以协同治理为云南边境疫情防控注入新动能——云南边境疫情防控经验探析

◆ 周翔宇

2023 年政府工作报告指出，新冠疫情发生三年多来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持人民至上、生命至上，强化医疗资源和物资保障，全力救治新冠患者，有效保护人民群众生命安全和身体健康，因时因势优化调整防控政策措施，全国人民坚忍不拔，取得重大决定性胜利。回顾三年不平凡的疫情防控历程，云南省委、省政府积极作为，奋力形成了“最强合力”，坚决遏制了疫情蔓延，同时也积累了宝贵经验。

第一，紧扣协同治理理论体系核心理念。党的二十大报告指出，要“完善社会治理体系”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。其实质就是要建立完善的社会协同治理机制，提升新时代应对各种风险挑战的社会协同治理能力。20 世纪80 年代以来，公共事务的跨界性使得多元主体参与公共治理成为常态。因此，不同主体间有序高效的配合、协调与合作也就成为常态。在此背景下，以解决跨界公共问题为导向，倡导政府、社会组织、企业和公众等多元主体充分发挥自身优势，建立配合有序、功能互补的合作关系和制度安排的协同治理理论兴起。具体来看，社会协同治理是指在党的领导下，政府、企业、社会组织及公众在维护社会秩序、保障公共安全、促进社会公共事务等配合、协作、协调的运行方式。社会治理协同机制的核心是“协同”，即参与社会治理工作的主体要有同一的目标，在实现目标过程中要有行动上的协调、配合。协同治理作为社会治理创新体系中的新思路，具有治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织间的协同、共同规则的制定等特征。此外，协同治理不仅是静态的机制，更是一个动态的运行过程，强调的是政府与企业、社会组织以及（或者）公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任。在公共事务治理领域，相对于政府主导和社会自治的两极化态势，彰显着积极的比较优势。我国的国家治理具有极强的特殊性，从宏观上看，超大规模体量前所未有，纵向多层级体系交织，横向多治理主体并存。在我国协同治理中，党的领导是实现协同治理的关键，其实质是党总揽全局协调各方的领导能力，其目的是把党的领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节，形成系统完备、科学规范、协同高效的党和国家机构职能体系。

云南边境线长达4000 多公里，有25 个边境县（市）分布在8 个州（市）。边境地区山水相连、无天然屏障，口岸通道众多，16 个少数民族同宗同源、跨境而居，边民往来频繁。特殊的地理环境和复杂多变的国际局势给云南的疫情防控带来了极大的困难和挑战。但是，在党中央统一领导和云南省委、省政府的科学部署下，在疫情防控的实践中，各级党组织和政府着力提升社会协同治理能力，整体防控工作取得积极成效，形成了“党政主导、部门负责、社会协同、公民参与”的疫情防控社会协同治理模式。

第二，坚持党对边境疫情防控工作的全面领导。云南省委、省政府始终坚持党对强边固防工作的全面领导，连续召开系列强边固防工作会议，出台系列关于加强边境管控和疫情防控工作相关文件。

一是加强党组织建设，落实党员疫情防控责任机制。推动落实“五级书记抓边防”和“五级段长”责任制。通过压实各级党政领导干部主体责任和8 个边境州（市）25 个边境县（市）属地责任。同时，将党组织设在边境疫情防控一线。2020 年疫情发生以来，云南在疫情防控一线成立临时党组织2958 个、各级划拨1.33 亿元党费、组织234 万余名党员自愿捐款2.33 亿元支持疫情防控，为打造新时代强边固防工作格局提供了强有力的保障。

二是强化政治引领，体系化部署推动强边固防工作。近年来，持续开展以党建为主线，带动强边固防、乡村振兴、基层治理、民族团结等多方面工作。自2020 年以来，实施309个村强边固防“四位一体”建设项目，不断提升巩固边境良好局面。2021 年6 月，云南省委印发《关于进一步加强边疆党建长廊建设深化抓党建促强边固防工作的意见》，从全省层面部署“铸魂、堡垒、头雁、先锋、稳边”等“五个工程”，同时细化健全基层组织体系、抓党建促民族团结进步等16 项具体工作任务。体系化的建设布局推动基层党组织政治功能和组织力不断增强，基层社会治理能力显著提升，边疆地区安定和谐局面更加巩固。

