地方政府治理对PPP项目落地率的影响路径

李妍 尤优

【摘要】基于地方政府治理视角， 以我国30个省、 自治区、 直辖市为案例样本， 通过模糊集定性比较分析（fsQCA）方法探究地方政府治理体系中政府执行政策的能力、 制度环境和社会经济环境三者的不同组合对PPP项目落地率的不同影响路径。研究发现， 地方政府可以通过以下三条路径来提升PPP项目落地率： 当政府执行政策的能力、 制度环境和社会经济环境三者都具备时， 有较大概率实现较高PPP项目落地率； 当政府执行政策的制度环境和社会经济环境欠缺时， 较高的政策执行能力可以促进PPP项目成功落地； 当政府执行政策的社会经济环境较差时， 政府执行政策的能力及制度环境可以促进PPP项目成功落地。

【关键词】地方政府治理；PPP项目落地率；fsQCA方法；政策執行

【中图分类号】F812      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）18-0109-7

一、 引言

2022年11月11日， 财政部下发的《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、 阳光运行的通知》中强调， 要强化财政能力动态监测， 推动项目规范运作。当前， 我国大力推行PPP模式， 取得的成效有目共睹。截至2023年2月， 我国PPP项目落地率为82.05%。政府作为PPP项目的发起者和最终所有者， 其治理体系影响了PPP项目的落地率。落地率是指执行和移交两个阶段项目数之和与准备、 采购、 执行、 移交四个阶段项目数总和的比值， 在一定程度上反映的是PPP政策的执行效果。因而， 如何高效执行PPP政策、 提高PPP项目落地率， 是当前推进PPP模式发展所要面对的重要问题。

国内外文献对PPP的研究多集中于PPP运行模式、 风险配置及评估、 绩效评价等领域。通过对相关文献的梳理发现， 已有文献偏向于发展的外部环境与因素研究（李凤等，2021；Boyer和Scheller，2018；Tan和Zhao，2021；徐水太和袁北飞，2021）， 而关于地方政府治理对PPP项目落地率影响的研究还比较少。且以往研究多以单因素分析为基础， 具有一定局限性。因此， 本文探究多因素共同作用下地方政府治理体系对推动PPP政策执行、 提高PPP项目落地率所起的作用， 丰富PPP项目落地问题的相关文献， 也为政府部门进一步完善政策提供参考。

二、 理论基础与研究框架

（一）政策执行

PPP项目落地率在很大程度上反映了PPP政策的执行效果。然而PPP模式在我国实施的时间较短， 有关PPP项目的政策尚不完善， 还没有形成一个较为完善的政策体系。政策体系的完善需要与政策执行效果相结合， 根据实际情况发现不足， 并对政策不断进行修订。政策执行效果指政府通过一些方式方法实现政策执行目的的程度。程度低则说明政策执行效果与执行目的产生了较大偏差， 具体表现为对抗、 虚假执行等。长期以来， 大多数学者都更注重政策的制定研究， 认为政策的制定对政策目标的实现尤为重要， 而忽略了政策的执行对政策目标实现的重要影响。直到20世纪70年代， 政策执行的重要性才受到国内外学者的关注。Meter和Horn（1975）研究表明， 政府执行政策的社会经济环境是影响政策执行效果的主要因素。尹晓玉（2016）通过对政府政策执行影响因素的相关文献进行梳理认为， 影响地方政府公共政策执行力的因素主要包括行政管理体制的完善程度、 地方政府部门的清廉程度以及部分执行人员的素质水平。程林（2020）认为在全面深化改革进程中， 强化地方政策执行力以及改善政策执行环境是全面提升政府治理效能的两个重要方面。王欢明和陈佳璐（2021）根据Kaufmann对治理体系的定义， 将影响政策执行的因素分为执行政策的能力、 制度环境、 社会经济环境三个方面。张昊轩（2022）通过实证分析方法构建理论模型得出， 系统环境、 政策特征、 价值观念、 政策资源、 执行行为、 机构特征可以直接影响安全生产监管政策执行效果， 且系统环境、 政策特征、 价值观念、 政策资源、 机构特征也可以作为调节变量， 通过影响政策执行者的执行行为对政策执行效果产生间接影响。朱磊（2021）认为， 影响政策执行的因素包括执行主体、 执行环境、 执行对象、 执行方式、 政策制定、 政策资源、 政策问题等多个方面。根据国内外研究成果， 可以将政策执行的影响因素分为地方政府执行政策的能力、 执行政策的制度环境和执行政策的社会经济环境。

