政府优化营商环境能否降低资本市场扭曲?——来自行政审批制度改革的经验证据

李 言

(浙江工商大学 经济学院,杭州 310018)

引 言

随着市场化改革的不断深入,中国经济增长潜力得以释放,取得了令人瞩目的发展成就。市场化改革包含一系列改革,其中价格机制改革尤为重要,而相对于商品市场,中国要素市场价格机制市场化改革则相对滞后,定价规则透明性不够,政府不当干预依然广泛存在,导致要素价格扭曲[1]。伴随中国市场化改革的不断推进,要素市场成为下一步深化市场化改革的重点。党的十九大报告明确指出经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。在经济增长动能从投资驱动转向创新驱动的背景下,盘活资本存量、降低资本市场扭曲、提高资本配置效率至关重要。在此过程中需要约束地方政府对资本市场的干预活动,尽可能简化和规范资本进入市场的程序,让市场机制发挥对资本配置的决定性作用。因此,以行政审批制度改革为主要内容的商事制度改革成为推动资本市场化配置改革的主要途径。随着社会主义市场经济体制的建立和完善,计划经济时期所形成的行政审批制度存在的问题越来越突出,进入21世纪行政审批制度改革已呈加速推进态势。2001年9月国务院成立行政审批改革工作领导小组,标志着行政审批制度改革工作全面启动。2002年11月国务院取消了789项行政审批项目,从此行政审批制度改革开始进入实践阶段。

要素市场扭曲既可能源于市场系统内部,也可能源于市场系统外部,前者主要指市场势力等因素,后者主要指政府政策等因素[2]。无论是发达国家还是发展中国家,要素市场都存在价格扭曲现象,与发达国家相比,发展中国家导致要素价格扭曲的因素更多来自政府对经济的干预行为。发展中国家政府基于追求经济现代化的愿望,通常实施赶超型发展战略,这就需要政府对经济进行不同程度的干预,使产品价格或生产要素价格信号扭曲。在不同的发展阶段,影响资本市场化改革的因素也有所不同。在转轨时期的中国,国家的发展战略是优先发展制造业以保持强劲的经济发展势头,而这些行业大多属于资本密集型产业,与中国的要素禀赋相背离,国家只能人为地降低发展制造业的成本尤其是资本价格,所以中国要素市场改革一直比较滞后[3-4]。改革开放以来中国经济体制从计划经济开始向市场经济转变,市场化程度不断提高,经济增速也保持在相对稳定的高水平,随着政府对要素市场直接干预行为逐渐受到约束,优化营商环境成为地方政府调节要素市场的新路径。因此,行政审批制度改革将通过约束政府对资本市场的间接干预行为影响资本市场化改革。

从城市层面看,行政审批制度改革主要采用逐步推进改革的方式,因此本文利用多期双重差分(Difference-in-difference简称DID)模型,结合中国城市层面相关数据,实证分析行政审批制度改革对资本市场扭曲的影响,而利用该种分析方法也能够有效地避免内生性问题。由于地方政府干预资本市场的目的在于推动地方经济发展,比如推动产业结构升级和扩大市场规模,所以在产业结构和市场规模不同的城市,地方政府干预资本市场的行为存在差异,因此,本文进一步考虑以上两个因素对行政审批制度改革影响资本市场扭曲的调节效应。与现有研究相比,本文的主要区别在于:(1)丰富了政府优化营商环境政策经济效应方面的研究。从行政审批制度改革切入,系统评估改革对资本市场扭曲的影响,将政府优化营商环境政策与要素市场化配置改革战略相结合,为全国统一大市场建设提供新思路。(2)从政府政策角度考察资本市场扭曲问题。现有研究主要关注资本市场扭曲可能带来的经济效应,而对资本市场扭曲成因方面的研究相对较少,随着要素市场化配置改革的加速推进,对资本市场扭曲成因方面的研究具有政策参考价值。(3)兼顾外部环境因素的调节效应。任何改革都会受到外部环境因素的影响,从“内嵌”视角考察改革的经济效应,一方面能够更系统地理解改革的经济效应,另一方面能够从组合改革角度为下一步改革提供政策建议。