第三，大幅提升统筹协调和联合防控能力。疫情发生以来，云南省委、省政府坚决扛起疫情防控政治责任。

一是构建精准高效指挥调度体系。2020年1 月24 日，云南省迅速启动重大突发公共卫生事件一级响应，2020 年1 月26 日，成立省委省政府应对新冠疫情工作领导小组，统筹协调全省疫情防控工作，指挥部实行统一集中办公，建立督办检查、信息沟通、工作会商机制。全省16 个州（市）在省委省政府应对疫情工作领导小组统一指挥下，全部成立应对疫情工作领导小组及指挥部，各地各部门上下联动、通力合作，形成了党委领导、政府主导、部门各负其责、齐抓共管、全社会共同参与的防控格局和战“疫”合力。

二是协调整合多方力量，筑牢抗疫防线。协调边境防控、医疗救治、物资管理、转运隔离、事件上报、任务下发等多个相关职能部门，构建了在统一组织架构上的常态化和应急状态下两种模式的工作体系，将现有疫情防控工作流程全部线上化，汇聚、整合和分析防控工作数据，形成疫情防控工作统防、统战能力，为各工作组高效运转提供支撑，最大化发挥各方力量。

第四，落实“五级书记抓边防”“五级段长”制度。为筑牢边境疫情防控屏障，云南省认真落实“五级书记抓边防”的边境线管控“段长制”，压实各级党委责任，推动各级领导班子和领导干部下沉一级、分段负责，统筹各方力量共同抓好强边固防和疫情防控工作落实。通过全面推行“五级书记”抓疫情防控和边境线“五级段长”工作责任制，明晰责任分工，将各个主体、单位有机联动起来，实现了防控资源充分调配。

红河州河口县严格落实边境疫情防控“五级段长”责任制，统筹整合守边力量，按照“每段原则上不大于500 米”的要求，选强配齐县级段长30 名，乡（镇、农场）级段长48名，村委会（社区）级段长353 名，切实把“五级段长”责任制落实到全县193 公里边境线上。

西双版纳州勐腊县则全面推行“六级段长”责任制，按照分地段、定专人、定责任、定任务、有记录的要求，将全县740.8 公里的国（边）境线，根据边境乡（镇、农场）实际情况划分为10 个大段，由县委书记和县长担任总段长，17 位县处级领导担任一级段长，18位边境乡（镇、农场）党政主要领导担任二级段长，边境乡（镇、农场）党政领导班子、派出所、边防站负责人担任三级段长，“四、五、六级”段长由各抵边村委会、村小组干部、综治队员等参与担任。全县共设置段长519 名。

普洱市孟连县勐马镇党委政府进一步细化方案，出台《勐马镇党组织书记“上一线、守卡点、执全勤”》行动方案，通过组织各级书记上一线、守卡点、执全勤，充分发挥各级党组织书记的先锋模范作用，引领全员参与边境疫情防控工作。

第五，组织强边固防突击队支援防控一线。为充实边境一线疫情防控力量，省委组织部组建了6 支“强边固防突击队”，由150 名抽调选派干部组成，定向支援瑞丽市、镇康县等6 地。2021 年7 月4 日，瑞丽第三波疫情最早在姐告暴发。7 月23 日，由省委办公厅、省财政厅、省公安厅、省卫生健康委和昆明市选调40 名同志组成的省派“强边固防突击队”支援瑞丽市疫情防控和边境管控工作。在随后的一年工作中，突击队认真履行省委组织部赋予的基层党建、强边固防、边境管控、网格管理、其他工作“五项职责”，成功胜任党建“指导员”、政策“宣教员”、执纪“监督员”、网格“助理员”、物资“调配员”“五员任务”，与党政军警民携手筑起了德宏千里边境安全屏障。

