为何及如何推动大型体育赛事管理创新？——基于多源流模型的视角

罗文桦，刘蔚宇，黄海燕

（上海体育学院 运动与健康产业协同创新中心，上海 200438）

体育赛事高质量发展是实现我国体育高质量发展的重要内容，是新时代建设体育强国的有效举措，也是提升城市发展能级、促进城市经济转型、展示城市形象的重要手段。国家体育总局颁布的《“十四五”体育发展规划》明确提出：“打造100 个具有自主知识产权的体育竞赛表演品牌。支持引进并培育100 项具有较高知名度的国际体育精品赛事。重点培育10 个具有较大影响力的体育赛事名城。”近年来，北京、上海、广州、深圳、成都、南京、西安、杭州等城市均提出要着力发展体育赛事，打造赛事名城或体育名城。在推动体育赛事高质量发展、打造赛事名城的进程中，地方政府在体育赛事管理方面的能力和水平至关重要。如何科学开展体育赛事管理工作、合理配置体育赛事相关资源、形成特色化体育赛事名城建设路径，是体育赛事管理领域的重要议题，也是地方体育部门所关注的焦点问题。

上海作为中国第一大城市和国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，早在1996 年就在全国率先举办了国际商业性体育赛事，2001 年上海提出建设亚洲一流体育中心城市，2015 年提出建设全球著名体育城市和世界一流的国际体育赛事之都。近年来，上海市通过发布《上海市体育赛事管理办法》《上海市体育发展“十四五”规划》《上海市体育赛事体系建设方案（2021—2025 年）》等多个公共政策文件提出了一系列体育赛事管理创新举措，率先构建了以《上海市体育赛事管理办法》为引领、以建设体育赛事体系为重点、以“赛事认定—赛事评估—赛事扶持”为手段、以体育赛事监管和体育赛事管理数字化平台建设为支撑的上海市“1＋1＋3＋2”体育赛事管理创新体系。本文以上海市体育赛事管理创新实践为研究样本，拟应用公共管理学领域多源流模型，梳理上海市体育赛事管理创新进入政策议程的过程，分析上海市提出体育赛事管理创新举措的原因和推动上海市体育赛事管理创新的关键力量，以期为我国其他城市建设体育赛事名城，推动体育赛事高质量发展提供参考。

1 理论模型与研究设计

1.1 理论模型

公共政策是经济社会发展的风向标，系统分析公共政策的制定过程对提升公共政策质量、优化公共政策相关决策流程具有重要意义。多源流模型（multiple streams framework）是分析公共政策建立和形成过程的理论工具，在20 世纪80 年代由美国学者金登提出（蔡立辉 等，2018）。该模型试图解释为什么一些问题受到决策者的高度关注而进入政策议程，而一些问题却无法得到决策者关注，并提出了影响问题进入政策议程的3 种源流，即问题源流（problem stream）、政策源流（policy stream）和政务源流（politics stream）。问题源流指反映问题实际情况的具体化指标、能够引起人们关注的焦点事件、对问题当前运行情况的反馈等，这些要素可以引起政策制定者的关注；政策源流指学者、政府官员、企业等多类主体针对问题所提出的政策建议，梳理政策网络的形成过程，分析政策建议被采纳（漂进）或未被采纳（漂出）的原因，是使用多源流模型分析政策议程的关键内容；政务源流原指国民情绪变化、政府的变动、利益集团的压力运动等，在中国语境下，上述要素被整合为政府部门的意识形态这一变量（陈建国，2008）。当相互独立运行的三大源流不断成熟并实现汇合时，政策窗口（policy windows）随之打开，问题进入政策议程的可能性将大大增加。政策窗口往往开启时间较短，需要政策活动家（policy entrepreneurs）通过长期工作推动问题在政策窗口打开时进入政策议程，他们通常在政策窗口打开的多年前就通过撰写论文、接受新闻采访等多种方式吸引公众及公共政策制定相关方的注意力，以此实现对于政策制定系统的“软化（softening up）”（约翰·W·金登，2017）。

多源流模型源自广泛的调研和案例分析，将公共政策与社会运行宏观系统连接，尝试打开公共政策建立和形成的“黑箱”。模型提出后，在欧洲、北美等地的公共政策领域得到了广泛应用（Cairney et al.， 2016）。我国学者应用这一模型对校车安全、农村土地等领域的政策议程进行了分析（黄俊辉 等，2012；于水 等，2016）；在体育领域，也有学者应用这一模型对体育强国、体教融合、反兴奋剂等领域政策法规的形成过程开展了研究（陆海林，2020；王文龙 等，2021；杨玲 等，2021），展现出该模型较强的解释力。此外，在相关实践中该模型的理论内涵也在不断丰富，增加了实证分析的全面性和科学性：Goyal 等（2021）通过对欧盟《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation）的制定过程进行分析，发现技术变革可以作为推动问题进入政策议程的关键因素；芦彦清等（2018）分析了我国《互联网广告管理暂行办法》出台过程后认为，应当将新媒体等各类媒体的舆情信息进行整合，纳入到三大源流分析框架中。