（二）政府治理与政策执行

PPP政策的执行与各区域的治理环境密切相关。自新中国成立以来， 我国政府积极探索， 致力于国家治理体系与治理能力现代化。李建华（2020）认为， 政府公开数据治理体系的构建， 是保障政府管理公开数据资源的主要渠道之一， 主要包括公开数据资源管理和公开数据资源技术两部分， 前者是保障数据治理顺利进行的基础， 后者是保障数据治理获得成效的手段。王欢明和陈佳璐（2021）认为， 地方政府治理体系可以根据Kaufmann对治理体系的定义及其指定的治理指数， 分为市场活力、 社会安定、 法治、 反腐、 政府效能、 监管质量六个维度。吴江和吴涛（2022）基于数据的可得性及文献研究， 将地方政府治理综合指标体系分为政府绩效、 法制建设、 监管质量、 经济发展、 民生保障五个维度。李宾等（2022）认为， 政府治理水平可以通过政府效率、 市场化程度、 公平公正、 清廉程度来度量， 政府效率和市场化程度体现政府能力， 公平公正和清廉程度体现政府态度， 这四个维度的指标通过政府有能力且愿意执行政策的程度来反映政府治理水平。而对于各国政府治理指数， 世界银行将其划分为腐败治理、 政府效率、 法律规制、 政治稳定、 监管质量五个维度。巩鑫和唐文琳（2021）在探究制度环境对企业的影响时， 将制度环境概括为法律环境和政府效率两个方面。李景睿和王佳梓（2022）通过对跨国面板数据的实证分析得出， 制度环境包括政治稳定、 政府效率、 监管质量、 法律规制、 腐败治理五个方面。刘盟和杨庆（2022）在分析政府人才政策、 区域制度环境与企业创新的内在关系时， 将区域制度环境作为门槛变量， 用市场化指数来表示。喻平和程晓庆（2022）采用市场化指数来反映各地区制度环境水平， 其中包含三个方面的内容： 一是市场发展程度， 二是政府与市场的关系， 三是市场中介的法律完善程度。张宽和黄凌云（2022）将制度环境概括为市场化程度和对外开放两个方面。王欢明和陈佳璐（2021）将制度环境分为反腐和法治两个维度。

考虑到目前学界还未形成统一的政府治理指标体系， 本文基于文献研究以及数据的可得性， 采用政府绩效、 监管质量、 清廉程度、 法治水平、 民生保障、 经济发展等指标构建地方政府治理体系， 来研究其对政策执行的影响。

三、 研究方法与数据

（一）研究方法

定性比较分析（QCA）方法最早由查尔斯·拉金于20世纪80年代末提出， 用来处理多案例比较的研究数据以及多个因素结合对结果的影响。本文采用该方法进行分析。首先， 本文主要是研究多因素组合对结果变量的影响， 而定性比较分析能够解决“多因并发”的复杂性问题。其次， 本文重在研究多因素的不同组合产生的不同影响， 回归分析只能研究单变量的影響， 而定性比较分析能够解决此问题， 可研究地方政府治理指标的不同组合对政策执行效果的影响， 且本文样本数为30， 满足定性比较分析样本数要求。本文采用模糊集定性比较分析（fsQCA）方法， 将数据从区间度量或定序转换为关于集合的隶属度（凤亚红等，2022）， 显示了一个案例隶属于该集合的程度， 扩展了清晰集， 从而解决了本文中地方政府治理体系的各维度难以用0或1进行赋值的问题。

（二）变量选择与处理

本文主要借鉴世界银行全球治理指数（WGI）及其他学者对治理指标的研究进行变量选择， 从政府执行政策的能力、 制度环境、 社会经济环境三个维度进行指标构建， 其中： 政府执行政策的能力由政府绩效和监管质量两个指标表示； 政府执行政策的制度环境由清廉程度和法治水平两个指标表示； 政府执行政策的社会经济环境由民生保障和经济发展两个指标表示。由于PPP项目落地率可以较好地反映PPP政策执行效果， 因此本文的结果变量为PPP项目落地率。考虑到政策执行效果的滞后性， 本文主要选取2020年的条件变量以及2021年的结果变量， 并通过SPSSAU采用归一化方法对原始数据进行标准化处理， 避免量纲问题对研究结果的影响， 若变量由多个指标表示， 则通过熵值法对指标进行加权。

