国家公园分区管控的实践反思与法治路径探析

吴 晗 朱 强

（河海大学法学院，江苏 南京 211100）

自2013 年我国首次提出建立国家公园以来，后续颁布《建立国家公园体制总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等诸多政策性文件，为国家公园总体建设与分区规划提供了指引，但对于实现国家公园的精细化分区管控仍远远不够。分区管控制度是实现国家公园严格保护与合理利用多重目标的关键工具，更是国家公园权责、保护、治理与开发落实的重要手段。在理论研究中学者们多从国家公园建设的应然角度出发，主张结合域外成功经验，探索具有我国特色的国家公园（李博炎等,2017）；或从国家公园法与自然保护地法体系的衔接出发，探寻国家公园法的立法价值与体系定位（吴凯杰,2022）。关于国家公园分区管控的法学研究难寻其踪，其中有学者结合国家公园的立法模式与立法价值，提出应设计管控与功能二阶结构（刘超,2020）；还有学者从梳理总结试点分区实践出发，探索分区管控制度的进阶（廖华等,2021）。

诉诸实践，自2015 年开展国家公园体制试点，各国家公园受制于资源保护对象迥异、多层次发展需求等因素，分区标准不一。此外5 部国家公园地方立法中法律责任、动态调整机制规定各异。本文拟对国家公园实践过程中出现的分区管控进行剖析，为国家公园分区管控法律制度的构建及完善提供管窥之见。

1 我国国家公园分区管控的实践样本与立法梳理

1.1 国家公园分区实践样本

2020 年国家林草局以国家代表性、生态重要性以及管理可行性为指标进行试点公园验收，最终确立5 个国家公园。国家公园虽均采用二阶分区结构，但由于管控目标不同，致使分区差异化显著，如分区数量、名称不同。此外，通过梳理相关管理条例，将国家公园的分区制度设计分为以下3 类（表1）。

表1 国家公园分区现状Table 1 Status quo of zoning of National parks

1.2 国家公园分区有关立法梳理

由于我国国家公园法尚在规划中，关于分区管控的制度多为政策性导向。但在国家公园试点过程中，发挥作用的5 部地方国家公园立法囿于个体差异与国家公园总体建设方案存在偏差。不难发现三江源国家公园试点立法忽略分区法律责任，其他地方立法虽列举不同处罚方式，但受制于立法位阶较低，因此，保守设置罚金标准、混同处罚违法主体个人与单位、条款设置简化等，致使地方立法威慑力不足、分区法律责任流于形式（表2）。

表2 有关国家公园分区法律责任条款Table 2 Related to the National park zoning legal liability clause

2 国家公园分区管控实践的问题审视与剖析

2.1 分区标准差异化

从表1 中不难发现，各国家公园分区表现多样化，具体可归纳为2 个方面：1）功能分区形式不一。首先是分区数量不同，除少数国家公园仅有2 个功能分区外，大多数国家公园将园区规划为3 个或4个分区；其次是分区名称不同，对于一般控制区的命名各国家公园差异显著；最后是分区表达方式不同，如海南热带雨林国家公园在一般控制区列出禁止性项目及例外情形，而三江源国家公园采用原则性规定。2）分区实质标准不一。如三江源国家公园的核心保育区是为提高水源涵养，其生态系统安全的短板在于江源河流，而大熊猫国家公园设置核心保护区是为营造适宜栖息地，即实质上的功能差异是基于不同生态系统的安全性、保护对象的特定性以及社区居民环境影响性的综合考量（吕晓倩等,2019）。

实践中国家公园分区形式和实质上的差异本质是分区标准模糊、管控与保护目标的不同，溯及根源是国家公园总体规划顶层设计缺失，“一园一法”模式大行其道。在尚未统一立法的前提下，对生态环境资源的不同价值取向催生了迥异的分区管控样本，如东北虎豹国家公园虽细化分区，但由于严格限制资源的利用，忽视园区内耕地占比高的现状（张星烁,2022），生态保护与利用严重失衡，致使社区居民对公园建设持消极态度。此外，一园一法试点难以结合各国家公园特点，缺乏创新性规定解决人地冲突（秦天宝等,2019），或过于保守无法实现其差异化管控目标。如大熊猫国家公园采取简化分区（表1），忽略公园的自身特性，仅依赖设置正面清单试图缓解人地矛盾，反而造成一般控制区内功能复杂化，毋庸置疑会提高管理的难度。面对不同的管控保护目标，分区管控的制度设计仍需进一步完善，以缓解生态环境资源保护与利用之间的张力与矛盾。