一、文献综述

作为中国优化营商环境的一项重要举措,行政审批制度改革受到了多方面讨论。夏杰长和刘诚(2017)[5]分别从宏观和微观层面考察了审批改革的实际效果,发现行政审批有助于降低社会成本,有助于政府甄别和防止不合格企业进入市场,行政审批改革可以降低企业交易成本,提高企业盈利能力,促进经济增长。刘诚和钟春平(2018)[6]研究了行政审批及其改革对产能扩张的作用和局限性,发现地方政府在晋升的激励下,会借助审批权促进地方产能扩张,而行政审批改革会降低地方政府的权力,有利于遏制产能扩张。王永进和冯笑(2018)[7]分析了建立行政审批中心对企业创新行为的影响,发现行政审批中心的建立确实能明显提高企业的创新能力,拥有实用新型和外观设计专利的企业、国内企业、接近国际技术前沿的产业、融资约束较低的产业、非专利密集型产业的企业从制度改革中受益更大。黄亮雄等(2020)[8]考察了商事制度改革对区域创业的影响,发现商事制度改革使区域创业活动增加了约2%,主要是通过降低市场进入成本和提高政府运作质量,外国直接投资、金融发展和人力资本水平的提高都增强了商事制度改革对区域创业活动的促进作用。相关研究还发现,削减企业注册程序、降低企业注册成本等放松管制的政府措施有利于促进企业创业[9]。

相关研究将资本市场扭曲的原因总结为以下两点:(1)金融摩擦。在中国利率市场化刚刚起步,金融部门的信贷决策往往受地方政府的外部干预。按照西方经济学的观点,市场这只“看不见的手”可能会失灵,所以政府这只“看得见的手”需要适当干预,但政府干预往往会导致市场扭曲,使生产要素的价格偏离其真实价格水平,不能反映其稀缺性。在中国财政分权制度和“晋升锦标赛”的政府治理模式下,地方政府往往倾向于能够快速实现经济效益且风险较低的生产性建设项目,并通过干预金融部门的信贷决策为这些项目筹集资金,而那些周期较长、风险较大的创新生产项目往往会被政府和金融部门“冷落”。这种干预可能使金融部门无法按照市场机制分配资金,从而造成资本市场的扭曲。鄢萍(2011)[10]的研究表明,民营企业面临的边际利率远远高于外资企业,而外资企业面临的边际利率又高于国有企业和集体企业。(2)政府政策错配。为了提高企业的自主创新能力,政府相继创建了星火计划、火炬计划、科技型中小企业技术创新基金等多个资助平台,不断加大对创新生产活动的资金支持。虽然政府对企业创新生产活动的资金补贴能在一定程度上提高创新生产的资金规模,但由于信息不对称和虚假信号的干扰,可能会造成政府对不应该或不需要资助的企业进行资助,从而造成资本市场供需的不平衡和扭曲[11]。

综上所述,目前相关研究已经从多个角度探讨了资本市场扭曲的影响因素,但少有研究从营商环境优化的视角进行实证分析,而以行政审批制度改革为代表的营商环境优化措施将通过约束地方政府对资本市场间接干预行为的路径作用于资本市场扭曲。因此,探讨行政审批制度改革对资本市场扭曲的影响有助于理解营商环境优化对资本市场化配置改革的影响。由于地方政府干预资本市场的主要目的在于发展地方经济,所以,从行政审批制度改革影响资本市场扭曲的角度看,地方产业结构和市场规模将构成重要的外部环境因素。因此,本文利用交互项模型进一步考察上述两者所产生的调节效应。

二、研究设计

(一)模型设定

在分析行政审批制度改革对资本市场扭曲影响时,采用多期DID模型分析的方式,将进行行政审批制度改革的城市作为实验组,没有进行行政审批制度改革的城市作为控制组。具体模型设定如下:

disri,t=c+β1didi,t+Xi,tβ+γ1+θt+εi,t

(1)