应用多源流模型对体育赛事管理创新问题进行分析具有一定的适切性：一方面，体育赛事管理创新的举措大多以公共政策文件的形式表达，如构建“上海赛事”品牌认定体系的相关表述源自《上海市体育发展“十四五”规划》《上海市体育赛事体系建设方案（2021—2025 年）》《“上海赛事”品牌认定申请指南》等各层级政策文件，将体育赛事管理创新作为分析内容符合多源流模型的基本要求；另一方面，多源流模型强调决策体系的开放性和参与主体的多样性，体育赛事发展涉及政府、办赛机构、媒体、居民等多类利益相关者，体育赛事管理创新决策的提出通常是一个政府引导、多元参与的复杂过程，此特征在体育赛事“放管服”改革后更加凸显，与多源流模型的应用场景高度匹配。

1.2 研究设计

为探索体育赛事管理创新的形成机制和推动体育赛事管理创新的关键力量，本文以上海市体育赛事管理创新实践为研究样本，应用多源流模型对上海市体育赛事管理创新问题进入政策议程的过程进行系统研究。本文采集2000 年1 月1 日—2021 年12 月31 日上海市体育赛事相关的新闻报道、文献资料和重要政策文件作为主要研究数据①多项研究表明，2000 年后上海市体育赛事发展进入新阶段，故将2000 年作为数据采集起点。虽然体育赛事管理创新部分举措于2020 年乃至更早出现，但2020 年后的相关研究、政策文件、政府决策等对体育赛事管理创新体系中部分要素的形成以及各项要素的整合起到关键作用，该现实情况也与公共政策演变的系统性、渐进性、动态性等特征相符，故将体育赛事管理创新体系基本形成的2021年作为数据采集终点。，具体采集方式如下：

1）新闻报道：以“上海体育赛事”为关键词，使用慧科新闻数据库（Wise Research）进行标题和内文检索，共得到5 085 篇相关新闻报道（报刊138 篇、网站4 323 篇、社交媒体549 篇、论坛63 篇、博客12 篇），最终筛选出100 篇不重复且与上海市体育赛事管理创新高度相关的新闻报道。

2）文献资料：在国内文献方面，在中国知网CSSCI 数据库中以“上海”并含“体育赛事”为检索规则，以篇名、关键词、摘要为检索条件进行检索，共查找到文献79 篇，筛选后得到与上海市体育赛事管理创新高度相关的文献30 篇；由上海市体育局主管、上海体育科学研究所主办的《体育科研》虽不属于CSSCI 期刊，但刊发了大量上海市体育赛事的研究成果，故使用同样方式对它进行检索，查找到文献50 篇，筛选后得到文献23 篇。在国外文献方面，以‘Shanghai’ and ‘Sport Event’为检索规则，对Web of Science 核心合集进行主题检索，查找到文献43 篇，筛选后得到文献10 篇。

3）重要政策文件：在体育发展方面，收集了上海市“十五”时期至“十四五”时期的体育发展五年规划，以及《中共上海市委、上海市人民政府关于加快上海体育事业发展的决定》《上海市人民政府办公厅关于加快发展体育产业的实施意见》等政策文件。在城市经济社会发展方面，收集了上海市“十五”时期至“十四五”时期国民经济和社会发展五年规划，作为本文研究数据的重要补充。

数据采集完成后，作者对数据资料进行遍历，将不同类型的信息分别归类至问题源流、政策源流和政务源流中，以此构建上海市体育赛事管理创新问题进入政策议程的多源流模型。

2 体育赛事管理创新的多源流模型分析

2.1 体育赛事管理创新政策议程设置的3种源流

2.1.1 问题源流：体育赛事管理创新问题的建构

将发展状况界定为问题是政策议程形成的基本条件之一，梳理体育赛事管理创新进入政策议程的总体过程，可发现体育赛事评估内容的丰富使体育赛事与城市发展间联系的具体化指标迅速增加，在全国其他城市和上海市体育赛事迅速发展的叠加影响下，逐渐形成了较为清晰的问题源流。

1）体育赛事与上海市城市发展的联系日趋紧密。体育赛事为城市经济社会发展做出持续贡献是政府部门关注体育赛事管理工作的关键前提，虽从发达国家实践和经济学理论等角度已证明体育赛事有益于城市发展，但国内长期缺乏能够证明该观点的案例。20 余年来，体育赛事在上海市经济、社会、文化、体育等领域的作用不断展现（表1）。从2019 年开始，体育赛事影响力评估工作上升为上海市体育部门的工作之一，体育赛事综合效益得以通过系统、客观、科学的指标呈现，如《2019 年上海市体育赛事影响力评估报告》指出，当年度12 项重大体育赛事为城市带来了30.9 亿元的直接经济效益和102 亿元的间接经济效益，极大强化了各界对体育赛事经济贡献的认知。与此同时，上海市城市发展在20 余年里也取得了长足进步，对城市未来发展的战略思考不断深化，“十四五”期间，上海市聚焦于城市能级和核心竞争力的提升（表1），这与体育赛事在城市发展中所发挥的综合效益高度契合。2021 年6 月发布的《中共上海市委关于厚植城市精神彰显城市品格全面提升上海城市软实力的意见》更是将体育赛事与城市国际形象展示、城市软实力提升紧密关联。城市发展需求与体育赛事特征的高度重合，为体育赛事管理创新进入政策议程奠定了基础。

