南美国家联盟的曲折实践与前景展望

周志伟

【关键词】南美国家联盟  南美一体化  区域共同体  粉红浪潮

南美一体化是拉美一体化的重要组成部分，在21世纪之前，南美一体化建设存在明显的“碎片化”特征。自北美自由贸易区建成以来，“南美洲”的地缘概念在南美各国外交政策中均得到不同程度的重视，这体现出南美国家构建南美区域共同体的政治意愿，其重要标志是巴西卡多佐政府在2000年牵头召开的第一届南美国家领导人峰会。在此基础上，南美一体化机制不断丰富推进，2008年囊括南美12国的南美国家联盟成立，从而使南美区域共同体建设、区域协同治理迈出关键一步。21世纪初的拉美“粉红浪潮”是促成南美国家联盟的关键因素，但随着左翼力量从2015年开始周期性衰退，南美一体化的政治共识出现严重裂痕，尤其南美国家间政治周期的不同步引发区域内意识形态阵营对抗，使南美国家联盟基本停摆。

2023年，南美一体化重新出现积极动向。4月6日，巴西总统卢拉签署法令，宣布巴西重返南美国家联盟；同日，阿根廷外交部正式提请南美国家联盟批准恢复阿根廷的成员国资格。在此前后，重启南美国家联盟成为地区互动的重要议题，并得到该地区绝大多数国家的积极响应。5月30日，由巴西政府召集、总统卢拉主持的南美国家联盟峰会召开，标志着南美一体化建设、区域共同体构建重回正轨。

南美国家联盟的目标设定与现实反差

二战结束以来，南美洲涌现出一系列类型各异的一体化组织，如20世纪60年代末的安第斯条约组织、70年代末的亚马孙合作条约组织、80年代中后期成型的里约集团、90年代初成立的南方共同市场等。但南美洲仍缺乏超越经济范畴的一体化组织，因此无法有效推动地区差异显著的一体化进程。[1]2000年前后，拉美经历了长达10余年的左翼集体主政周期，政治生态的一致性为南美地区探索一体化新路径提供了有利机遇。南美国家联盟的成立，便是该地区构建区域共同体的重大突破。

南美国家联盟的前身是2004年12月成立的南美国家共同体。当时，12个南美国家领导人签署《库斯科宣言》，旨在按照欧盟的一体化模式，超越经济一体化范式，强化政治与外交协调，推进本地区政治、经济、社会、金融、环境的多维度整合，实现本地区公民护照、议会、货币的统一。这一超越经济合作范畴的地区一体化思路充分体现了南美地区国家强化集体身份的政治导向。2007年4月，在委内瑞拉举行的南美国家共同体首届能源会议决定将该组织更名为南美国家联盟。2008年5月，南美12国元首签署《南美国家联盟组织条约》，正式宣布南美国家联盟成立，并将常务秘书处设在厄瓜多尔首都基多。2010年12月1日，乌拉圭成为第9个批准该条约的国家，意味着该条约得到南美12个国家中绝大多数（四分之三）的批准，南美国家联盟由此具备了法律实体的身份。它既继承了拉美区域合作的传统内容，也创新性地提出了主权国家联盟的理念。南美国家联盟代表了新的地区一体化路径，并不局限在贸易领域，也包括能源和基础设施一体化，以及社会和文化一体化。[2]南美国家联盟认为，一体化是加强多边主义和建设多极世界的决定性一步，为在世界多极格局中实现战略自主，成员国需要协调对外政策。[3]

2009年8月9日，南美国家联盟成员国外长会议在厄瓜多尔首都基多举行。

南美国家联盟涵盖了南方共同市场、安第斯共同体、美洲玻利瓦尔联盟、太平洋联盟（墨西哥除外）等多个区域一体化组织的成员国，汇聚了多层次的一体化愿景。与其他一体化方案相比，南美国家联盟强调意识形态的多元包容，既区别于美洲玻利瓦尔联盟的反帝色彩，也不同于南方共同市场、安第斯共同体、太平洋联盟所追求的经济一体化范式。南美国家联盟探索超越意识形态分歧的更广泛一体化，尤其强调地区治理的集体自主以及对外关系的集体地缘政治身份。这体现了“构建南美极”的战略思路，[4]是南美国家历经几十年一体化实践后的大胆尝试。

