曲解误用标准的情况，或者为了追求经济利益打“擦边球”的做法，比较突出的是以完损评定、使用性鉴定代替安全性鉴定，局部安全鉴定忽视整体房屋安全等。另外，还有的地方用完损性评定或危险性鉴定代替安全性鉴定，只要按照《危险房屋鉴定标准》（JGJ 125—2016）鉴定结果不是C 级或D 级危房，就认为房屋是安全可靠的。危险性鉴定和安全性鉴定是两种不同类型的鉴定，最大的区别是对结构可靠度的要求不同，危险性鉴定是评定短期内结构是否存在明显安全隐患，因而对可靠度的要求相比新建结构明显降低；而安全性鉴定是评定目标使用年限内（10~50 年）结构的安全性能，对可靠度的要求相比新建结构有所降低或基本相当，采用危标进行安全性鉴定显然是降低了安全性要求[3]。

2 解决房屋安全鉴定管理问题的对策

2.1 加快推动立法，提高行业准入门槛

目前我国对房屋检测鉴定机构的检测能力尚有资质认定，但对于鉴定能力并无相应的能力认可要求。如何验证检测鉴定机构的真实鉴定能力也是一项迫切需要解决的问题。建议参考CNAS 检验机构的能力认可标准来制定鉴定机构鉴定能力等级标准，鼓励鉴定机构通过CNAS 检验机构的认可作为加分项。在日常管理中可引入CNAS 检验机构的管理方式要求企业每年参加能力验证，通过鉴定专业人员考核机制设置鉴定单位能力验证等级门槛。只有实行严格的市场准入制度，才能从源头上保证检测鉴定机构的能力，解决鉴定能力不足的问题。

建议加快推动对房屋安全管理、房屋安全鉴定管理的相关立法，对鉴定机构在建设行业资质、从业人员职称和职业资格、人员数量等方面做出更细化要求，提高鉴定机构的准入门槛与条件。

2.2 制定完善相关制度和技术导则，加强信息化管理

行业管理一重要环节在于反对垄断，保护市场平等竞争，引导企业做大做强。保护市场平等竞争的根本途径是增加市场透明度，也就是建立完善的市场信息公开制度。在全面、准确和及时的鉴定机构信息公开下，企业更多只能凭自身实力参与鉴定市场竞争，从而使单位成本在竞争中下降，鉴定质量则在竞争中提高。因此应加强鉴定机构资质（备案）管理，及时制定鉴定机构信息定期公开制度，以季度通报形式对鉴定行业的单位资质、人员、业务量等信息进行疏理汇总后，在政府部门网站或以其他便于公众知晓的方式进行公开，一方面有利于引导企业注重形象和能力建设并不断做大做强，从而推动行业良性发展，另一方面也保障了广大群众知情权和监督权[4]。

针对行业检查中发现的问题，制定内部管理制度指引和鉴定工作技术导则，如参考住建行业的档案管理制度出台鉴定业务档案管理规定，结合新技术规范实施的要求制订鉴定工作技术导则，全面涵盖鉴定工作全过程（受理委托、制定鉴定方案、现场勘查检测、报告编写、档案管理等），进一步明确和完善相关工作要求，加强对行业的规范化管理。

同时可以考虑建立统一的房屋安全监管平台等相关管理信息平台建设，补充完善房屋鉴定业务管理系统模块功能，重点对报告规范化、模板化进行改造，通过信息化手段强化行业监管。

2.3 依托专家队伍和第三方机构， 加强鉴定报告质量监管

鉴于目前房屋安全鉴定机构数量众多和鉴定报告专业性强等特点，单纯依靠行政管理部门开展报告技术核查难以保证核查的覆盖面、时效性和权威性。因此可考虑依靠行业协会建立一支有丰富鉴定工作经验的高素质实用型专家队伍，通过购买服务的形式常态化开展鉴定报告技术核查工作。同时继续做好房屋鉴定质量日常监控工作，组织鉴定技术过硬、行内口碑信用好的第三方鉴定机构协助实施现场核查，持续不断加强鉴定报告质量监管。

在出台相关内部管理制度指引和鉴定工作导则的基础上制订并落实《鉴定单位定期检查工作制度》，加强对鉴定机构日常内部管理与业务开展情况的督导检查，及时对鉴定报告进行抽查，形成鉴定机构常态化检查工作机制。严格限制完损检测或使用性鉴定代替安全性鉴定以及局部安全性鉴定的适用范围，明确技术要求以解决实际问题，防止不规范甚至错误的做法大行其道。同时各地在鉴定技术管理上考虑经济实力和市场环境的差异在鉴定报告深度上允许有一定的差别，但在技术要求上应尽量统一，不能为了适应市场而主动降低要求，如此才能营造一个更加公平和良性运转的市场环境，不给伪劣鉴定报告以生存的空间[5]。

2.4 建立行业专业人员继续教育培训制度， 加强专业技术继续再教育

可以借助房屋安全鉴定行业协会来推进对鉴定行业的培训管理，通过住建部门的指导下，行业协会可以依托自身的专家委员会组织技术培训、上岗考核、能力评价，对鉴定机构进行常态化考评、检查等。

参考国家有关专业技术人员每年须参与继续教育培训的学时要求，对鉴定机构专业人员提出相关要求，引导和鼓励鉴定机构专业人员定期参与继续教育培训，积极参加职称评定和职业资格考试，不断提高自身技术水平和能力。也可考虑将专业人员每年参与继续教育学时是否达标作为鉴定从业的基本要求，以此促进鉴定机构对专业人员继续教育培训的重视，从而促进行业良性发展。

3 结语

房屋安全鉴定作为城市房屋行政管理工作的一项重要组成部分，在城市发展过程中，尤其是建筑业和房地产发展中一直扮演着重要角色，并发挥着不可或缺的作用。房屋安全鉴定行业伴随着城市发展也是日新月异。本文通过对房屋安全鉴定行业当前发展中存在的问题，提出以上的一些对策建议，希望以此为进一步加强房屋安全鉴定管理工作提供思路与建议。