2）不同城市间体育赛事发展策略趋同为上海市体育赛事管理创新带来压力。上海市早期（约1992—1999 年）将举办综合性体育赛事及世界单项顶级体育赛事作为体育赛事发展的方向，与北京市存在一定相似性，在北京市成功申办第29 届夏季奥运会后，上海市开始将国际影响较大、商业化运作、常年在同一城市举办的国际顶级单项体育赛事作为发展重点，尝试与北京市形成差异化发展格局（李崟 等，2020）。2008 年后，在北京奥运会成功举办、城市经济社会发展水平快速提升等多重因素的影响下，全国各城市对体育赛事关注度迅速提升，多座城市在此阶段不约而同地选择了类似的发展思路，如南京市于2011 年提出了依托重大体育赛事建设亚洲体育中心城市和国际体育知名城市的目标，深圳市在《深圳市体育发展“十三五”规划》中将引进群众基础好、市场潜力大的高端体育赛事作为发展体育服务业和建设体育强市的关键举措。“十四五”时期，北京、广州、南京等城市在体育赛事发展目标与具体举措方面的相似性更加凸显（表2），绝大多数城市都提出了申办顶级国际体育赛事的目标。因此，在现阶段上海市若仍将注意力仅聚焦于申办顶级国际体育赛事上，将会推动形成国内城市间的恶性竞争态势。在现有条件下，上海市亟需创新体育赛事管理方式，以此形成更长远的体育赛事发展优势。

表2 国内部分城市“十四五”时期体育赛事发展目标及具体举措Table 2 Goals and Specific Measures of Sports Event Development in China’s Cities During the “14th Five-Year Plan” Period

3）体育赛事数量的迅速增长对管理创新工作提出新的要求。体育赛事数量的增长是促进体育赛事管理手段更新的重要因素。2005—2009 年，上海市举办的国际国内体育赛事每年已接近100 次，2008 年，上海市体育部门推出“六大精品赛事”，将相关资源重点配置于F1 中国大奖赛、网球大师杯赛、田径黄金大奖赛、国际高尔夫球赛、国际马拉松赛和世界斯诺克大师杯赛上，提升体育赛事品牌和效益；此后，随着体育赛事数量的增加（2015—2019 年达到约每年170 次），上海市体育部门也逐步将原有的“六大精品赛事”拓展为“十大品牌赛事”和“十二大精品赛事”，并通过构建“3＋X”办赛格局①“3＋X”办赛格局：由上海市体育局于2014 年提出，指由上海久事国际赛事管理有限公司（现上海久事体育赛事运营管理有限公司）、上海东亚（集团）有限公司（现上海久事体育资产经营有限公司）和上海东浩兰生赛事管理有限公司三大体育赛事公司，以及若干体育赛事公司及单项体育协会，负责上海市各类体育赛事的管理和运营工作。（2014 年）、开展体育赛事资金扶持和进行体育赛事社会招标（2017 年）3 项举措强化对体育赛事的科学管理（图1）。总体上看，随着体育赛事数量的增长，上海市体育部门逐渐意识到固有体育赛事管理模式的不足，及时完善体育赛事管理手段，为上海市体育赛事的长期稳定发展提供了保障。但伴随居民对体育赛事的多元化需求不断增长，加之各项体育赛事办赛质量普遍提升，上述管理手段已无法与现阶段上海市体育赛事发展现实相匹配。因此，对原有体育赛事管理经验进行梳理，开展体育赛事管理创新工作，成为进一步推动上海市体育赛事发展的必然选择，这极大地增加了上海市体育赛事管理问题进入政策议程的可能性。

图1 1995—2020年上海市国际国内体育赛事数量及管理手段Figure 1. The Number and Management Approaches of International and National Sports Events in Shanghai from 1995 to 2020

