跨区域行政规范性文件备案审查的法治化路径

李幸祥

内容摘要：跨区域行政规范性文件是近年来区域合作中新出现的行政法现象，其由若干个行政区的行政机关共同制定，可以跨行政区适用。此类文件在形式上可以是多个重叠的行政规范性文件，但本质上是一个行政规范性文件，其实是为实现区域合作的目标而由若干个行政区的行政机关实施的弱共同行政行为。参与共同制定此类文件的若干个行政区的行政机关可以拟制为一个行政联合体，以行政联合体的名义将文件向对应的备案机关组成的备案联合体报送备案。需要构建与跨区域行政规范性文件的特点相适应的备案审查机制，明确相应的审查依据、审查标准、审查程序及审查意见的出具方式。

关键词：区域合作；跨区域行政规范性文件；备案审查；法治化

一、问题的提出

随着世界经济一体化的深化和我国社会主义市场经济体制的逐步完善，我国区域经济一体化得以迅速发展①。近年来，不同省市间开展区域合作成为我国推动区域经濟一体化和区域协调发展的新动向。当然，区域合作是跨行政区地方主体间的合作，而不是同一行政区内部主体间的合作②。实施区域协调发展战略，需要区域内相关地方和部门的相互合作③。目前，长三角区域、京津冀地区等都在积极开展跨省级行政区的区域合作，为推动区域经济社会发展作出贡献。特别是长三角区域在区域合作中不断创新，出现了上海、江苏、浙江两省一市政府共同制定适用于长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“长三角一体化示范区”）的行政规范性文件的实践④，以及上海、江苏、浙江、安徽三省一市政府部门共同制定适用于长三角区域的行政规范性文件的实践⑤。此类行政规范性文件不同于传统的行政规范性文件，其由若干个行政区的行政机关共同制定，在适用范围上，并非适用于某一特定行政区，而是可以跨行政区适用，因此，本文将其称为跨区域行政规范性文件。跨区域行政规范性文件的特征是由平行的行政主体共同制定跨区域的共同规则，形成跨区域的共同行为准则，这是近年来区域合作中新出现的行政法现象。

跨区域行政规范性文件的出现并非巧合，而是区域合作发展到一定阶段的必然现象。2022年3月11日，十三届全国人大五次会议表决通过了《关于修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的决定》，对跨行政区的区域合作作出规定。修改后的《地方组织法》第八十条第一款规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”第二款规定：“上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”这是我国首次在组织法层面对区域合作作出规定，表明区域合作已从政策推动迈入法治化阶段。虽然行政规范性文件在整个法规范体系中的位阶最低，但其对社会的影响却很深远⑥。作为区域合作重要产物的跨区域行政规范性文件，如何在法治轨道上运行需要提上议事日程。

无疑“治理体系现代化的首要标志应当体现出其规则的良善；只有具备‘良法品格的行政规范性文件才能与现代化治理体系相匹配”⑦。党的十八届四中全会提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。党的二十大报告强调，完善和加强备案审查制度。全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室认为，“备案是法律规定的一项程序性义务，是有权机关监督权的体现”⑧。这虽然是就法规、司法解释的备案而言，但对行政规范性文件的备案而言，同样已成为制定机关的一项程序性义务，是上级行政机关对下级行政机关行使监督权、人大常委会对政府行使监督权的体现。根据我国的行政规范性文件管理制度，行政规范性文件制定后需要向上一级行政机关或同级人大常委会备案，具体如下：省级以下各级政府制定的行政规范性文件需要向上一级政府备案，同时向本级人大常委会备案；省级及以下各级政府部门制定的行政规范性文件需要向本级政府备案⑨。

区域合作或一体化是地方之间的联合，在一定程度上突破了行政区划的限制⑩。对于跨区域行政规范性文件，其制定主体涉及多个平行的行政主体，对此类行政规范性文件，其制定主体该如何履行备案程序，备案机关该如何备案审查，目前尚无明确规定。随着长三角一体化的推进，长三角三省一市及长三角一体化示范区涉及的两省一市共同制定跨区域行政规范性文件的情形逐渐增多。虽然此类实践目前集中于长三角区域，但不排除其他地区在区域合作进程中也会有类似的实践需求。作为行政法的新现象，对跨区域行政规范性文件如何进行备案审查，尚缺乏深入的理论研究，传统的行政规范性文件备案审查理论难以因应跨区域行政规范性文件备案审查中的新问题。为此，亟需在理论层面对跨区域行政规范性文件备案审查的法治化路径作出回应。对区域合作中出现的这一新的行政法治实践，亟需在理论上对以下问题作出回应：跨区域行政规范性文件的本质是什么？跨区域行政规范性文件的备案路径怎样构建？如何对跨区域行政规范性文件进行审查？

二、跨区域行政规范性文件的本质

要厘清跨区域行政规范性文件的备案路径，需要首先阐释跨区域行政规范性文件的本质。在美国，“20世纪后期行政法上最重要的一项发展是行政机关日益将规则制定作为制定政策的工具”11。在我国，行政机关也将制定规则，或者说制定行政规范性文件，作为履行行政管理职责的重要方式。行政机关制定行政规范性文件，一是为了方便管理地区事务，促进经济社会发展；二是为了保证公平性、程序性等公共价值的实现12。跨区域行政规范性文件在功能和价值导向上亦同样如此，但其与传统行政规范性文件存在显著区别：在制定主体上，前者是几个行政区的行政机关，后者是单个行政区的一个或者几个行政机关；在空间效力上，前者适用于几个行政区，后者只适用于一个行政区。这些是显而易见的形式上的区别，但跨区域行政规范性文件的本质到底是什么？这需要从文件的形式、空间效力、行政行为的共同性等角度作进一步分析。