1. 条件变量。

（1）政府执行政策的能力。

一是政府绩效的度量。政府绩效所涉及的内容较多， 大多采用数据包络方法进行衡量。出于对数据合理性的考虑， 本文采用政府调控水平、 财政支出规模、 地方市场开放程度作为衡量政府绩效的主要变量， 通过熵值法对三个变量进行加权得到政府绩效。其中： 政府调控水平以地方政府2020年的财政支出与国内生产总值之比来表示； 财政支出规模以地方财政一般预算支出与各地区总人口数之比来表示； 地方市场开放程度以实际利用外商投资企业投资总额与年度国内生产总值之比来表示。原始数据来源于国家统计局。

二是监管质量的度量。本文借鉴吴江和吴涛（2022）的研究， 采用环境监管和公共安全监管作为衡量监管质量的指标， 通过熵值法对两个指标进行加权得到监管质量。其中， 环境监管通过各地区工业污染治理投资金额取自然对数来表示， 公共安全监管采用交通事故发生数来表示。原始数据来源于国家统计局。

（2）政府执行政策的制度环境。

一是清廉程度的度量。本文借鉴吴江和吴涛（2022）的研究， 采用起诉职务犯罪发生率的倒数来表示清廉程度。其中， 起诉职务犯罪发生率用起诉职务犯罪人数与公共管理、 社会保障和社会组织城镇单位就业人员之比来表示。原始数据来源于各地区人民检察院工作报告和国家统计局。

二是法治水平的度量。本文采用治安环境、 公平公正两个指标来衡量法治水平。其中， 治安环境用犯罪人数与各地区年末常住人口之比来表示， 公平公正用农村与城镇居民家庭人均可支配收入之差来表示。原始数据来源于各地区人民检察院工作报告和国家统计局。

（3）政府执行政策的社会经济环境。

一是民生保障的度量。本文主要借鉴王美琴（2020）、 吴江和吴涛（2022）的研究， 采用人均可支配收入、 养老保险指标衡量民生保障。其中， 养老保险通过参保人数与总人口之比来表示。原始数据来源于国家统计局。

二是经济发展的度量。通过对PPP发展规律的观察发现， 只有当一个国家的经济发展到一定水平后， 才会引入PPP项目。随着社会的快速发展， 政府仅依靠自身来满足人民需求的压力不断增大， 因此需要引入新的融资方式来减轻财政压力。同时社会资本方会抓住机遇， 通过对PPP项目进行投资来减少资金闲置。本文采用市场需求、 人均生产总值来衡量经济发展。其中， 市场需求用地方一般公共预算支出来表示。原始数据来源于国家统计局。

2. 结果变量。本研究采用2021年各地区的PPP项目落地率作为结果变量， 主要原因为PPP项目落地需要11个月左右的时间， 具有一定的延后性。该数据来源于政府和社会资本合作中心网站（PPP官网）中全国PPP综合信息平台管理库项目2021年年报。

3. 数据校准。fsQCA方法需要根据隶属度得到数据的定位点， 进而使变量转化为模糊集， 使其位于0 ～ 1之间以满足布尔逻辑。本文采用直接校准的方法。在学术研究中， 大部分学者将变量隶属度设置为0.95、 0.5、 0.05， 分别表示完全隶属、 交叉点、 完全不隶属。各变量的定位点及校准后的模糊值如表1和表2所示。

4. 真值表构建。本文采用fsQCA软件来分析地方政府治理体系影响PPP项目落地率的条件组态， 寻找影响PPP项目落地率的组态路径。在进行组态分析前， 首先要构建模糊真值表。依据查尔斯·拉金的建议， 将原始一致性阈值低于0.8、 案例频率阈值低于1的行删除（汪玖明和邱国栋，2022）， 得到的模糊真值表如表3所示。