南美国家联盟的初创阶段恰逢拉美左翼集体执政周期，由于意识形态、内外政策理念相近，南美国家联盟在机制建设、地区治理、对外关系等多方面均取得了显著成效。比如，在机制建设层面，南美国家联盟不仅有常设秘书处、南美洲议会、南方银行、12个领域的部长级专门委员会和各层级对话机制，还成立了最具代表性的南美防务委员会（2008年）和南美基礎设施及规划委员会（2009年）。南美防务委员会旨在探索地区共同防务政策和国防工业整合，寻求集体安全治理模式，试图替代由美洲国家组织主导的传统安全治理范式，体现了南美国家在地区治理上的“去美国化”诉求。南美基础设施及规划委员会则是在继承2000年提出的南美地区基础设施一体化倡议基础上，通过成员国协调规划，推进地区基础设施互联互通。

从具体实践来看，在地区治理层面，南美国家联盟在地区争端（如2009年哥伦比亚与委内瑞拉的外交摩擦）、成员国内部政治危机（如2010年厄瓜多尔的政治骚乱、2013年委内瑞拉选举冲突）等问题上发挥了积极的协调作用。在对外关系层面，南美国家联盟展现出强化集体身份的政策导向，如一致声援阿根廷对马尔维纳斯群岛的主权要求，建立南美洲—非洲峰会、南美洲—阿拉伯国家峰会等跨区域对话机制。

从2015年底开始，南美洲政治生态逐渐“向右转”。2015年11月，阿根廷中右翼候选人马克里在总统选举中获胜，结束了阿根廷长达12年的左翼执政历史。2015年12月，委内瑞拉反对派联盟在议会选举中获得多数席位，16年来首次从左翼统一社会主义党手中赢得议会控制权，马杜罗政府不得不面对日趋激烈的“府院之争”。2016年8月，巴西总统罗塞夫被罢免，左翼劳工党结束了长达13年的执政历史。持续10余年的拉美“粉红浪潮”步入尾声，政治生态调整严重削弱地区凝聚力，损害了前一阶段已获巩固的政治共识。

此后，南美国家联盟遭遇一系列危机。其一，成员国无法就秘书长新人选达成共识。2017年1月，哥伦比亚前总统桑佩尔担任南美国家联盟秘书长任期届满，但委内瑞拉在玻利维亚的支持下否决了阿根廷提名的新人选，导致该职位长期空缺、核心协调机制失能，严重影响南美国家联盟正常运转。其二，财政预算亏空。在罗塞夫被弹劾后，巴西连年拖欠应缴会费，使该组织无法正常运转。其三，委内瑞拉政局问题造成南美国家分裂。12个南美国家分裂成为立场对立的两个阵营，一些南美国家先后加入“利马集团”（2017年8月成立），向委内瑞拉马杜罗政府集体施压。随着委内瑞拉与南美中右翼政府关系恶化，巴西、阿根廷、哥伦比亚、智利、秘鲁、巴拉圭6国在2018年4月一致决定暂停参与南美国家联盟活动。2018年8月之后，哥伦比亚、厄瓜多尔、巴拉圭、阿根廷、智利、巴西、乌拉圭相继宣布退出南美国家联盟。2019年3月，南美中右翼政府宣布创立南美进步论坛，以取代南美国家联盟。2023年4月，卢拉总统宣布巴西重返南美国家联盟之时，该组织12个创始成员国仅剩5个。[5]

南美国家联盟重启的原因

随着巴西重返南美国家联盟，南美地区的对话与合作氛围重新回暖，卢拉总统在上任后的半年时间里在巴西利亚组织召开了中断多年的南美国家领导人峰会，[6]甚至坚持邀请委内瑞拉总统马杜罗访问巴西，在一定程度上展现了巴西加强地区团结、重启南美国家联盟的政治决心。卢拉的努力起到了较好效果，阿根廷、巴拉圭、哥伦比亚等国均明确表示将重返南美国家联盟。