（一）跨区域行政规范性文件本质上是一个行政规范性文件

跨区域行政规范性文件在本质上究竟是一个行政规范性文件，还是多个行政规范性文件？制定行政规范性文件属于行政主体作出的抽象行政行为，跨区域行政规范性文件究竟是一个文件还是多个文件，实际上也是对制定跨区域行政规范性文件这一抽象行政行为，将其定性为若干个行政区的行政机关共同作出的一个行政行为，还是同时作出的若干个相同的行政行为？这似乎只是个纯理论探讨的问题，但却关系到跨区域行政规范性文件备案审查的路径问题。如果将其定性为一个文件，只需要作一次备案，但如果定性为多个文件，却需要作多次备案。在实践中，如果几个行政区的行政机关经协商对拟制定的行政规范性文件内容达成一致，但并未共同制定并发布，而是由各行政区的行政机关分别制定并发布，这的确将出现几个平行的内容相同的行政规范性文件。从长三角区域的实践来看，跨区域行政规范性文件也的确有表现为由长三角三省一市相关部门协商一致后分别制定行政规范性文件的实例13。不过从有利于区域合作推进的角度，笔者倾向于将其在本质上仍视作一个行政规范性文件。即使若干个行政区的行政机关没有采取共同制定的方式，而是采取分别制定的方式，只要文件内容完全相同，也可在法律意义上视作一个行政规范性文件，只不过这一行政规范性文件在若干个行政区分别由属地行政机关制定发布而已，在本质上与若干个行政区的行政机关共同制定发布并无区别。在此意义上，也可认为其形式上是多个重叠的行政规范性文件，但本质上是一个行政规范性文件。

跨区域行政规范性文件在本质上应作为一个行政规范性文件的佐证是，如在长三角一体化示范区，长三角一体化示范区执行委员会14与上海、江苏、浙江两省一市相关部门，或者与上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉善县两区一县政府，共同制定跨区域行政规范性文件15。这些跨区域行政规范性文件，由长三角一体化示范区执行委员会牵头制定，统一编制该执行委员会的文号，只能作为一个行政规范性文件。因为长三角一体化示范区执行委员会由上海、江苏、浙江两省一市政府共同设立，其管辖范围为跨行政区的长三角一体化示范区，其牵头制定的跨区域行政规范性文件作为一个行政规范性文件也顺理成章。反之，如若对应两省一市三个行政区硬性分割为三个行政规范性文件，由长三角一体化示范区执行委员会分三次发布三个内容相同的行政规范性文件，反而有重复行政、叠床架屋之感。

（二）跨区域行政规范性文件的空间效力

与法律规范的空间效力同理，行政规范性文件也具有空间效力。对传统的行政规范性文件而言，其空间效力与制定主体的管辖权可及范围相一致。在行政体系的科层制下，各层级的行政主体都有明确的管辖权范围，行政规范性文件的空间效力取决于制定主体的管辖权范围。行政主体行使行政权的空间范围即该行政主体所对应的行政区，如省级行政主体在省级行政区内行使行政权，市级行政主体在市级行政区内行使行政权。传统行政规范性文件的空间效力即与行政区相对应。但是，这一原理对跨区域行政规范性文件而言，却并非那么显而易见。跨区域行政规范性文件的空间效力不仅及于某一行政区，而是及于若干行政区，如长三角三省一市制定的跨区域行政规范性文件，其空间效力不是仅及于长三角某一省市，而是及于整个长三角区域，但长三角区域并非一个行政区，而是包括三省一市四个省级行政区。可见，跨区域行政规范性文件与传统行政规范性文件的显著区别在于其空间效力并非指向某一行政区。

跨区域行政规范性文件的空间效力在形式上是跨区域的，这是就文件制定主体在空间上的管辖权与行政规范性文件的空间效力相比而言所得出的结论。空间效力的跨区域并非意味着文件制定主体权限的跨区域，对参与共同制定跨区域行政规范性文件的行政机关而言，其权限仍在所属行政区的空间范围，而不会逾越该空间范围。空间效力的跨区域，本质上是通过若干行政区的空间效力的组合实现的。比如，在长三角区域，三省一市的行政机关共同制定跨区域行政规范性文件，由于三省一市的行政机关在各自省市具有管辖权，因而其制定的行政规范性文件在各自省市具有空间效力，由此通过三省一市空间效力的组合，从而实现跨行政区的空间效力，即在整个长三角区域具有空间效力。