四、 研究结果分析

（一）必要性分析

必要性分析是判断条件变量中是否存在给定结果的必要条件， 即结果出现的时候， 这个条件是一定要出现的。一般认为变量的一致性大于0.9时为结果的必要条件。在确定必要条件之后要对其进行充分性分析， 充分性分析主要参考覆盖率指标， 覆盖率越高说明条件变量对结果变量的解释力越强。在对数据进行校准得到模糊值后， 通过fsQCA软件对数据进行必要性分析， 结果如表4所示。通过表4可以看出， 各条件变量的一致性均小于0.9， 因此都不是必要条件（杜运周和贾良定，2017）。通过覆盖率可以看出， 条件变量对PPP项目落地率有一定的解释力度。

（二）组态分析

通过组态分析， 可以得到简约解、 中间解、 复杂解三种类型解。复杂解基于原始数据， 不纳入任何逻辑余项， 通常包含最多的构型数量； 简约解纳入所有逻辑余项（臧维等，2022）， 构型数量最少； 中间解只纳入符合理论方向预期的逻辑余项， 复杂度适中。本文选择中间解来解释结果。结合中间解和简约解可以分析条件变量是否为结果变量的核心条件。同时出现在中间解与简约解中的变量为核心条件， 只出现在中间解中的条件变量为辅助条件。

由表5可知， 在政府绩效、 监管质量、 清廉程度、 法治水平、 民生保障、 经济发展的共同作用下， 共获得影响PPP项目落地率的三条路径。观察三条路径的结果， 其一致性分别为0.893713、 0.917051、 0.905882， 三条路径均显示出了较高的一致性， 且总体一致性为0.910136， 覆盖率达到0.513259， 满足了覆盖率与一致性的要求， 说明各路径对结果变量具有较强的解释力。

组态P1： 执政能力—制度环境—社会经济环境组合驱动模式。P1路径显示， 在政府绩效较低的情况下， 无论政府清廉程度高低， 只要监管质量、 法治水平、 民生保障和经济发展水平较高， 就可以实现较高的PPP项目落地率， PPP政策执行效果较好。一致性为0.893713， 具有较高的一致性； 原始覆盖度为0.351797， 唯一覆盖度为0.213318， 可以解释35.18%的案例， 具有较强的解释力。监管质量高表明政府促进企业发展的积极性较高， 能力较强。在PPP项目实施中， 政府主要发挥监管作用。良好的监管质量表明政府的地位以及作用定位清晰， 而政府积极监管的态度会使更多社会资本愿意与政府合作， 促进PPP项目顺利落地。法治水平高说明项目顺利实施的可能性高， 具有较高的安全性， 较高的法治水平可以减少社会资本方的投机行为， 增强政府对社会资本方的信任， 从而有利于PPP项目顺利落地。民生保障较强， 意味着人民的生活幸福指数较高， 这是PPP模式顺利推进的重要条件。经济发展水平较高， 说明市场较有活力， 社会资本比较活跃， 能够与政府合作的社会资本方较多， 政府具有更大的选择权， 可以选择与资金实力雄厚的社会资本方合作， 有利于PPP项目落地率的提高。政府绩效较低说明当地发展相对落后， 基础设施与公共服务不够完善， 政府内部工作效率较低， 工作成果不能较好地展示出来。监管质量属于政府执行政策的能力范畴， 法治水平属于政府执行政策的制度环境， 民生保障、 经济发展属于政府执行政策的社会经济环境， 上述分析说明三个方面共同作用能够对政策的执行产生正面影响。因此， 当PPP项目落地率由于受到地方政府绩效限制而较低时， 可以通过提高监管质量、 法治水平、 民生保障以及经济发展水平来促进其提升。