4）新冠肺炎疫情对体育赛事的深远影响倒逼上海市体育部门做出应对。2020 年初爆发的新冠肺炎疫情使全球体育赛事发展格局发生深刻变化。2020 年，上海市国际国内体育赛事大面积停摆，尤其是国际重大体育赛事无法举办，体育赛事数量急剧下降（图1）。在这种状况下，上海市亟需从提升管理效能、优化资源配置、创建自主赛事品牌等方面完善体育赛事发展战略，以此提升上海市体育赛事的整体抗风险能力。此外，体育赛事举办的高度不确定性也使办赛机构运营压力增加，亟需上海市体育部门整合相关资源、创新管理举措，以此激发办赛机构活力，保障上海市竞赛表演市场健康有序运行。而体育赛事停摆也使上海市体育部门脱离了长期聚焦微观体育赛事举办的工作状态，可将更多精力聚焦于宏观的、长远的体育赛事管理创新工作，思考疫情发生后上海市体育赛事的未来发展走向。综合多方面因素，新冠肺炎疫情带来的深刻影响一定程度上倒逼上海市对体育赛事管理进行改革创新，推动体育赛事管理创新问题进入政策议程。

2.1.2 政策源流：政策网络的形成及政策建议的漂进与漂出

伴随体育赛事管理创新的问题与需求不断涌现，学者、政府官员、企业代表围绕该问题从不同角度发表政策建议，自发形成政策网络（表3），逐渐形成政策源流。早在2005 年已有政府官员提出了对政府部门体育赛事管理定位的思考；2010 年，上海市体育部门在组织《上海市社会体育保障条例》立法调研工作中开始与行业专家共同分析上海市体育赛事制度保障的空白，并计划从体育赛事服务标准化和体育赛事转播权保护等方面进行完善；2012 年开始，多位学者和政府官员将上海市体育赛事作为一个整体进行分析，并提出了优化体育赛事管理体制机制、打造城市体育赛事品牌、构建体育赛事评估制度等建议。从时间上看，体育赛事管理创新的初步构想虽在2012 年左右就已经形成，但直至2017 年以后才开始引起更大范围的关注，并于近2 年进入政策议程。综合体育赛事及城市发展相关情况，本文认为，2012 年前后，上海市体育赛事发展总体成熟度还不高、体育赛事管理法治保障还不充分、城市综合实力对体育赛事管理创新的支撑还不足等因素，造成了体育赛事管理创新的政策议程漂出；2017 年以后，上述因素得到了较大程度的改变，体育赛事与城市发展的关系越来越紧密，体育赛事管理创新的政策议程也得以在此时漂进。

表3 体育赛事管理创新政策网络描述（主要）Table 3 Description of Sport Event Management Innovation Policy Network （Main）

1）体育赛事总体成熟度影响政策建议的漂进与漂出。成熟的体育赛事发展水平能够使政府官员、企业代表等不拘泥于体育赛事举办的微观环节，转而站在更宏观的视角审视体育赛事发展，并更加关注体育赛事的管理创新。2012 年，上海市体育赛事总体处于培育发展阶段，ATP1000 网球大师赛、国际田联钻石联赛等多项体育赛事刚刚起步，政府部门、办赛机构将更多注意力放在完善体育赛事具体运作流程、提升单个体育赛事专业化水平等方面。对体育赛事具体工作的关注导致体育赛事管理创新政策建议的漂出，上海市体育赛事还存在体育赛事经济带动作用有待进一步挖掘、体育赛事场馆空间与旅游空间转化融合有待提高、体育赛事的城市形象提升作用尚待提升等不足。2017 年后，上海市体育赛事成熟度显著提升，F1 中国大奖赛、世锦赛-汇丰冠军赛、ATP1000 网球大师赛、国际田联钻石联赛等多项体育赛事的运营时间已接近或超过10 年（表4），体育赛事规范化运作流程已基本形成，体育赛事专业化水平大幅提升。《上海市体育发展“十四五”规划》也指出，“十三五”期间上海市体育赛事量质齐升。体育赛事的成熟为政策建议的漂进创造了有利条件，例如，2017 年有政府官员和企业代表提出了设计体现上海城市形象的体育赛事、围绕上海马拉松打造“上马”系列赛事等建议，这些建议得到了上海市体育部门的高度重视，且得到了充分落实。

表4 上海市部分重要体育赛事首次举办时间和举办次数Table 4 First Year and Number of Hosting Major Sports Events in Shanghai （Part）

2）体育赛事管理法治保障水平影响政策建议的漂进与漂出。法律法规是政府部门开展工作的根本依据。《上海市体育竞赛管理办法》（1999 年上海市人民政府第66 号令）是2012 年上海市体育赛事管理的主要依据，该文件要求举办体育赛事必须向体育行政部门申报登记，主要对赞助、宣传、方案执行、秩序维护等体育赛事运作的具体方面进行规范，缺乏从城市发展的视角开展体育赛事管理工作的考量。所以2012 年前后上海市体育赛事管理相关法律法规尚不能为体育赛事管理创新提供充分支持，导致体育赛事管理创新政策建议的漂出。2017 年后，国家大力推动体育赛事管理相关法律法规的更新，2020 年开始实施的《体育赛事活动管理办法》对地方体育部门提出了优化体育赛事服务的要求，促进了体育赛事管理创新政策建议的漂进。伴随体育赛事管理法治保障水平的提高，上海市体育部门将加强规划布局、开展赛事评估、加大赛事扶持力度、发展自主品牌赛事、推动赛事与相关产业融合发展等政策建议融入《上海市体育赛事管理办法》中，为进一步落实深化体育赛事管理创新决策提供支撑。