（三）跨区域行政规范性文件属于弱共同行政行为

虽然从形式上看，跨区域行政规范性文件是多个行政主体共同制定的一个行政规范性文件，使用一个文号，但是如果这几个行政主体不采用共同制定的方式，而是各自制定行政规范性文件，仍然能起到同样的管理功能，但這时在形式上却表现为多个内容相同的行政规范性文件，只不过其制定主体和空间效力不同。因此，跨区域行政规范性文件在提取“公因数”后在形式上表现为一个行政规范性文件。制定行政规范性文件属于行政行为，若干个行政区的行政机关共同制定跨区域行政规范性文件，属于共同行政行为。但这是一种弱共同行政行为，区别于强共同行政行为。所谓弱共同行政行为，即作出共同行政行为的各行政主体之间的联系并不紧密，虽然相关行政区的行政主体共同制定了行政规范性文件，但要实现同样管理功能，共同制定并非必要条件，共同制定仅仅是形式意义上的“共同”，实质意义上仍然是由各行政区的行政主体在单独行使职权。这种弱共同行政行为的特点是：即使跨区域行政规范性文件规定其空间效力是多个行政区的组合，但对制定该文件的各行政主体而言，其空间效力仍然局限于对应的行政区。比如，长三角三省一市的行政机关制定的跨区域行政规范性文件，虽然空间效力为长三角区域（即三省一市全域），但对参与共同制定文件的任一省市的行政机关而言，其管辖权仅限于本省市。换言之，并非因为跨区域行政规范性文件在整个长三角区域具有效力，三省一市的行政机关便可将其管辖权扩张至整个长三角区域。相比之下，强共同行政行为则意味着只有相关的行政主体共同作出行政行为才可达到管理目的，如果相关的行政主体各自作出行政行为，则难以实现相同的管理功能。比如，某一事项同时涉及多个行政管理部门，需要该多个部门共同制定行政规范性文件进行规范，此类情形下，该多个部门共同制定行政规范性文件的行为即属于强共同行政行为，因为若不采取共同制定的方式，而是由所涉多个部门分别制定，将使对某一事项的管理要求变得碎片化，难以起到相同的效果。

跨区域行政规范性文件本质上是为实现区域合作的目标而由若干行政区的行政机关实施的弱共同行政行为，“共同”的连接点在于管理事项的共同性，即各行政区有对相同事项进行管理制度统一的需求。这与需求同一行政区内多个部门共同制定的跨部门行政规范性文件（具有强共同行政行为特征）存在本质区别，后者“共同”的连接点在于管理事项内在的牵连性，即该事项必须由相关的多个部门共同管理才可实现所追求的行政法秩序。

三、跨区域行政规范性文件的备案路径

“备案审查是保障宪法和法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，意义十分重大，应以全面依法治国的大局观来谋划相关工作。”16对跨区域行政规范性文件该如何备案，现行的行政规范性文件管理制度并未作出明确规定。比如，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》对地方各级政府及其部门制定的行政规范性文件，明确了备案要求，但对跨区域行政规范性文件的备案却未作出规定。已有跨区域行政规范性文件实践的长三角区域，三省一市的行政规范性文件管理制度也未对跨区域行政规范性文件的备案作出规定。这可能是因为跨区域行政规范性文件是最近几年才出现的新生事物，就数量而言在整个行政规范性文件管理体系中所占比例非常低，因此无论是国家层面还是地方层面都尚未在管理制度中作出相应规定。

跨区域行政规范性文件备案的本质，是要将跨区域行政规范性文件纳入监督范围，防止此类行政规范性文件游离于备案审查制度之外。此类文件的备案，涉及人大常委会对政府的监督以及上下级行政机关之间的监督。对若干行政区的政府制定的跨区域行政规范性文件，主要涉及本级人大常委会的监督；对若干行政区的政府部门制定的跨区域行政规范性文件，主要涉及本级政府的监督。从理论上而言，跨区域行政规范性文件的制定主体是若干行政区的行政机关，在备案路径上，无非就是各行政区的行政机关共同向备案机关去备案，或者分别向备案机关去备案，但实际上问题并非那么简单。因为共同备案或分别备案的模式，都是基于传统行政规范性文件的备案审查制度所得出的推论。跨区域行政规范性文件在形式上是多个重叠的行政规范性文件，但本质上是一个行政规范性文件，这使得其与传统行政规范性文件在备案路径上可能有所区别，这就导致在备案路径上需要重新构造。构造跨区域行政规范性文件的备案路径，需要回答谁去备案、向谁备案、如何备案等三方面问题。

（一）谁去备案：适格的报送备案主体

跨区域行政规范性文件制定后由谁去备案，这看似不是问题，但若细究却仍是一个问题。对传统行政规范性文件而言，无疑是由制定机关向对应的备案机关进行备案。但对跨区域行政规范性文件而言，其由若干个行政区的行政机关共同制定，即制定机关为若干个平行的行政主体，按照“谁制定，谁备案”的原理，应当由这若干个平行的行政主体作为制定主体去申请备案。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，“地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案”。问题是，对于跨区域行政规范性文件而言，其制定主体并非同一地方政府下属的两个或两个以上部门，而是互不隶属的不同行政区的行政机关，这些不同行政区的行政機关在法律地位上完全相同，制定跨区域行政规范性文件是协商一致的结果，不存在哪个行政区的行政机关牵头的问题。但如果就此认为，跨区域行政规范性文件有几个平行的制定主体，那后续的备案审查可能会紊乱。实际上，地方政府几个部门联合制定的行政规范性文件，在法律上也可视作为一个制定主体，即将这几个部门共同视作一个行政主体，当然这是一个共同行政主体。这样就容易理解两个或两个以上地方政府部门联合制定的行政规范性文件只需由牵头部门负责报送备案，而无需由每个部门分别报送备案，因为此时这几个政府部门已被视作一个制定主体，报送备案一次即可。