式中,被解释变量为资本市场扭曲(disr),利用生产函数法测算。解释变量为行政审批制度改革,是虚拟变量(did),进行行政审批制度改革的城市取1,为实验组,否则取0,为控制组。控制变量(X)主要从经济规模、经济结构、政府财政行为、经济开放度和市场规模等角度对其他影响因素进行控制。模型估计过程中,采用双向固定效应面板数据模型,即同时考虑城市固定效应γ和时间固定效应θ。ε表示残差项,假设服从正态分布。

本文利用交互项模型考察产业结构和市场规模的调节效应,模型设定如下:

disri,t=c+β1didi,t+β2modi,t+β3didi,t×modi,t+Xi,tβ+γ1+θt+εi,t

(2)

式中,mod表示调节变量,在进行交互之前对调节变量和解释变量进行去中心化处理。调节变量的数据直接取自控制变量。

(二)数据处理

本文所采用的数据时间跨度为2003—2016年,数据层面为中国城市层面数据,剔除缺失值较多的数据,最后保留276个城市2003—2016年的数据样本。关于被解释变量、解释变量和控制变量的处理过程如下:

被解释变量(disr)利用生产函数法进行测算,利用资本价格扭曲衡量。从要素价格扭曲的测算方法来看,常用的有三种方法,即生产函数法(Rader,1976;Brandt,2013;Hsieh和Klenow,2009)[12-14]、非参数法(Skoorka,2000;郝枫和赵慧卿,2010)[15-16]和市场化指数法(张杰等,2011[1];林伯强和杜克锐,2013[17])。鉴于生产函数法的优势在于可以具体测算出每种要素价格扭曲程度,故后文利用该方法对中国要素价格扭曲进行测算。从总量层面切入,将要素价格扭曲引入城市i的利润函数中,然后求解利润最大化的方式得到测算要素价格扭曲的表达式:

maxπit=Yi,t-Wi,tLi,t-disri,tRi,tKi,t

(3)

(4)

城市i的生产函数为C-D形式,式(3)中π表示利润,Y表示总产出,W表示工资,L表示劳动力,R表示资本利息,K表示资本,disr表示资本市场扭曲。式(4)中,A表示全要素生产率,α表示资本产出弹性。通过求解利润最大化的一阶条件并进一步转换后,就可以得到测算扭曲的表达式:

(5)

在具体测算过程中,采用Hsieh和Klenow(2009)[14]的处理方式,将所有城市所有时间的资本利率均设为10%。为了测算资本市场扭曲,需要获得城市总产出、城市劳动力和城市资本的数据。相关数据主要来自中国城市统计年鉴。在城市总产出方面,采用以2003年为基期的总产出指数将数据转换为实际值,并进一步将名义总产出与实际总产出进行比较,得到总产出平减指数,并利用该指数将固定资产投资额的名义值转换为实际值。关于城市资本,需要两个数据来衡量,即2003年的城市固定资本和2003—2016年的固定资产投资额。其中,2003—2016年的固定资产投资额数据是直接从中国城市统计年鉴获得。对于2003年的城市固定资本,本文主要参考Hall和Jones(1999)[18]的测算方法,用2003年的固定资本形成量比上2003—2013年固定资本形成量的几何平均增长率加上固定资本折旧率之和。参考张军等(2004)[19]的研究,将折旧率设定为9.6%。在上述两个数据的基础上采用永续盘存法,以2003年为基期,测算各城市2003—2016年的资本。城市劳动力数据直接取自城市三次产业就业人员之和。本文主要采用随机前沿模型估计方法对生产函数进行估计。

解释变量(did)是0-1变量,实验组城市设定为1,非实验组城市设定为0。实验组城市的确定主要根据是否采取行政审批制度改革确定。表1对实验组城市数量的变化情况进行了汇总,从改革过程来看,行政审批制度改革具有渐进性和广泛性两个特征,渐进性主要体现在改革的稳步推进,广泛性体现在每个时期都有超过样本半数的城市实施了改革,且在考察末期,绝大多数城市都实施了行政审批制度改革。