总体来看，南美国家联盟的重启主要得益于以下四个因素。第一，左翼一体化模式回归。自独立以来，拉美地区经历了不同模式的区域一体化实践。尽管过程曲折反复，但拉美地区争论的并不是“要不要一体化”的问题，而是“应该采取何种一体化模式”的问题。拉美地区政治具有“左右钟摆”的典型特征，地区政治生态的变化直接影响地区一体化节奏。比如，20世纪90年代，在完成民主化转型之后，拉美选择基于新自由主义的一体化路径；21世纪初，在左翼集体主政的“粉红浪潮”阶段，拉美一体化模式则被赋予了更多左翼色彩；而在过去几年间，由于左、右翼同时主政，两种一体化模式尖锐对立，甚至出现“去区域化”态势。受经济下行、全球新冠疫情等因素影响，拉美左翼重新崛起。2021年，拉美5国完成总统选举，其中4国均为左翼政党胜出；2022年，左翼依然占有优势，长期由右翼主政的哥伦比亚实现了历史性“左转”，而卢拉也在巴西强势回归，拉美重新步入左翼集体执政的“新粉红浪潮”阶段。在这种局面下，重拾左翼一体化模式，重新激活南美国家联盟当属必然选择。

第二，巴西“周边优先”战略重启。南美洲是巴西国际战略的重中之重，“构建南美极”是巴西参与国际多极体系的重要路径。21世纪初，巴西“周边优先”的政策导向显著增强，推进南美洲一体化是巴西地区战略的核心目标，具体举措包括强化巴西与阿根廷的战略伙伴关系、巩固南方共同市场（巴西、阿根廷、乌拉圭、巴拉圭）、推进南美国家联盟建设等。但在过去几年，巴西受前总统博索纳罗的极右意识形态影响，对左翼主政的委内瑞拉、阿根廷、玻利维亚持排斥甚至敌视态度，严重偏离“周边优先”的战略导向，巴西在地区一体化中的角色也从此前的“推动者”变成 “破坏者”，严重影响地区合作氛围。卢拉重新执政后，巴西将南美洲重新置于外交政策的优先位置，激活由他努力推进的地区合作机制自然会成为首要举措。

第三，委内瑞拉政治对话出现转机。近一年来，委内瑞拉国内政治对话持续推进。比如，2022年11月26日，委内瑞拉朝野双方签署阶段性协议，委内瑞拉政府被冻结的部分资金获得变相解禁；2022年12月30日，委内瑞拉反对派表决撤销瓜伊多的“临时总统”身份，委内瑞拉“一国两主”的政治闹剧收场。在拉美左翼重新集体主政的局面下，委内瑞拉与邻国关系出现明显改观。2022年8月29日，哥伦比亚与委内瑞拉恢复中断3年的外交关系；2023年1月1日，卢拉上任首日便宣布巴西恢复与委内瑞拉的大使级外交关系；2023年5月，智利任命2018年以来首位驻委内瑞拉大使。不仅如此，乌克兰危机爆发后，美国基于石油供给安全的考虑，主动与马杜罗政府进行接触，美委关系出现改善迹象。

第四，构建区域共同体成为现实需求。过去10年左右，拉美地区在全球经济中呈现出“边缘化”趋势。根据世界银行的统计核算，拉美经济总量的全球占比从2011年的8.2%降至2022年的6.2%。[7]另外，与全球其他地区强化区域合作态势不同的是，拉美地区呈现出比较明显的“去区域化”特征，区域内贸易占比不升反降，区域内国家对亚太地区的贸易依赖显著上升。受此影响，拉美国家（尤其南美国家）与区域外国家的贸易谈判意愿增强，這对南美地区贸易议程和价值链整合构成巨大挑战。随着南美对区域外经济体的依赖日益加重，增强集体自主能力建设成为该地区的迫切需求。[8]在全球治理层面，大国竞争加剧，多边主义受挫，强化区域共同体建设成为拉美国家维护自身利益、争取战略自主的重要途径。