2.2 分区法律责任规定“虚化”

法规没有任何“牙齿”，公共治理将无法有效进行（姜明安,2011）。其中，《三江源国家公园条例》未规定违反分区管控的法律责任（表2），不可否认的是在立法威慑力严重不足的情形下，单位或个人会突破法律的底线损害环境公益。海南热带雨林国家公园虽对分区法律责任采用举轻以明重的方式，即违禁进入有关保护分区处罚金，但立法对破坏性更强的建设、建筑行为未设置适格罚金；除罚金外，该条例设置的处罚类型较少。此外，如《神农架国家公园保护条例》仅针对传统利用区内的违法经营活动区分不同的处罚对象，而在其他分区未对单位或个人进行区分并设置不同梯度的罚金，无疑会导致管理机构自由裁量权过大。

造成地方国家公园法律责任规定虚化的原因主要有：1）过去我国追求经济的高速增长，以牺牲生态环境为代价换取工业发展，具体表现为条例中相关规定不敢罚、罚得轻；2）国家公园园区面积涉及多个省市、相关执法活动分属不同部门，不可避免地会出现政出多门、职能重叠、推诿扯皮等问题，因此，条例中的处罚规定落实难；3）环境法律责任过分依赖惩罚性措施，忽视环境预防、补偿机制的适用。国家公园实行分区管控的根本目的在于维持生态系统的原真性，一味强调事后惩罚显然不能弥补已造成的环境破坏。

2.3 分区动态调整机制“真空化”

国家公园分区动态调整机制缺失，仅《云南省国家公园管理条例》中规定国家公园功能分区的变更由省人民政府林业行政部门提出意见，报省人民政府批准。但分区的设立及调整的规划审批权实际上属于国家林业和草原主管部门，地方立法若规定省政府有权对国家公园分区进行调整，则“国家”公园的头衔名不副实。《国家公园法（草案）》中虽规定创设、变更分区的基本流程，但对于分区动态调整的实质性要求，如不同分区间的调整原则未作规定。实践中不少国家公园人口密度高、耕地或游憩利用区面积占比较大，人类活动强度增加，国家公园环境保护与生态保育的难度加大，使一般控制区的保护标准无法适配环境的受损程度。

动态调整机制真空化的原因主要有：1）地方实验性立法位阶低，地方国家公园管理条例作为实验性立法仅能在众多上位法夹缝中“生存”（沈寿文,2017），对于分区管控调整的程序性事项规定受立法层级限制，导致实践中出现九龙治水、越权管理的局面。地方立法机关在制定地方性法规时必须遵循“不得抵触上位法”的原则，而分区调整审批程序实质上涉及其他法律和行政法规的内容，这些内容可能就是政出多门的起源，亦是地方试验性立法局限的具象化。2）立法超前性不足。地方在进行试验立法时，未能结合社会发展规律和趋势对立法的核心架构进行前瞻性设计（秦天宝,2018）。分区动态调整机制的缺失不能灵活适应当前乃至未来的不同管控目标，立法质量有待提高。

3 国家公园分区管控制度的问题回应

3.1 规范管控—功能的二阶分区标准

政策试验的起点在于地方的政策试点，政策试验的目标在于将试点过程中的政策上升到国家层面的法律法规（刘超,2020）。上文提到地方试点素材多采取管控功能二阶分区结构，但囿于各公园资源特性与保护利用程度差异，管控功能区域划分的内核标准模糊，衍生出3 种不同类型的国家公园（表1）。虽然3 类国家公园分区管控制度设计类别不同，但共同之处在于，无论管控目标是实现最严格保护还是资源保护与利用的平衡，均依赖人类行为的禁限规定。因而反推禁限规定可作为分区的简单化标准，将资源保护的强度外化具象为禁限人类相关行为，以简明的条文确立不同分区的构建依据。因此，国家公园法应统一规范设计以限制人类行为为起点的管控—功能二阶分区结构，即通过设置禁限规定，以实现不同分区的资源保护强度目标。

首先，管控阶层中核心保护区主要以禁止性规定为主，严格限制人类行为；一般控制区通过设置负面清单形式合理限制人类活动。其次，地方立法应严格遵循上位法，针对人类行为实行功能进阶划分。具体而言，在国家公园生物生态特色自然景观最为突出的区域，禁止人类进入与建设活动，设置核心保育区；在生态系统脆弱、需重点恢复的区域，规定环境修复等正面清单行为，为实现修复功能设置生态保育区；在科研监测功能区内以设置正面清单方式，以便于开展生态环境研究及相关监测行为；在休憩、宣传功能区内，在资源承载范围内允许实施科普教育设施、普及美学观赏旅游行为，合理利用自然资源；为实现国家公园原社区居民的生活功能，传统利用区应兼顾自然资源的可持续发展与社区的经济发展，可通过设置负面清单减少约束人类行为。