3）城市综合实力对体育赛事管理创新的支撑影响政策建议的漂进和漂出。体育赛事管理创新对城市综合实力具有较高要求，经验表明，综合实力排名靠前的城市更有可能形成体育赛事管理创新决策。例如，伦敦和中国香港长期占据全球城市排名的第1 和第3 名（GaWC，2009），其体育赛事管理创新工作开展较早，伦敦早在20 世纪就形成对大型活动的总体管理，并成立了伦敦发展促进署，进一步整合城市资源，提升办赛便捷性和赛事影响力（Carp，2022）；香港以打造盛事之都为发展目标，于2004 年创建“M”赛事品牌，将各类资源向“M”品牌赛事倾斜，积极提升体育赛事管理效率。与之相比，上海市2008 年刚刚迈入世界一线城市行列，2012 年城市发展面临资源环境约束趋紧、商务成本攀升、创新创业活力不足、城市管理任务艰巨等问题，导致体育赛事管理创新的政策建议漂出。2017 年后，上海市世界一线城市的定位逐渐稳固，城市营商环境和现代化治理水平大幅提升，城市综合实力也实现跃升（Nasr et al.， 2022），为体育赛事管理创新政策建议的漂进奠定了良好基础。

2.1.3 政务源流：体育赛事管理部门及其所处环境的变化

对上海市体育赛事管理部门及其所处环境进行考察，认为上海市体育赛事管理创新的政务源流主要由体育发展目标设定、电子政务发展及新媒体时代的舆论关注三方面组成。

1）上海市体育发展目标的连续性为体育赛事管理创新创造了良好环境。保证发展目标的连续性能够有效避免公共资源浪费，保障公共利益，为社会各界提供稳定预期，是经济社会发展的关键支撑（杜泽金，2011）。梳理“十五”至“十三五”时期上海市体育领域政策文件的关键内容，发现上海市体育总体发展目标由亚洲一流体育中心城市向国际体育知名城市、国际体育强市、全球著名体育城市逐步递进，体育赛事发展主要举措呈现由笼统到具体的演进态势，且在“十五”“十二五”“十三五”时期上海市委市政府出台多项政策文件支持体育赛事发展（表5）。20 余年体育发展目标、发展举措的连续性，使体育赛事的发展经验、制度设计得到有效积累，为上海市体育赛事管理创新提供了更加有利的条件。

表5 上海市“十五”至“十三五”时期体育政策关键内容Table 5 Key Contents of Shanghai's Sports Policies in the Periods from the "10th Five-Year Plan" to the "13th Five-Year Plan"

2）电子政务的持续发展为体育赛事管理创新扫清障碍。即时了解体育赛事基本信息、体育赛事举办情况和办赛机构需求，是进行体育赛事管理创新的基础条件。实现此目标需要体育部门与办赛机构间建立起高效、便捷的沟通渠道，上海市电子政务工作的持续发展使其成为可能。上海市是全国最早开展数字政府与电子政务建设的城市之一，根据《2020 联合国电子政务调查报告》，上海市电子政务水平已位列全球第10（United Nations，2020）。政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”是上海市电子政务的核心组成，其中“一网通办”平台已基本满足全链条服务和多主体协同合作的功能（谭必勇 等，2020），为打破上海市体育部门与办赛机构间的信息壁垒、重塑体育赛事管理工作流程、提升体育赛事管理工作质量提供了优质平台；“一网统管”平台组织体系已逐步搭建、基本功能已开始运转，能够实时监测城市多项关键指标，有效实现精准服务、风险预警、决策支持、部门协同等功能（陈水生，2021），与体育赛事管理数字化的国际趋势高度一致（黄海燕 等，2022b），有力保障了上海市体育赛事管理创新工作的持续推进。

3）新媒体时代体育赛事的巨大关注度增加了体育赛事管理创新的动力。在新媒体高度发达的时代，体育赛事受到了比以往更加广泛的关注与讨论。据《2020 年上海市体育赛事影响力评估报告》《2021 年上海市体育赛事影响力评估报告》，2020 年上海马拉松境外电视报道的收视人数为9.7 亿、2020 年英雄联盟全球总决赛全球总观赛人次和互动人次分别达到9 亿和91.3 亿、2021 上海赛艇公开赛在短视频平台累积获得播放量达2 711 万次，展现出上海市体育赛事在国内外的巨大关注度。抖音平台的分析数据显示，上述3 项体育赛事仅在举办期间就产生了较为可观的点赞数、评论数和分享数（表6），表明除观看体育赛事外，市民也已开始深入参与体育赛事的讨论，这对体育赛事管理工作的科学性与先进性提出了更高要求。