南美国家联盟的前景展望

2023年5月30日召开的南美国家联盟峰会对下阶段南美国家联盟的发展起到了至关重要的调适作用。从会议签署的《巴西利亚共识》来看，峰会主要传递出三个层面的政策思路：其一，将南美一体化重新置于优先位置，并着手制定一体化路线图；其二，明确具体目标，如增加区域内贸易和投资、改善基础设施和物流、加强区域价值链、推进贸易便利化和金融一体化、加快能源转型和数字化转型、推进国防和边境一体化、建立南美自由贸易区等；其三，针对全球性议题，争取达成本地区的共同立场。[9]另外，作为本次峰会的促成者，卢拉还提出，南美国家需要调动本地区开放性银行的投资积极性、创建共同货币、促进贸易便利化、加强本地区物理和数字联通、深化气候应对的行动协商、优化地区卫生治理、探索建立南美能源市场、鼓励高校师生交流、重启防务合作等。卢拉在会议致辞中反复强调“建立超越意识形态分歧的地区团结”，甚至很直白地指出，“如果不能实现团结，南美洲不可能充分发挥潜力并成为一个发达的大陆”。可见，卢拉在反思南美一体化困局的基础上，找到了制约南美一体化的关键因素，更新了一体化建设的内容，并且展现了巴西引领地区一体化发展的政治决心。

2023年5月30日，南美国家联盟峰会在巴西利亚开幕，包括巴西在内的12个南美国家的领导人和高级别代表与会。

不过，与南美国家联盟初创时期相比，现阶段南美地区面临完全不同的内外环境，南美一体化面临诸多现实难题。第一，地区经济处在下行周期。新冠疫情暴发以来，拉美经济增长缓慢，在全球范围内仅好于东欧地区。[10]各项宏观经济指标几乎都处在近20年的最差水平，貧困率重新回升至30%以上，这些都与南美国家联盟创立之初的地区经济繁荣形成巨大反差。第二，政治极化明显加重。主政的左翼政府不仅要应对实力显著增强的极右翼势力的掣肘，而且还要面对自身群众基础逐渐萎缩的困境。政局和执政周期均存在较大不确定性，将对地区一体化的可持续性构成挑战。第三，左翼政府内部政策立场差异显著，尤其针对委内瑞拉问题，智利、乌拉圭等国与巴西存在较大分歧，这与21世纪初拉美左翼政府间融洽的气氛有着很大不同。第四，经济结构同质化限制区域共同体身份构建。经济收益是南美国家参与地区一体化的重要考量，但是经济结构同质化造成区域经济关联度不高。比如，区域内贸易占比在南方共同市场仅为12%—13%，在安第斯共同体甚至只有8%—9%。[11]不仅如此，南美地区的南方共同市场、太平洋联盟在经济开放度上对比悬殊，智利、秘鲁和哥伦比亚等太平洋联盟成员国积极推进与区域内外国家的自贸谈判，而巴西、阿根廷等南方共同市场国家在融入全球经济方面则灵活性不足。可见，南美国家联盟所强调的区域身份并未很好回应部分国家的经济社会需求，而仅仅是部分反映了该地区的区域性和地缘政治理念。总之，由于经济结构互补性不强、经济开放度反差显著、意识形态存在阶段性差异、文化内涵多元特质突出等原因，部分南美国家对于地区共同身份的认知不坚定、不强烈，尤其在过去几年遭遇多重困境的局面下，有研究者甚至作出“南美国家联盟的成本收益为负”的评估。[12]

2023年8月23日，阿根廷首都布宜诺斯艾利斯，出于安全考虑，超市的大门不敢全开。当前，阿根廷正在经历严重的经济危机。

尽管如此，南美国家联盟重启充分体现了南美国家在全球和地区大变局下的务实需求和政策导向。第一，在“去全球化”阶段性回潮背景下，深化南美地区合作至关重要，一方面可弥补跨区域合作动能的减弱，另一方面可促进地区价值链建设，避免南美在全球经济中被进一步边缘化。第二，大国竞争日趋激烈，“全球南方”的战略重要性显著提升，南美区域共同体建设更具优先性和紧迫性，它不仅能促成共同立场的表达，维护南美地区的战略自主，而且有利于争取利益最大化。第三，在全球治理层面，多边主义空间的收窄也是促使南美地区强化政策协调的重要因素。第四，左翼集体主政、巴西重新成为地区合作引领者，为南美一体化提供了最重要的政治条件。可以预见，南美地区大概率将走出上一阶段的政治阵营对立局面，对话和合作将成为下一阶段地区国际关系的主旋律。