与此同时，8 个边境州（市）和25 个边境县（市）也统筹辖区干部力量，选派近万名“强边固防突击队”支援边境一线。2021 年7月17 日，普洱市首批729 名强边固防突击队员奔赴4 个边境县的疫情防控一线。2021 年8月13 日，红河州组建了3 支360 人的“强边固防突击队”并整合了部分民兵力量，奔赴边境一线支援疫情防控和强边固防。此外，全省各个非边境地区也积极支援防控一线。2022 年8 月10 日上午，文山州60 名第五批强边固防广南县突击队奔赴富宁县边境一线。

第六，不断完善四级联防联控网格管理机制。健全“四级网格”管理机制，让党员作用发挥在网格里。边境地区全面构建“乡镇党委—村级党组织—村（居）民小组党支部—党员中心户”四级联防联控网格体系，以村（居）民小组为网格单元，推行“五户联防”“十户联防”邻里守望模式，将每个网格区域内的所有住户按照相邻每5 户或10 户编成一个基本单元，共同参与疫情防控和边境管控，构建“村村是堡垒、户户是哨所、人人是哨兵”的群防群治工作格局。设立党员责任区，组织党员包片、包户、包人，做好民意收集、矛盾化解、社会治理等工作，广泛动员群众、组织群众参与一线防控。

2020 年疫情初期，云南怒江傈僳族自治州泸水市片马边境派出所将疫情防控结合辖区边境实际，创新了“四级网格+十户联防”机制，推动宣传发动、监督监管、动态监测等工作的落实。德宏州芒市将党组织建在网格上，出台了《芒市全面实施边境村网格化管理工作方案》，建立“29 个社区党组织+N 个网格党支部”，健全乡（镇）四级联防联控网格体系。把党组织建在“卡点上”。在抵边联防所成立党支部，制定执勤人员管理“正负面清单”“红黑榜”“流动红旗”等激励机制，有效调动执勤人员积极性和主动性。在瑞丽，不断深化四级网格体系，全市建立网格6900 多个，共有网格员8000 余人，全天候开展防控宣传、生活服务、疫情隐患排查等工作。

第七，全面构建党政军警民立体防控体系。云南省以疫情防控为契机，整合全省防控力量。一是全面开展“物防为基础、技防为支撑、人防为核心”的边境立体化防控体系建设。加快推动“三防”融合实战应用，建立省、州（市）、县（市）、乡（镇）、抵边联防所五级边境管控指挥调度平台，选派公职、专职和轮值护边员、联防员队伍进驻抵边联防所，依托物防、技防设施及时高效处置边境地区非法出入境等违法犯罪活动，“物防、技防、人防”三位一体的边境立体化防控格局基本形成。二是统筹全省军、警力量支援边境重点地区，全面加大边境沿线巡逻防控工作力度，积极发动边境地区群众参与进来，全省边境常态化投入12.8 万余党政军警民力量坚守边境一线。三是落实奖惩工作机制，对严格落实边境管控、疫情防控各项措施的边境村（寨）给予奖励并建立强边固防示范村，对发生漏管失控、跨境违法犯罪等问题的村（寨）实行“一票否决”，通过驻村党政干部、公安民警等积极开展边境地区群众法治宣传教育，形成了“村村是堡垒、户户是哨所、人人是哨兵”的良好局面。

西双版纳州先后出台《关于加强边境疫情防控形成军警联防合力的十条措施》《强化边境管控严防境外疫情输入工作措施》《澜沧江—湄公河流域执法协调会商工作机制》和加强边境管控五条措施，对边境疫情防控力量进行整合，实现从边境到城区的全路段数字化管理，做到边境管控与疫情防控两手抓。保山市通过实施“边境立体化防控体系建设”项目，加强人防、物防、技防建设，将保山市边境线分成26 段，建立协调联动、信息报送等工作机制。同时，保山市公安局加快推进以立体化防控体系建设为主线、以大数据合成作战为牵引的市域社会治理智治建设。

疫情防控期间，云南省委、省政府忠诚拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，全省广大干部、群众在省委精心部署和统一领导下，在边境疫情防控中实现了不同行业、不同领域相融合，形成强大合力，是疫情防控多元主体协同治理的云南实践，为维护国家安全、边境稳定、人民安宁注入新的动力，对推进云南经济社会高质量跨越式发展具有重要的意义。