表1 2003—2016年实验组城市数量变化情况

控制变量(X)具体包括第三产业增加值占比(stru)、政府财政支出占比(gov)、外商直接投资占比(fdi)、人口密度对数(lnpopm)和人均国内生产总值对数(lnpgdp)。其中,国内生产总值对数用来控制经济规模,第三产业增加值占比用来控制经济结构,政府财政支出比上财政收入用来控制政府财政支出规模,外商直接投资占比用来控制经济开放度,人口密度对数用来控制市场规模。以上数据来自中经网经济统计数据库。

表2对相关变量的统计特征进行了汇总,由表2可知,资本市场扭曲均值为4.3118,表明资本价格小于资本边际产出,资本价格存在负向扭曲,且标准差也较大,最小值和最大值之间的差异明显。

表2 变量统计特征

三、实证结果分析

(一)模型适用性检验

平行趋势检验对DID模型至关重要,参考Beck等(2010)[20]的研究,构造政策执行前后年份虚拟变量与实验组虚拟变量交乘项,对本文的多期DID模型平行趋势进行检验。如果在政策实施之前,实验组相对于控制组在资本市场扭曲变化上的系数并不显著异于0,而在政策实施之后,系数都显著异于0,则可认为多期DID模型满足平行趋势条件。根据图1,在政策实施前四期,系数在10%水平上不显著异于0,而在政策实施后四期,系数都在10%水平上显著异于0,满足平行趋势条件,可以进行下一步实证分析。

图1 平行趋势检验结果

(二)基准分析

从全国层面看,根据表3,行政审批制度改革对资本市场扭曲具有显著的负向影响,即行政审批制度改革有助于降低资本市场扭曲,且在加入控制变量后,上述影响依然保持显著。回归结果表明行政审批制度改革能够推动资本市场化配置改革。从控制变量对资本市场扭曲的影响方向看,产业结构升级和市场规模扩大对资本市场扭曲都将产生显著的正向影响,政府财政支出规模增加、经济开放度增加和经济规模增加都将对资本市场扭曲产生显著的负向影响。

表3 行政审批制度改革影响资本市场扭曲的回归结果

从控制变量对资本市场扭曲的影响幅度看,经济开放度增加的影响幅度最大,产业结构升级的影响幅度最小。产业结构升级、市场规模扩大和经济规模增加对资本市场扭曲的影响可以看作是经济发展总体对资本市场扭曲的影响,之所以会产生不同的结果,可能是因为经济发展对资本市场扭曲既存在正向影响,也存在负向影响。经济不断发展会增强市场机制对资本配置的调节作用,而政府也会相应地减少对资本市场的干预行为,进而有助于降低资本市场扭曲。与此同时,经济发展过程中也会出现资本市场过度竞争或资本市场羊群行为的情形,进而导致资本需求方形成市场势力,压低资本价格,进而加剧了资本市场扭曲。政府财政支出规模增加和经济开放度增加之所以能够降低资本市场扭曲,可能是因为地方政府财政支出主要用于提供更加完善的基础设施,从硬环境的角度优化了营商环境,吸引更多资本流入,对资本市场化配置改革产生了溢出效应。经济开放度增加则有利于吸收更多先进的资本市场管理经验,同时也会倒逼政府进行相应的改革,尤其是约束自身对资本市场的干预行为,因此有助于降低资本市场扭曲。

接下来考察行政审批制度改革影响资本市场扭曲的时空异质性。首先从分地区(1)参考国家统计局网站三大地带划分标准,东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等省份,中部地区包括吉林、黑龙江、山西、河南、江西、安徽、湖北和湖南等省份,其他大陆地区省份属于西部地区。角度看,根据表4,行政审批制度改革在东部和西部地区都将起到降低资本市场扭曲的作用,且影响都是显著的,而在中部地区,行政审批制度改革对资本市场扭曲则具有不显著的正向影响。从影响幅度看,行政审批制度改革在东部地区对资本市场扭曲的影响幅度最大,在中部地区的影响幅度最小。上述结果表明,行政审批制度对资本市场扭曲的影响的确存在较为明显的空间异质性,且在经济发展程度最高的东部地区影响幅度更大。