为此，笔者认为，可以引入行政联合体的概念，将参与共同制定跨区域行政规范性文件的若干个行政区的行政机关拟制为一个行政联合体，由该行政联合体作为跨区域行政规范性文件的制定主体，以行政联合体的名义将文件报送备案。此行政联合体，为若干个行政区的政府或政府部门组成的联合体，构成行政法上的联合行政主体。当然，为确保该行政联合体在跨区域行政规范性文件的制定和备案中能够发挥实质性作用，需要对如何启动跨区域行政规范性文件的制定程序，如何开展合法性审核，如何提请审议等明确程序规则，特别是对跨区域行政规范性文件的内容如何达成一致并确保合法作出明确规定。为达此目的，建议有此类文件制定需求的行政区共同制定《跨区域行政规范性文件制定办法》，明确各项程序规则，特别是明确以行政联合体名义负责将所制定的行政规范性文件报送备案。比如，在长三角区域，由于在三省一市并未组建管辖权覆盖整个长三角区域的区域管理机构，建议三省一市明确由相关政府或政府部门组成行政联合体，依托区域合作机制，以行政联合体的方式共同制定跨区域行政规范性文件。当然，对于已组建区域管理机构的长三角一体化示范区而言，建议示范区涉及的两省一市授权示范区执行委员会统一制定适用于示范区的行政规范性文件。由于区域管理机构本身即为若干行政区共同组建，是一种紧密型的行政联合体，因此，对于区域管理机构牵头制定的行政规范性文件，例如长三角一体化示范区执行委员会牵头制定的行政规范性文件，建议由区域管理机构履行报送备案义务。

（二）向谁备案：备案机关的选择

备案机关的选择是跨区域行政规范性文件碰到的特有问题。几个行政区分别拥有备案机关，还是将几个行政区的备案机关联合起来视作一个备案机关？传统行政规范性文件制定后向制定机关的上级行政机关或本级人大常委会报送备案，有明确的备案路径，但跨区域行政规范性文件的制定机关包括若干个行政区的行政机关，其上级行政机关是哪个行政机关？其对应的本级人大常委会又是哪个行政区的人大常委会？

笔者认为，跨区域行政规范性文件的备案机关的选择，以在既有的传统行政规范性文件备案制度的框架内进行优化构造为宜。前文已经论及，跨区域行政规范性文件的制定机关可以作为行政联合体，那么是否可以将制定此类文件的若干行政区的备案机关视作备案联合体，从而实现行政联合体向备案联合体备案的路径？当然这种备案联合体也是拟制的联合体，目的是为了厘清此类文件的备案路径。比如，对若干行政区的政府部门共同制定的跨区域行政规范性文件，建议将该若干行政区的政府视作备案联合体，由该若干行政区的政府共同作为备案机关。对若干个行政区的政府共同制定的跨区域行政规范性文件，建议将该若干行政区的人大常委会视作备案联合体，由该若干行政区的人大常委会共同作为备案机关。换言之，对跨区域行政规范性文件的备案监督功能，仍由相关若干个行政区的政府或人大常委会承担，其背后的原理是对跨行政区的行政机关实施的弱共同行政行为，仍分别受到其所在行政区的上级行政机关或本级人大常委会的监督，即对某一行政区的行政机关而言，其联合其他行政区的行政机关作出的行政行为，当然地需要受到既有监督体系下相关机关的监督。如若不然，将联合其他行政区的行政机关作出的行政行为排除在监督范围之外，将使跨区域的共同行政行为失去监督，进而影响区域合作的本意。区域合作应当是受监督的合作，而不是游离于既有监督体系外的合作。

对于区域管理机构牵头制定的行政规范性文件，例如长三角一体化示范区执行委员会牵头制定的行政规范性文件，同样可以按照上述路径进行备案。区域管理机构本身即为若干个行政区共同设立，需要对其设立的机关负责，如长三角一体化示范区执行委员会，由上海、江苏、浙江两省一市政府共同设立，其牵头制定的行政规范性文件，向两省一市政府组成的备案联合体进行备案，也符合法理。

（三）如何备案：若干行政区委托一个行政区备案

若干行政区的行政机关将共同制定的跨区域行政规范性文件报对应行政区的备案机关进行备案审查，理论上存在三种模式：一是共同制定，共同报备，制定和报备都是共同行为；二是共同制定，分别报备，即报备行为由各行政区分别作出；三是共同制定，委托一家报备。

若干行政区共同制定的跨区域行政规范性文件，由若干行政区的行政机关组成行政联合体，向对应的备案机关组成的备案联合体报送备案，这是一个总体上的备案路径，但行政联合体与备案联合体都是拟制的联合体，备案审查要具体落地，还需要进一步在程序上进行构造。总的思路是在行政联合体内选择一个行政机关，其他各行政区的行政机关均委托该行政机关向备案联合体履行报送备案程序。同时，在备案联合体内选择一个备案机关，其他各行政区的备案机关均委托该备案机关进行审查。当然，受托履行报送备案义务的行政机关与受托行使审查权的备案机关应当属于同一行政区，否则将出现程序扭曲现象，带来新的不便。由于报送备案是一项程序性义务，各行政区的行政机关委托行政联合体内的一方去履行，应无大碍。但问题在于，备案机关行使对跨区域行政规范性文件的审查权，这直接关系到文件合法性的判断，备案联合体的其他成员委托其中一个成员去行使审查权，相当于一个行政区将审查权让渡给另一个行政区，这是否符合备案审查的监督功能？背后的实质问题是，备案机关享有的备案审查权这一监督权能否委托？如果可以委托，法理依据是什么？