组态P2： 执政能力驱动模式。P2路径显示， 即使清廉程度、 法治水平、 民生保障、 经济发展状况较差， 只要政府绩效、 监管质量较高， 就可以实现较高的PPP项目落地率， PPP政策执行效果较好。一致性为0.917051， 具有较高的一致性； 原始覆盖度为0.234532， 唯一覆盖度为0.098998， 可以解释23.45%的案例， 解释力较弱。地区的清廉程度、 法治水平、 民生保障和经济发展较差， 说明该地区发展较为缓慢， 而发展缓慢的地区一般基础设施和公共服务质量不高， 因此对这方面的需求就会相对较高。政府资金较少， 不能很好地满足人们对基础设施和公共服务的需要， 而社会资本可以解决这一问题， 因此政府会更愿意与社会资本方合作。该路径再一次表明良好的监管质量对政策执行效果具有促进作用， 体现了监管质量的重要性。政府绩效较高说明政府内部工作效率较高， 地方经济发展状况较好， 政府的投入获得了应有的产出。社会投资者追求利润最大化， 政府的绩效越高说明投资者投资成功的可能性越高， 政府的高能力能够增强社会资本方投资的意愿， 提高PPP项目成功的可能性。政府绩效和监管质量属于政府执行政策的能力范畴， 说明在政府执行政策的制度环境和社会经济环境较差时， 政府执行政策的能力对政策的顺利执行起到重要作用， 较高的政策执行能力能够促进PPP项目的成功落地。因此， 当地方PPP项目落地率由于受到地区清廉程度、 法治水平、 民生保障以及经济发展限制而较低时， 可以通过提高政府绩效以及监管质量来提升。

组态P3： 执政能力—制度环境组合驱动模式 。P3路径显示， 即使监管质量、 民生保障、 经济發展状况较差， 只要政府绩效、 清廉程度、 法治水平较高， 也可以实现较高的PPP项目落地率， PPP政策执行效果较好。一致性为0.905882， 具有较高的一致性； 原始覆盖度为0.181497， 唯一覆盖度为0.041249， 可以解释18.15%的案例， 解释力较弱。从该路径可以看出， 政府绩效和法治水平对PPP政策执行发挥着非常重要的作用。监管质量较低说明有关监管的法律法规不完善， 不利于PPP项目的执行。民生保障和经济发展水平较低说明该地区经济发展状况较差， 市场活力不强， 但较高的清廉程度可以提高以利益为核心的企业的合作积极性。该路径同样表现出政府绩效以及法治水平对PPP政策执行的重要影响。法治水平较高， 对社会资本而言能够弥补监管质量较差的不足， 社会资本方选择与政府合作时， 政府是否具有契约精神、 自身利益能否得到维护是非常重要的选择依据， 地方政府重视契约精神， 能够使PPP政策执行更顺畅， 从而促进PPP项目成功落地。政府绩效体现政府执行政策的能力， 清廉程度、 法治水平属于政府执行政策的制度环境， 该路径表明， 当不具备较好的社会经济环境时， 政府执行政策的能力和制度环境能起到重要的作用， 能够吸引社会资本， 提高PPP项目落地率。因此， 由于监管质量、 民生保障以及经济发展状况较差而影响PPP项目顺利落地时， 可以通过提高政府绩效、 清廉程度以及法治水平来提高PPP项目落地率。

（三）稳健性检验

fsQCA在变量校准和设置阈值时具有一定的主观性。为了保证研究结果的可靠性， 需要对组态进行稳健性检验。参考已有文献（民营企业参与PPP项目）的稳健性检验方法， 采用分别调整原始一致性阈值和案例频率阈值的方法来判断结果是否可靠。如果对阈值进行调整后， 新组态的一致性、 覆盖率没有发生较大变化， 新组态的组成成分没有发生实质性改变或原组态与新组态之间具有清晰的子集关系， 则认为分析结果是稳健的（赵斌斌，2022；李东升等，2023）。本文首先将原始一致性阈值由0.8提高到0.82， 然后将案例频率阈值由1提高到2， 分别分析其结果。具体结果如表6所示。

原始一致性阈值由0.8提高到0.82后， 新路径以及核心条件没有发生改变， 整体覆盖度为0.513259， 整体一致性为0.910136， 与一致性阈值为1时的整体覆盖度、 整体一致性相同。案例频率阈值由1提高到2后， 核心条件也没有发生实质性变化。整体覆盖度为0.579847， 整体一致性为0.877005， 与案例频数为1时的整体覆盖度、 整体一致性相比， 并未发生较大变化。通过上述结果可以看出， 地方政府治理体系对PPP项目落地率影响的组态路径稳健。

五、 结论与启示

本文通过fsQCA方法来研究政府绩效、 监管质量、 清廉程度、 法治水平、 民生保障、 经济发展这六个变量及其组合对PPP项目落地率的影响。研究发现， 存在三条组合路径。结合这三条组合路径进行分析， 主要得出以下结论和启示：