3.2 法律责任的脱虚向实

为适应不断增强的环境治理力度，国家公园的法律责任制度构建应以不同分区为起点，全过程多主体协调共治，主要包括以下3 个方面。

首先，在分区责任设计中纳入生态环境损害预防机制，预防生态损害的发生是第一要务。国家公园管理机构应与当地政府相关部门共建环境资源综合执法队伍，进行环境影响评估、核准与监测。通过对分区内可能造成环境损害的事件或行为事前进行评估，最大限度降低危险发生的可能性（王金鹏,2022）。在园区内突发环境事件中，行为人无法及时履行义务时，行政机关可以代履行方式清除可能会造成损害的障碍物或污染物，因代履行而产生的预防费用原则上由损害行为人承担。

其次，在环境责任惩罚机制中，国家公园法应以行为人性质、所保护法益受威胁程度设阶梯式法律责任：针对在一般控制区内未经环境影响评估进行建设的行为，应配置行政处罚、行政强制等法律责任（焦艳鹏,2023）。行为人造成生态损害应承担民事责任，设置适宜的惩罚性赔偿，核心保护区的违法建设活动与一般控制区的行为活动分别设置最高和最低的赔偿数额区间；造成环境严重损害情节严重的行为，应依法追究相应的刑事责任。

最后，强化环境损害救济机制，法律责任的落实不能只停留在执法机关上，对于当事人承担生态环境修复义务或有关费用的诉讼主要依靠司法机关（徐以祥等,2022）。国家公园管理机构应与当地检察院、法院建立司法合作机制，通过建立国家公园环境资源庭、专门环境检察组等形式，充分发挥司法权在环境损害救济机制中的主导作用，确保当事人及时履行生态修复义务。

3.3 分区动态调整机制的进阶

首先，国家公园的分区设立、调整本质上是国土空间的规划问题。国家公园法应根据自下而上的审批流程，规定国家公园所在地的省政府只能依据国土空间布局方案享有创建申请权，国务院林草主管部门对申请进行评估后交由国务院审批。即国务院享有最终的批准权，地方立法仅能在上位法授权范围内规定分区调整规划的编制事务，严明各分区的界限、分区的保护强度及评估标准，避免程序空转。央地协力确保分区动态调整审批程序的科学性。

其次，对于分区调整的原则性规定也应纳入国家公园法的考虑。一般控制区的承载功能多元化背后代表着人类行为的复杂化，过于频繁的行为活动会造成环境损害的持续化、扩大化。当损害达到一定程度时，该分区的游憩生活功能已丧失，一般控制区的保护程度显然不能适配环境保护的需求，亟需将其调整为核心保护区实行最严格保护。在此情形下应“宽进”，分区调整应由国家公园管理机构组织有关专家出具评估专家建议，由国务院主管部门会同国家公园所在地的省政府编制评估，经国务院批准实施，通过缩减审批程序以提高行政效率，避免生态系统损害的不可逆；核心保护区作为国家公园内自然生态系统最独特性的区域，对其应实行最严格的保护标准，因此，原则上不能任意调整分区，严格实行“严出”。此外，若核心保护区内部分区域存在明显的季节性变化规律，应设置季节缓冲区，实现不同季节的差别化管控。

最后，动态调整的依据在于国家公园内部环境的监测与评估报告。应对分区内资源状况、环境要素、游客浏览人次等进行重点监测并设置合理波动区间，同时专门人员应按期监测并将有关数据整理共享至公园管理机构及省政府相关部门。有关部门应重视监测数据，如分区内所监测数据若严重超出合理波动区间，应及时报告至省政府有关部门，由相关部门向省政府提出调整建议。

4 结语

国家公园分区管控作为国家公园建设中至关重要的部分，是实现自然资源严格保护与合理利用的重要路径，更是化解人地矛盾的关键手段。现阶段对于国家公园分区管控的实践虽多，但通过梳理总结国家公园试点样本、立法实践，不难发现分区标注差异化、法律责任虚化、动态调整分区程序真空化诸多问题层出不穷。因此，为进一步完善分区管控制度，从加快国家公园立法进程出发，规范设计以约束人类行为为起点的二阶分区结构；完善预防惩罚机制，实现法律责任的脱虚向实；分类确立分区动态调整原则及程序，打破动态调整机制的真空状态。