关于行政权的委托，比如行政许可、行政处罚的委托，《行政许可法》《行政处罚法》作出了明確规定，但对于监督权的委托，尚无明文规定。监督权，包括上级行政机关对下级行政机关的监督权，以及人大对政府的监督权，是否可以委托，特别是是否可以委托异地国家机关行使，直接关系到备案联合体的可行性问题，需要作出阐释。常见的行政委托见诸同一行政区内不同行政机关的委托，或者行政机关对承担公共事务管理职能的组织的委托。跨行政区的委托虽不常见，但并非没有先例。例如，在洋山保税港区，浙江的行政机关将行政管理权委托上海的行政机关行使17。又如，公安机关在办理行政案件时，存在委托异地公安机关调查的情形18。人民法院在调取证据时，也存在异地委托的情形19。基于实际管理的需要，异地委托在法理上并无障碍。备案审查权作为监督权的一类，当被监督对象（即报送备案的跨区域行政规范性文件）为同一个时，通过委托的方式，将若干行政区的备案审查权集中由一个行政区的备案机关行使，既可以实现在法律名义上共同行使备案审查权，又可以与行政联合体的委托备案相对应。

几个行政区可以将备案审查权区分领域，划分为若干领域的备案审查，仍可实现备案审查权由几个行政区共同享有的目的。比如，在甲乙丙三个行政区共同制定跨区域行政规范性文件的情况下，此三个行政区可以约定，将城市管理领域跨区域行政规范性文件的备案审查权委托由甲行政区的备案机关集中行使，将经济领域的备案审查权委托由乙行政区的备案机关集中行使，将社会管理领域的备案审查权委托由丙行政区的备案机关集中行使。这样可以避免出现对同一个跨区域行政规范性文件，由几个行政区分头审查，导致监督权碎片化行使的现象。

四、跨区域行政规范性文件的审查机制

跨区域行政规范性文件履行备案程序后，备案机关如何进行审查？具体又可细分为如下问题：备案机关对跨区域行政规范性文件进行审查时，审查的依据是什么？审查的标准是什么？审查的程序如何构建？审查意见如何出具？

（一）审查的依据

备案机关依据什么对跨区域行政规范性文件进行审查？法律、行政法规、部门规章在全国有效，但地方性法规、地方政府规章只在相应的行政区有效。对跨区域行政规范性文件，除了依据法律、行政法规、部门规章进行审查，是否可以依据相关行政区的地方性法规、地方政府规章进行审查？如果可以，不同行政区的地方性法规、地方政府规章不一致时如何处理？之所以提出这个问题，是因为跨区域行政规范性文件由多个行政区共同制定，在几个行政区都有地方立法权的情况下，不同行政区制定的地方性法规、地方政府规章的确可能存在不一致。作为平行的行政区，只要不与法律、行政法规相冲突，可以根据所在行政区的实际情况，制定适用于该行政区的地方性法规、地方政府规章。在不同行政区的地方性法规、地方政府规章不一致的情况下，跨区域行政规范性文件的备案审查若要以地方性法规、地方政府规章为依据，如何应对这种不一致的问题？

首先，需要明确的是，跨区域行政规范性文件作为几个行政区共同制定的行政规范性文件，在位阶上低于地方性法规、地方政府规章，不能与任何一个行政区的地方性法规、地方政府规章存在抵触。换言之，此类文件应当在符合各相关行政区地方性法规、地方政府规章的前提下制定，其规定的内容实际上应当在各相关行政区的地方性法规、地方政府规章的“最大公约数”里面寻求。据此，相关地方性法规、地方政府规章应当作为跨区域行政规范性文件的审查依据。

其次，在相关地方性法规、地方政府规章存在不一致的情况下，仍然可以作为审查跨区域行政规范性文件的依据。虽然不同行政区的地方性法规、地方政府规章存在不一致，但在单一制国家、全国法制统一的大前提下，这种不一致应当不是原则性的冲突规定，而是在国家法律、行政法规允许的框架内的个性化规定。鉴于此，不同行政区的地方性法规、地方政府规章存在不一致规定，实乃常态，如果完全一致，反而说明可以由国家层面统一立法，地方立法的必要性显得不那么充分。由于跨区域行政规范性文件对相关行政区而言，属于效力低于地方性法规、地方政府规章的法律规范，其应当与地方性法规、地方政府规章不抵触。不抵触原则意味着，在上位法或者相关政策对管理事项未作出明确规定的情况下，只要不违反禁止性规定，行政机关即可制定行政规范性文件进行规范，这将使行政机关获得较大的权限来制定行政规范性文件20。