1.当地方政府执行政策的能力、 执行政策的制度环境、 执行政策的社会经济环境三者都处于较高水平时， 有较大概率实现较高的PPP项目落地率。该条路径可以解释较多的案例， 适用于社会环境和经济发展状况好的地区。社会经济环境好、 人民生活水平高的地区， PPP政策的执行效果更好， 可实现较高的PPP项目落地率。PPP项目主要通过相关金融机构进行融资， 而融资的规模取决于金融业发展水平。因此， 金融业的发展对经济发展的影响较大， 政府要重视金融业的发展。此外， 对宏观调控的加强也是必不可少的。稳定的市场意味着稳定的收益， 有利于吸引社会资本积极进行投资， 进而有利于PPP项目的顺利推行。同时也要提高监管质量和法治水平， 增加政府透明度。该条路径也同样反映了对于政府绩效不好的地区， 经济发展与法治监管尤为重要。

2. 当政府执行政策的制度环境和社会经济环境相对较差时， 提高政策执行能力可以有效促进PPP项目成功落地。该路径适用于经济发展较缓慢的地区。对于制度环境和社会经济环境不景气的地区， 政府要想提高PPP项目落地率， 可以通过提高监管质量和政府绩效水平来促进PPP政策顺利执行。首先， 要加强政府部门内部管理。在PPP项目实施中， 政府部门一直处于主导地位， 要注重提升自身的专业能力和工作质量， 制定科学、 有效的合同条款， 提高项目运行效率。其次， 要提高政策执行的透明度。在不泄露国家机密的前提下， 应尽可能多地披露相关信息， 以确保公众有效参与监督， 从而提升政府的监管质量， 保证参与各方如约履行责任和义务， 促进PPP项目顺利实施。

3. 当政府执行政策的社会经济环境较差时， 较高水平的政策执行能力和良好的制度环境可以促进PPP项目成功落地。在该路径中， 政府执行政策的社会经济环境因素并不是必需的。该路径反映了在监管质量不高的地区， 地方政府应该重点提高法治水平；在经济发展水平不高的地区， 地方政府应重点加强内部管理。一个地区经济发展水平较低， 会削弱以利润最大化为目标的社会资本方对PPP项目的投资意愿， 而如果政府的清廉程度较高， 则会提高其投资积极性， PPP项目也就更容易成功落地。此外， PPP项目涉及的利益关系较为复杂， 当监管体系无法对参与各方进行有效监管时， 制度环境就显得尤为重要。在这种情况下， 政府部门应通过健全相关法律法规来改善制度环境， 避免相关参与方发生违约行为， 促进政策更好地执行， 从而有效提高PPP项目落地率。

【 主 要 参 考 文 献 】

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杜运周，贾良定．组态视角与定性比较分析（QCA）：管理学研究的一条新道路［ J］．管理世界，2017（6）：155 ～ 167．

鳳亚红，刘瑞华，马慧圆．组态视角下产业转型升级的路径选择研究——基于模糊集定性比较分析［ J］．价格理论与实践，2022（4）：159 ～ 162+207．

巩鑫，唐文琳．制度环境抑制了企业过度负债同伴效应吗？——基于信息不对称中介效应的分析［ J］．财经理论与实践，2021（5）：26 ～ 33．

李宾，周雨婷，刘艳霞．政府治理、互联网应用与企业高质量发展［ J］．会计之友，2022（19）：109 ～ 116．

李东升，姚硕，刘丹等．参股企业治理组态效应对混改国企绩效的影响——基于模糊集定性比较方法［ J］．财会月刊，2023（6）：106 ～ 113．

李凤，武晋，吴远洪．政府与社会资本合作（PPP）为何签约容易落地难——基于西南地区的分析［ J］．财经科学，2021（6）：118 ～ 132．

李建华．大数据时代政府公开数据的治理体系构建研究［ J］．河南图书馆学刊，2020（12）：110 ～ 111+114．

李景睿，王佳梓．制度环境、人力资本与出口产品质量提升［ J］．国际商务研究，2022（5）：13 ～ 25．

刘盟，杨庆．政府人才政策、区域制度环境与企业创新［ J］．统计与决策，2022（19）：164 ～ 168．

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