表6 上海市重大体育赛事（部分）举办期间抖音用户关注情况Table 6 Likes， Comments and Shares by Douyin Users during Major Events （part） in Shanghai

2.2 影响三流汇合与“政策窗口”开启的3个因素

2.2.1 体育赛事“放管服”改革的持续推进

2014 年以来，我国开始持续深入推进体育赛事“放管服”改革。2014 年10 月，国务院明确取消商业性和群众性赛事审批；2015 年，国家体育总局颁布《体育赛事管理办法》（体竞字〔2015〕190 号），尝试在取消体育赛事审批后构建体育赛事管理新框架；2018 年，十三届全国人大常委会将修改《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）提上日程，完善体育赛事管理机制是《体育法》修改的重要议题之一（何毅亭，2022）；2019 年，国家体育总局启动《体育赛事活动管理办法》（国家体育总局第25 号令）起草工作，并于2020 年颁布实施，该文件设置了“体育赛事活动服务”专章，要求地方体育部门使用更加多样化的工具推动体育赛事发展。2014 年后的一系列“放管服”改革举措推动了体育行政部门职能的转变，促使城市体育行政部门从单个体育赛事的审批者转变为推动城市体育赛事发展的管理者和服务者，要求城市体育行政部门从城市发展的视角审视体育赛事总体发展情况，充分调动政府部门现有资源，应用更加丰富多元的手段，实现对体育赛事的创新管理。

根据国家体育赛事“放管服”改革要求，上海市体育部门着手构建符合上海市发展实际的体育赛事管理框架。2018 年，上海市体育局出台《关于本市体育赛事活动组织体系设置的若干规定（试行）》（沪体规文〔2018〕3 号），明确市体育部门在各级各类体育赛事中的管理和服务职能。2019 年，结合《体育赛事活动管理办法》的起草，上海市同步开展《上海市体育赛事管理办法》编写工作，文件以促进发展、规范有序、服务保障、社会参与作为总体思路，明确了上海市体育部门在创造体育赛事举办条件、引进重大体育赛事、强化体育赛事组织领导与保障、促进体育赛事发展等方面的职能，提出了体育赛事评估制度和体育赛事监管的具体事项。2020 年6 月，为落实《上海市体育赛事管理办法》开展平台服务的要求，上海市体育部门依托“一网通办”平台上线了“上海体育赛事信息公示”和“上海体育赛事信息查询”两项政务服务，实现了体育赛事信息的线上采集、流转和公示。相关举措为上海市体育赛事管理创新提供了巨大支持，有力地促进了问题源流、政策源流、政务源流的三流汇合和“政策窗口”的开启。

2.2.2 体育赛事评估工作的有效开展

早在2004 年首次举办F1 中国大奖赛时，上海市就开始对单个体育赛事进行评估，此后，依据《上海市体育赛事管理办法》，2020 年6 月和2021 年5 月，上海市体育局联合上海体育学院发布了《2019 年上海市体育赛事影响力评估报告》和《2020 年上海市体育赛事影响力评估报告》，从关注度、专业度、贡献度3 个维度对上海市举办的重大体育赛事进行系统审视，客观反映了上海市体育赛事对经济社会的拉动效应，全面反映了上海市体育赛事运营的水平质量，科学反映了上海市体育赛事对城市形象的传播作用。与此同时，政府官员、学者、办赛机构等相关主体将影响力评估报告发布作为契机，提出了更聚焦、更清晰、更具操作性的体育赛事管理创新构想，明确了站在城市整体角度考虑体育赛事发展的必要性，肯定了体育赛事科学管理工作对城市体育赛事发展的重要意义，提出了上海市体育赛事管理创新的具体举措和路径，对“政策窗口”的开启起到了决定性作用。

在体育赛事评估工作的影响下，体育赛事体系建设、体育赛事认定等工作得到进一步落实。2021 年11 月，《上海市体育赛事体系建设方案（2021—2025 年）》正式发布，内容涵盖体育赛事供给、体育赛事时间空间选择、体育赛事组织、体育赛事服务等多个方面，从总体上为上海市体育赛事的未来发展提供了指引。同月，《“上海赛事”品牌认定申请指南》发布，“上海赛事”品牌认定体系构建了“1＋3”模式，“1”指创建一个“上海赛事”品牌（“S”品牌），“3”指上海举办的体育赛事认定为“P（Premium Events，具有全球影响力的顶级赛事）”“H（Hallmark Events，标志性赛事）”“D（Developing Events，培育型赛事）”3 个等级。认定工作围绕体育赛事能级、办赛者资质、体育赛事规模、财务状况、城市曝光度等指标展开，充分体现了体育赛事与城市的关联程度。被认定的赛事将得到政府部门在媒体宣传、公共资源配置、资金扶持等多方面的支持，这将激励更多办赛机构优化体育赛事品质、提升体育赛事能级、塑造体育赛事品牌。同年12 月28 日，18 项体育赛事获得认定。至此，结合已于2017 年开展的体育赛事资金扶持工作，上海市已形成由赛事认定（award）、赛事评估（assessment）和赛事扶持（assist）组成的体育赛事管理闭环。