（二）审查的标准

关于审查标准，学界研究中有所谓规范性文件制定主体方面的审查标准、制定程序方面的审查标准以及具体内容方面的审查标准等三方面标准之说21。首先，关于跨区域行政规范性文件的制定主体的审查标准，关键是审查相关行政区的行政机关是否具有相应的职权。如果跨行政区的事项属于国家事权，则应当由国家层面来制定规范性文件，属于地方层面的相关行政区的行政机关无权作出规定。但如果相关事项属于地方事权，即使该事项跨行政区，相关行政区的行政机关可以共同作出规定。当然，跨区域行政规范性文件的内容不得超出制定主体的职权范围，并且受政府和市场边界的限制22。制定主体方面，比较特殊的是相关行政区共同设立的区域管理机构，是否当然具有跨区域行政规范性文件制定权？对此，需要判别区域管理机构设立时相关行政区是否对其有明确的授权。如果有明确的授权，则区域管理机构在授权范围内可以制定跨区域行政规范性文件；如果没有明确的授权，则区域管理机构不宜制定此类文件。原因在于跨区域行政规范性文件系对相关行政区规定一套共同遵守的规则，如果区域管理机构未获得相关行政区的授权，则失去制定规则的权源，因而只能实施具体的管理行为，而无权制定管理规则。

其次，关于跨区域行政规范性文件的制定程序的审查标准，可以参照《规章制定程序条例》，或者参照相关行政区关于行政规范性文件制定程序的规定。比如，调研起草、征求意见、专家论证、合法性审核、集体审议等程序，都应当履行。在调研起草阶段，可能是一个行政区牵头起草，也可能是相关行政区共同组成起草组进行起草，无论是哪种模式，都应当确保相关行政区对草案达成共识。在征求意见阶段，应当注意广泛性，对与跨区域行政规范性文件密切相关的行政相对人，应当通过多种途径为其发表意见提供便利。在专家论证阶段，应当注意选取有代表性的专家，尽量选取相关行政区公认的专家参与论证。在合法性审核阶段，应当确保相关行政区的合法性审核机构均对草案作出严格审核并出具合法性审核意见，必要时相关行政区的合法性审核机构可以联合开展审核，共同出具合法性审核意见。在集体审议阶段，应当确保相关行政区的制定机关均开展集体审议。只有经过上述程序制定的跨区域行政规范性文件，才可认为是满足了正当程序的要求。

再次，关于跨区域行政规范性文件的具体内容的审查标准，可以从合宪性标准、政治性标准、合法性标准、适当性标准等四个方面进行审查。其中，合宪性标准是指对规范性文件是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神进行审查时适用的标准；政治性标准是指对规范性文件是否与党中央的重大方针政策、决策部署以及国家重大改革方向保持一致进行审查时适用的标准；合法性标准是指对规范性文件是否与上位法“相抵触”进行审查时适用的标准；适当性标准是指对规范性文件是否符合一般社会公众对民主、自由、公平、正义、平等、秩序等法的价值的认知，是否符合实际、合乎理性、宽严适度，能够为一般社会公众所接受和理解进行审查时适用的标准23。这些标准中，对跨区域行政规范性文件而言，政治性标准特别有意义。因为跨区域行政规范性文件属于相关行政区在推动区域合作过程中共同制定的行政规范性文件，其是否符合党中央、国务院关于区域合作的相关政策至关重要。例如，在长三角区域，上海、江苏、浙江、安徽三省一市共同制定的跨区域行政规范性文件，是否符合党中央、国务院制定的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和国务院批复同意、国家发展改革委发布的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，就应当作为是否符合政治性标准的审查重点。对于合法性标准，跨区域行政规范性文件需要符合相关法律、行政法规、部门规章以及所涉行政区的地方性法规、地方政府规章。应当强调，确保行政规范性文件实体合法，是法治政府建设的底线性要求24。如果需要出台的跨区域行政规范性文件，系为推动区域合作而作出的制度创新，但可能与部分行政区的地方性法规、地方政府规章存在不一致，可以在备案审查时认可其实质的合法性，但应当附具审查建议，即建议相关行政区及时对不符合制度创新需求的地方性法规、地方政府规章进行修改，从而确保重大改革于法有据。当然，由于一些法律设定了对行政规范性文件直接介入的禁止性规定，因此，跨区域行政规范性文件可以涉及的领域具有一定的局限性25。

（三）審查的程序

前文已经述及，相关行政区的行政机关组成行政联合体，向相应的备案机关组成的备案联合体报送备案跨区域行政规范性文件。由于行政联合体和备案联合体均为拟制的主体，上述机制在实际运行时，系通过委托联合体内某一行政区的规范性文件制定机关和备案机关分别履行报送备案义务和备案审查职责。

受托的备案机关收到报送备案的跨区域行政规范性文件后，应当开展审查并形成初步审查意见，随后将初步审查意见发送其他行政区的备案机关征求意见。虽然其他行政区的备案机关将备案审查权委托由一个行政区的备案机关集中行使，但此种委托并未免除其他行政区的备案机关的备案审查权，委托实际上是将几个行政区的备案机关的平行的备案审查权由原本的分头行使转为集中由一个行政区的备案机关行使，从而将原本几个行政区平行开展备案审查、各行政区备案机关分别出具备案审查意见，转变为由一个行政区的备案机关在征求其他行政区备案机关的意见后，集中出具备案审查意见。换言之，将原本外化的若干份备案审查意见（一个行政区分别出具一份）内化为一份备案审查意见。

此种模式，实质上是将几个行政区备案机关的平行审查转变为实质上的联合审查。在审查程序的构建上，平行审查实际上延续了传统行政规范性文件的审查模式，即各行政区将跨区域行政规范性文件分别作为该行政区的文件进行备案审查，虽然也能实现对跨区域行政规范性文件的监督，但由于各行政区的备案审查权未能统一行使，有可能带来备案审查意见不统一的问题。转为实质上的联合审查后，由集中行使备案审查权的行政区向其他行政区的备案机关征求意见，可以在程序上为统一各行政区的备案审查意见提供保障。原因在于，在征求意见过程中，如果被征求意见的行政区提出不同审查意见，可以由几个行政区的备案机关共同协商，寻求统一的审查意见，从而在正式出具备案审查意见之前即完成备案机关意见的协调一致。