表4 行政审批制度改革影响资本市场扭曲的异质性回归结果

下面进一步从分时段角度看,根据表4,在经济增速放缓前后的两个时间段内,行政审批制度改革都将起到降低资本市场扭曲的作用,且影响都是显著的。从影响幅度看,行政审批制度改革在经济增速放缓后对资本市场扭曲的影响幅度要大于经济增速放缓前的影响幅度。上述结果表明,相对于地区层面,行政审批制度对资本市场扭曲的影响在时间层面的异质性主要体现在影响幅度方面。

以上分析结果表明,行政审批制度改革的推进有助于降低资本市场扭曲,进而推动资本市场化配置改革,且上述影响存在时空异质性。从地区层面看,行政审批制度改革在东部和西部地区具有降低资本市场扭曲的作用,且在东部地区的影响更为显著。从时间层面看,行政审批制度改革在经济增速放缓前后都具有降低资本市场扭曲的作用,尤其是在经济增速放缓后影响幅度更大。

(三)稳健性分析

本文主要通过三种方式对前面的分析结果进行稳健性检验,其一是更换被解释变量,采用银行一年期贷款基准利率衡量资本价格;其二是采用倾向得分匹配(Propensity Score Matching,简称PSM)方法对样本进行进一步筛选,再利用多期DID模型检验行政审批制度改革对资本市场扭曲的影响效应;其三是利用随机实验的方式进行安慰剂检验。

由于前面在测算资本市场扭曲的过程中将资本价格设定为常数即10%,为了进一步考虑资本价格变动可能产生的影响,本文将资本价格设定为银行一年期贷款基准利率。根据表5,更换被解释变量后,从全国层面的回归结果看,行政审批制度改革依然会显著降低资本市场扭曲,推动资本市场化配置改革。上述结果表明,前面多期DID模型的分析结果具有一定的稳健性。

表5 更换被解释变量回归结果

根据表6,进行PSM处理之后,样本量有所缩小,但从全国层面的回归结果看,行政审批制度改革依然会显著降低资本市场扭曲,推动资本市场化配置改革。上述结果表明,前面多期DID模型的分析结果具有一定的稳健性。

表6 PSM-DID模型回归结果

借鉴周茂等(2018)[21]的研究,本文采用的是间接安慰剂检验:通过行政审批制度改革随机产生一个实验组名单,从而产生差分项系数错误的估计值,将上述过程重复1 000次,然后观察这1 000个估计值的分布。根据图2,系数估计值的分布在0左右,近似于正态分布,说明其他未观察到的因素没有明显影响。上述随机实验的结果表明,前面多期DID模型的分析结果是稳健的。

图2 随机处理差分项系数的分布

(四)调节效应分析

下面利用交互项模型考察经济发展对行政审批制度改革影响资本市场扭曲的调节效应,具体从产业结构和市场规模两个角度切入。在具体分析过程中,将会进一步考察东部和西部地区情形,因为相对于时间层面的分析,地区层面的分析将有助于提出更加具有因地制宜特点的政策建议。

首先,分析产业结构的调节效应。根据表7,从全国层面看,在加入产业结构交互项之后,行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用依然显著,与此同时,产业结构交互项也显著为负,表明产业结构的调节作用表现为放大行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用,从而肯定了产业结构升级所具有的溢出效应。产生上述溢出效应的原因主要在于产业结构高级化水平越高,地方政府对资本市场干预的倾向越低,加之第三产业的资本进入门槛较低,所以行政审批制度改革能够更加有效地刺激市场活力,增加市场交易机会,从而抑制资本市场扭曲。进一步从东部和西部地区的回归结果看,在加入产业结构交互项之后,行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用同样是显著的,但与全国层面不同,此时只有在西部地区交互项的系数是显著为负的,表明只有在西部地区产业结构所具有的放大作用才是存在的。