2.2.3 政策活动家的长期支持

除体育赛事“放管服”改革和开展体育赛事评估外，政策活动家也通过长期的软化行动促进了三流汇合与“政策窗口”的开启。2000 年左右，学者们就已开始对上海市体育赛事开展多维研究。一些学者以ATP 网球大师赛、F1 中国大奖赛、上海马拉松等重大体育赛事为样本对体育赛事经济社会影响进行测算，在完善体育赛事综合影响评估模型的同时，向社会各界展示了上海市体育赛事的巨大价值（Huang et al.， 2012， 2014）。还有一些学者分析了上海市体育赛事与城市国际化、城市文化发展间的关系（罗玉婷 等，2019；钟天朗 等，2009），梳理出上海市在强调整体规划、注重体育赛事组合集聚发展、重视体育赛事品牌培育、强化体育赛事与城市关联等方面的经验（李刚 等，2021；Liang et al.， 2021），为上海市体育赛事管理创新决策提供理论支撑。

2.2.4 “政策窗口”开启助力上海市体育赛事发展进入良性循环

三流汇合与“政策窗口”的开启促使体育赛事管理创新问题进入政策议程，并形成了上海市“1＋1＋3＋2”体育赛事管理创新体系。从体育赛事运作的维度看，体育赛事管理创新体系基本覆盖了赛前、赛中、赛后各环节，初步实现了对体育赛事全过程的闭环管理；从体育赛事利益相关者的维度看，体育赛事管理创新体系涉及市民、办赛机构、单项体育协会、体育行政部门等多类重要主体，能够有效优化上海市体育赛事相关资源的配置效率，提升体育赛事发展能级；从竞赛表演业发展的维度看，体育赛事管理创新体系涉及体育赛事全产业链条，能够更加充分地发挥体育赛事的多元价值和功能。

上海市“1＋1＋3＋2”体育赛事管理创新体系的形成进一步明晰了上海市体育赛事未来发展的重点任务：1）加强对引进和申办重大体育赛事的研究，充分考量市民体育需求、上海市所承担的国家重点任务、自然资源禀赋、场馆资源储备及建设计划、区域竞技体育发展特征等因素，科学分析不同运动项目世界杯、世锦赛与上海市体育赛事体系建设的匹配程度，做好重点体育赛事引进和申办的研究和前期筹备工作；2）加强自主品牌赛事培育力度，通过更加多元的手段培育更多国内外影响力大、市场活跃度高、溢出效应显著的自主品牌赛事；3）促进体育赛事发展区域联动，形成体育赛事申办、创办机制，构建长三角体育赛事体系，打造具有影响力的长三角品牌赛事（上海市体育局，2022）；4）提升体育赛事管理数字化水平，梳理体育赛事管理闭环相关工作流程，借助电子政务服务平台优势打破各部门间的信息壁垒，着力加强体育赛事数据信息分析工作，为上海市体育赛事管理决策提供科学准确的数据支持。

3 结论与建议

3.1 结论

1）本文运用多源流模型对上海市体育赛事管理创新工作的演进进行梳理，总结出上海市体育赛事管理创新的形成机制（图2）：随着问题源流、政策源流和政务源流的不断累积，借助体育赛事“放管服”改革的持续推进、体育赛事评估工作的有效开展以及政策活动家的长期支持，体育赛事管理创新政策议程设置的3 种源流最终汇合，“政策窗口”得以开启，体育赛事管理创新进入政策议程，最终形成上海市“1＋1＋3＋2”的体育赛事管理创新体系——以1 个《上海市体育赛事管理办法》为引领、以1 个《上海市体育赛事体系建设方案（2021—2025 年）》为重点、以“赛事认定—赛事评估—赛事扶持”3 个工具组成的管理闭环为主要抓手、以体育赛事监管和体育赛事管理数字化平台建设2 项工作为主要支撑。

图2 上海市体育赛事管理创新的多源流模型Figure 2. Multiple Streams Framework of Sport Event Management Innovation in Shanghai

2）实证研究表明，体育赛事管理创新工作是一项复杂长期的系统工程，其进程主要受体育赛事发展水平和城市总体发展水平两大因素影响。在体育赛事发展水平方面，包括体育赛事数量与能级、体育赛事运作专业化水平与成熟度、体育赛事综合效益发挥程度、城市体育赛事战略制定科学性和应变能力等具体因素；在城市总体发展水平方面，包括城市总体发展战略定位、城市经济社会发展水平、城市电子政务发展水平等具体因素。