（四）审查意见的出具

通过备案联合体，由受托的行政区的备案机关集中行使审查权，统一出具备案审查意见。这种审查意见的效力是否及于制定跨区域行政规范性文件的几个行政区？提出制定联合体、备案联合体的设想，本身是希望將几个平行的行政规范性文件制定机关、备案机关拟制为一个统一的制定主体、备案主体，并由受委托的行政区的制定机关、备案机关履行报送备案、备案审查职责。在此模式下，备案审查意见的效力应当及于参与制定跨区域行政规范性文件的各行政区。但是如果仅由受委托的行政区的备案机关出具备案审查意见，则在形式要件上无法体现出这是几个行政区的备案机关的共同审查意见。虽然在内部关系上，其他行政区的备案机关与受委托的备案机关存在委托关系，但这种内部化的委托关系，也需要以外部化的形式表现出来。不然，行政相对人有理由认为这仅是一个行政区的备案机关的审查意见。鉴于此，在其他行政区的备案机关委托某一行政区的备案机关行使审查权的情况下，最终的备案审查意见宜由几个行政区的备案机关联合出具，这可以在形式上确保是相关行政区的备案机关共同出具的审查意见。正如跨区域行政规范性文件在形式上是由几个行政区的行政机关共同制定，备案审查意见在形式上也应当由几个行政区的备案机关共同出具。而且，在备案审查权分领域由几个行政区的备案机关分别集中行使的情况下，通过联合出具备案审查意见，可以确保备案审查意见在形式上的统一，即无论是哪个领域，无论是哪个行政区的备案机关集中行使备案审查权，在最终出具的备案审查意见上，都体现为几个行政区的共同备案审查意见。由此，可以将备案审查意见的效力同时及于几个相关行政区，实现备案审查意见的跨行政区效力。

需要探讨的问题是，如果受托的备案机关提出初步备案审查意见后，向其他行政区的备案机关征求意见，此时其他行政区的备案机关是否可以提出不同的备案审查意见。从正当程序上来说，既然是横向征求意见，其他行政区的备案机关当然可以提出不同的备案审查意见，不然征求意见将失去意义。但是这种征求意见的功能定位应当是提供一种协调机制，在几个行政区的备案机关出现不同备案审查意见的情况下，通过征求意见程序，将意见协调一致，这应当是区域合作的应有之义。如果对已经制定的跨区域行政规范性文件，在备案环节难以达成统一的备案审查意见，这实际上反映出某一行政区的制定机关与备案机关存在不同意见，在区域合作推进过程中，不仅存在跨区域不同意见的协调，也存在行政区内不同意见的协调。在区域合作框架内，虽然理论上相关行政区仍保留相对独立的行政规范性文件制定权，但是各行政区的备案机关即使有不同的备案审查意见，也应当在征求意见环节反馈给受托的行政区的备案机关，并进入意见协调程序，而不宜单独对跨区域行政规范性文件出具不同的审查意见，避免同一行政规范性文件在不同行政区的合法性认可度不一致。

另外，在极端情况下，如果其他行政区的备案机关都认为跨区域行政规范性文件可以通过备案审查，但某一行政区的备案机关审查认为跨区域行政规范性文件存在问题不予备案的，不予备案的效力仅及于该备案机关所在的行政区，对其他行政区并无效力。当然，这会破坏几个行政区之间就区域合作相关制度安排所达成的共识。除非跨区域行政规范性文件明显与该行政区的地方性法规、地方政府规章相冲突，否则该行政区的备案机关不宜出具不予备案的审查意见。

另一方面，如果受托的行政区的备案机关审查认为跨区域行政规范性文件的确存在合法性问题需要纠正，该备案机关除了可以要求所在行政区的制定机关纠正，是否有权要求其他行政区的制定机关纠正？备案机关要求制定机关纠正合法性存在问题的行政规范性文件，这是行政规范性文件备案审查制度的应有之义，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》也强调“有错必纠”。问题在于，备案机关的审查权也有空间效力限制，仅在所在行政区可以行使，对非其所在行政区的制定机关，该备案机关无权要求其纠正。对跨区域行政规范性文件而言，如果一个行政区的备案机关要求制定机关纠正该文件，实际上意味着几个行政区的制定机关之前所达成的共识被否定，比如要对该文件进行修改、废止或重新制定。虽然受托的行政区的备案机关无权直接要求其他行政区的制定机关纠正文件，但可以横向征求其他行政区的备案机关意见，并建议由几个行政区的备案机关共同作出决定，要求各相关行政区的制定机关纠正文件。

五、结语

跨区域行政规范性文件的产生，是我国区域合作发展到一定阶段出现的新现象。在区域合作机制下，相关省市之间不仅有具体的建设项目的合作，产业链的协同，更需要有制度建设的合作。跨区域行政规范性文件作为相关省市制度建设的载体，在推进区域合作与区域协调发展中将发挥积极作用。将跨区域行政规范性文件视作若干行政区的行政机关组成的行政联合体所制定的行政规范性文件，然后由其中一个行政区的行政机关代表该行政联合体负责报送备案；将若干行政区的备案机关组成备案联合体，由其中一个行政区的备案机关代表该备案联合体受理备案，并牵头开展备案审查，在形成初步备案审查意见后，征求其他相关行政区的备案机关的意见，并在协调一致后，由几个行政区的备案机关共同出具备案审查意见。跨区域行政规范性文件作为区域合作中产生的新型行政规范性文件，其备案审查模式没有先例可循，本文所探讨的备案审查模式为其提供了一种法治化的理论路径。当然，这一模式是否可行，还有待实践检验。

注释

①杨治坤.区域治理的基本法律规制：区域合作法[J].东方法学，2019（5）.