就南美国家联盟的发展而言，首先，机制恢复与重建是最紧要任务，这包括重启南美国家联盟秘书处，并尽快确定空缺达6年之久的秘书长人选，以恢复该组织的正常运转。与此同时，领导人峰会、外长会议、各专项委员会等常设对话机制也需要得到有效保障。其次，亚马孙地区可持续发展很可能成为凝聚地区共识、加强集体行动的新突破。一方面，环境治理基本都是现阶段南美国家的优先议题，这有利于达成共同行动方案；另一方面，在全球气候治理层面，雨林保护的重要性日益凸显，这既能促使亚马孙地区国家强化政策协调和行动应对，也能为亚马孙地区可持续发展提供更多区域内和跨区域合作机遇。卢拉提出的“雨林欧佩克”倡议和亚马孙峰会发布的《贝伦宣言》，都表明亚马孙地区可持续发展议题将成为南美地区合作的重要抓手。再次，经贸合作依然会是南美一体化的重中之重，贸易和投资便利化、基础设施网络规划、能源一体化市场建设、关键矿产资源协同发展，将是该地区应对全球经济不确定性的重要举措。最后，针对全球性问题形成一致的立场将成为现阶段南美国家外交协商的重要内容，尤其针对乌克兰危机、气候变化、国际货币体系改革等议题，南美国家具备达成一致立场的基础。比如《巴西利亚共识》强调地区共性问题，强调针对全球事务的共同立场，强调“法治价值、体制稳定、主权和不干涉内政”的地区一体化原则，旨在探索一条超越意识形态分歧的地区一体化模式。由此可见，南美一体化经历了几番沉浮之后，该地区国家已找到并直面关键症结，努力改变地区一体化“推倒重来”的周期性循环。作为区域大国，巴西在卢拉领导下或将为南美一体化进一步提供创新思维、注入全新活力。

本文是国家社会科学基金重点项目“大国应对治理困境的措施及得失研究”（项目批准号：20AZZ005）的阶段性成果

[1] Domingo Alves de Almeida， Li-Chang Shuen， “América do Sul e os Desafios da Integra??o Regional： a UNASUL como Paradigma na Cobertura do Portal TeleSUR，” Comunica??o & Informa??o， Goi?nia， Goias， Vol.20， No.1， 2017， p.59.

[2] Renato Baumann， Integration in Latin America - Trends and Challenges， Brasília： CEPAL， January 2008， p.5.

[3] Ingrid Sarti， et. al（Org.）. Por uma integra??o ampliada da América do Sul no século XXI， Rio de Jnaiero： PerSe， 2013， p.24.

[4] Tiago Nery， “UNASUL： A Dimens?o Política do Novo Regionalismo Sul-Americano，” Caderno CRH， Vol.29， Número： sep3， 2016， p.60.

[5] 剩下的5個成员国为玻利维亚、圭亚那、苏里南、委内瑞拉、秘鲁（2021年7月卡斯蒂略政府宣布回归南美国家联盟）。

[6] 根据《南美国家联盟组织条约》规定，作为最高决策机构的国家元首和政府首脑委员会，每年应召开一次例会。上一次南美国家领导人峰会的举办时间为2014年12月。

[7] 世界银行数据库， https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD？locations=ZJ。

[8] Bruna Coelho Jaeger， “Crise e Colapso da UNASUL： o Desmantelamento da Intergra??o Sul-Americana em Tempos de Ofensiva Conservadora， ” Revista Conjuntura Austral， Vol.10， No.49， 2019， p.10.

[9] Ministério das Rela??es Exteriores， “Consenso de Brasília，” Nota à Imprensa No217， 30 de Maio de 2023， https：//www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/consenso-de-brasilia-2013-30-de-maio-de-2023.

[10] Maloney， William F.; Riera-Crichton， Daniel; Ianchovichina， Elena; Vuletin， Guillermo; and Beylis， Guillermo， “The Promise of Integration： Opportunities in a Changing Global Economy，” Latin America and the Caribbean Economic Review， Washington， DC： World Bank， April 2023， p.18.

[11] ECLAC， International Trade Outlook for Latin America and the Caribbean， Santiago de Chile， 2017， P.58.

[12] Detlef Nolte， Victor M. Mijares， “Unasur： an Eclectic Analytical Perspective of Its Disintegration，” Colombia International， Julio-Septiembre 2022， p.101.