3）通过本文实证研究表明，上海市体育赛事管理创新进入政策议程的过程与多源流模型基本相符，验证了多源流模型在上海市体育赛事管理创新领域的解释力。此外，体育赛事“放管服”改革的持续推进对问题源流、政策源流、政务源流的三流汇合具有重要作用，这也充分说明政府职能转变对于三流汇合具有一定的积极意义。

3.2 对我国其他城市体育赛事管理创新的建议

3.2.1 着力构建体育赛事体系

构建体育赛事体系能够帮助城市在体育赛事管理工作中少走弯路，减少不必要的资源消耗，进而加快实现城市体育赛事的高质量发展。建议城市体育部门加强对体育赛事总体发展状况和体育场馆设施配置情况的梳理，以此为依据优化城市体育赛事发展空间、统筹体育赛事举办时间。同时，可以结合城市经济社会发展情况与城市文化底蕴，对城市体育赛事的未来选择做出更具针对性的判断，进一步细化对办赛机构、体育社会组织、体育赛事相关企业等各类主体的支持举措，逐步形成包含体育赛事资源统筹、体育赛事未来选择、体育赛事管理体系构建、体育赛事相关主体支持等多方面的城市体育赛事体系中长期发展规划。

3.2.2 优化体育赛事政府管理模式

一方面，建议从城市整体角度出发开展体育赛事评估工作。与开展单项体育赛事评估相比，城市视角下的体育赛事评估能更准确地反映体育赛事发展的总体情况以及体育赛事带给城市的综合效益。目前，政府部门主导开展体育赛事评估工作在国际上已成为一种比较普遍的体育赛事管理模式，如伦敦市法团（City of London Corpo‐ration）与英国体育理事会（UK Sport）联合安永公司和伦敦大学于2021 年共同撰写了The Impact of Major Sports Events，展示了英国（尤其是伦敦）举办的大型体育赛事在城市软实力提升、城市贸易与投资发展等方面的积极效益（The City of London Corporation， 2021）。建议城市体育部门从关注度、专业度、贡献度等角度出发，结合城市发展实际，建立符合城市发展特征的体育赛事评估体系，形成城市体育赛事评估工作机制，为体育赛事管理提供更多决策参考。另一方面，建议形成覆盖赛前、赛中和赛后的“体育赛事管理工具箱”。城市体育部门可加强对体育赛事信息填报、体育赛事资金扶持、体育赛事政策扶持、体育赛事认定等管理工具的应用，形成具有城市特色的体育赛事管理闭环。同时，城市体育部门可以进一步强化与公安、卫生健康、市场监管等其他相关部门的联系，形成更加科学合理的体育赛事管理信息流与工作流，实现对城市体育赛事的实时、动态、精准管理。

3.2.3 深入挖掘体育赛事的功能与价值

充分利用体育赛事的平台效应，发挥体育赛事在提升城市形象、带动产业发展等方面的积极作用，有助于形成体育赛事与城市经济社会发展之间的良性循环，故进一步挖掘体育赛事的功能与价值应当成为体育赛事管理创新的重点工作。一方面，应当以体育赛事为载体强化对城市形象的塑造。可将发展体育赛事上升为城市战略，探索形成体育、宣传、文化等部门共同参与的协同工作机制，从城市角度实现对资金、政策等各类资源的有效配置，推动体育赛事成为城市文化、城市形象的重要展示窗口。另一方面，应进一步促进体育赛事与城市旅游业的融合发展。建议进一步优化体育赛事产品供给，打造集观赛服务、文化宣传、旅游推广、住宿餐饮、运动社交、主题活动等于一体的复合型消费场景。城市体育部门也可以进一步丰富夜间体育赛事，打造“国际范”“时尚潮”的夜间体育赛事消费空间，为球迷狂欢夜、球迷嘉年华等赛事相关夜间活动提供支持，从体育赛事角度提升城市吸引力，持续推动体育赛事与旅游业的融合互动。

3.2.4 提升体育赛事监管与服务水平

规范的体育赛事管理和运营是体育赛事长期可持续发展的基本保障，强化体育赛事的监管与服务是深入推进体育赛事“放管服”改革的重要手段。2022 年新修订的《体育法》对体育赛事监管工作提出了更加明确的要求，城市体育部门也应当以此为主要依据加强对体育赛事监管与服务的制度设计。在体育赛事监管方面，城市体育部门应当加快构建分级分类体育赛事监管体系，进一步完善地方体育赛事监管法律规范，明确市区（县）两级体育、公安、交通、卫生健康、市场监管等相关部门的职责边界，形成常态化体育赛事监管工作机制，着力提升体育赛事监管规范性（黄海燕 等，2022a）。完善的体育赛事政务服务能够强化政府部门、办赛机构、体育社会组织之间的联系，消解信息不对称，提升城市体育赛事的整体质效，因此，在体育赛事服务方面，城市体育部门可从提升办赛便捷性、提升赛事影响力等角度进一步整合相关城市资源，为赛事提供更加丰富的服务事项，以此形成体育赛事与城市发展的互惠机制。