②叶必丰.明晰区域合作法研究的学术使命[N].中国社会科学报，2022-5-24（1）.

③于文豪.区域协调发展合作机制的内部规则[J].法学杂志，2022（3）.

④例如，2020年6月10日，上海、江苏、浙江两省一市政府共同印发《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》；2020年8月28日，上海、江苏、浙江两省一市政府共同印发《长三角生态绿色一体化发展示范区政府核准的投资项目目录（2020年本）》；2022年8月12日，上海、江苏、浙江两省一市政府共同印发《关于进一步支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》。

⑤例如，2022年1月24日，上海、江苏、浙江、安徽三省一市文化旅游厅（局）、司法厅（局）共同制定《关于印发〈长江三角洲区域文化市场轻微违法行为免罚清单〉的通知》。

⑥宋智敏.論以人大为主导的行政规范性文件审查体系的建立[J].法学论坛，2020（6）.

⑦李富莹.加强行政规范性文件监督的几点建议[J].行政法学研究，2015（5）.

⑧全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室.《法规、司法解释备案审查工作办法》导读[M].北京：中国民主法制出版社，2020：26.

⑨国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知.

⑩俞祺.从区域协作到区域性规范——兼论区域合作文件的性质与效力[J].中国行政管理，2021（9）.

11【美】罗纳德·M·莱文，【美】杰弗瑞·S·拉博斯.行政程序法精要[M].苏苗罕，译.北京：中国法制出版社，2022：186.

12冯硕.地方行政机关规范性文件存在的问题和机制——以双重逻辑为视角[J].社会科学家，2021（9）.

13例如，2019年12月，上海、江苏、浙江、安徽三省一市市场监管局协作制定了《关于允许境内自然人投资设立外商投资企业管理办法》《关于简化登记材料开展外国投资者主体资格证明文件互认的试点办法》《关于持永久居留身份证外籍人士创办科技型企业试行办法》等三个行政规范性文件，并由三省一市市场监管局各自编制文号发布。参见《上海市市场监督管理局关于印发〈关于允许境内自然人投资设立外商投资企业管理办法〉等文件的通知》《江苏省市场监督管理局关于印发〈关于允许境内自然人投资设立外商投资企业管理办法〉等文件的通知》《浙江省市场监督管理局关于印发〈关于允许境内自然人投资设立外商投资企业管理办法〉等文件的通知》《安徽省市场监督管理局关于印发〈关于允许境内自然人投资设立外商投资企业管理办法〉等文件的通知》。

14根据2019年11月7日中共上海市委机构编制委员会《关于长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会主要职责、内设机构和人员额度的通知》，长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会作为长三角生态绿色一体化发展示范区理事会的执行机构，主要负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的研究拟订和推进实施。

15例如，2021年3月26日，长三角一体化示范区执行委员会与上海、江苏、浙江两省一市人力资源社会保障厅（局）共同制定《长三角生态绿色一体化发展示范区专业技术人员职业资格互认实施细则》；2021年9月8日，长三角一体化示范区执行委员会与上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉善县两区一县政府共同制定《长三角生态绿色一体化发展示范区教师一体化培养方案》。

16梁洪霞.备案审查事后纠错的逻辑基础与制度展开[J].政治与法律，2022（9）.

17根据《洋山保税港区管理办法》第四条规定，“洋山保税港区管理委员会由上海市组建”“可以依法接受上海市和浙江省有关行政管理部门的委托，在保税港区内履行相关行政管理职责”。

18根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十一条第一款规定，“办案地公安机关可以委托异地公安机关代为询问、向有关单位和个人调取电子数据、接收自行书写材料、进行辨认、履行处罚前告知程序、送达法律文书等工作”。

19根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十六条规定，“人民法院需要调取的证据在异地的，可以书面委托证据所在地人民法院调取。受托人民法院应当在收到委托书后，按照委托要求及时完成调取证据工作，送交委托人民法院。受托人民法院不能完成委托内容的，应当告知委托的人民法院并说明原因”。

20武芳.论地方政府规章和行政规范性文件的制定事项范围划分标准[J].河北法学，2017（7）.

21陈运生.行政规范性文件的司法审查标准——基于538份裁判文书的实证分析[J].浙江社会科学，2018（2）.

22参见孙首灿.论行政规范性文件的权限[J].中国行政管理，2016（8）.

23全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室.规范性文件备案审查理论与实务[M].北京：中国民主法制出版社，2020：107-130.

24曹鎏.行政规范性文件统一立法的实践解析与逻辑证成[J].行政论坛，2020（4）.

25周乐军.行政规范性文件的生成形态及其类型化——基于功能主义的观察[J].法学论坛，2019（3）.