表7 产业结构交互项回归结果

其次,分析市场规模的调节效应。根据表8,从全国层面看,在加入市场规模交互项之后,行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用依然是显著的,与此同时,市场规模交互项也是显著为负的,表明市场规模的调节作用同样表现为放大行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用,从而肯定了市场规模扩大所具有的溢出效应。产生上述溢出效应的原因主要在于市场规模越大,市场机制越能够更好地发挥调节作用,所以行政审批制度改革能够更加有效地提高资本市场的搜寻匹配效率,从而抑制资本市场扭曲。进一步从东部和西部地区的回归结果看,与产业结构交互项的结果相比发生了较大的变化。在加入市场规模交互项之后,行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用同样是显著的,但市场规模交互项的系数仅在西部地区显著为负,表明只有在西部地区扩大经济规模所具有的放大作用才是存在的。

表8 市场规模交互项回归结果

以上交互项模型分析结果表明,从全国层面看,经济发展是有利于放大行政审批制度改革对资本市场化配置改革的推动作用,比如产业结构升级和市场规模扩大都将有助于放大行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用。然而,上述调节效应只有在西部地区是显著的。根据该结论,本文认为在进一步推进行政审批制度改革的过程中,可以将其与其他经济发展政策进行组合实施,因地制宜制定相应的组合政策方案,实现1加1大于2的效果。

四、结论与启示

在中国经济从投资驱动转向创新驱动的背景下,加速资本市场化配置改革,盘活资本存量,提高资本配置效率成为转型成功的关键,而优化营商环境尤其是优化资本市场进入环境是推动资本市场化配置改革的重要途径。基于此,本文从行政审批制度改革视角切入,基于城市层面相关数据,利用多期DID模型,实证分析了行政审批制度改革对资本市场扭曲的影响,并利用交互项模型检验了经济发展对行政审批制度改革影响资本市场扭曲的调节效应,主要从产业结构和市场规模两个视角切入。得到的主要结论如下:(1)行政审批制度改革有助于降低资本市场扭曲。从全国层面看,行政审批制度改革对资本市场扭曲具有显著的负向影响,且随着控制变量的增加,该结论依然成立。进一步分析表明,行政审批制度改革对资本市场扭曲的影响存在地区异质性。从地区层面看,行政审批制度改革在东部和西部地区具有降低资本市场扭曲的作用,且在东部地区的影响更为显著;从时间层面看,行政审批制度改革在经济增速放缓前后都具有降低资本市场扭曲的作用,尤其是在经济增速放缓之后,影响幅度更大一些。(2)行政审批制度改革对资本市场扭曲的影响会受到经济发展的调节作用。从全国层面看,产业结构升级和市场规模扩大都将有利于放大行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用,对资本市场化配置改革具有溢出效应。然而,上述调节效应也存在地区异质性,只有在西部地区产业结构升级和市场规模扩大有助于放大行政审批制度改革对资本市场扭曲的抑制作用。

根据以上结论,得到如下启示。 为了更好地实现行政审批制度改革对资本市场化配置改革的推动作用,需要在下一步推进改革的过程中注意以下两个方面:首先,因地制宜制定改革方案。由于行政审批制度改革对资本市场化配置改革的影响存在地区差异,所以在推进改革的过程中要采取因地制宜的改革方案。要加速推进经济发展程度较高地区行政审批制度改革,由于这些地区是资本流入的主要地区,因此也是改革紧迫性更大的地区。其次,采用组合政策改革方案。根据调节效应分析得到的结论,推动产业结构升级和市场规模扩大是放大行政审批制度改革、降低资本市场扭曲作用的可行路径,所以可以将行政审批制度改革与经济发展政策相结合实施,实现1加1大于2的效果。同时,针对不同地区也应该制定不同的组合方案,比如对西部地区而言,可以将行政审批制度改革内嵌入产业结构升级战略和市场规模扩大战略。