大应急体制下的市县防震减灾工作现状与对策——以马鞍山市为例＊

袁鸣望 赵 楠 刘园园 徐 昊 田 明 谢瑞杰 周强强

1) 马鞍山市应急管理局，安徽马鞍山 243000

2) 安徽省地震局，安徽合肥 230000

3) 合肥市地震局，安徽合肥 230000

4) 铜陵市地震局，安徽铜陵 240000

5) 淮北市地震局，安徽淮北 235000

0 引言

我国是世界上地震灾害最为严重的国家之一。随着社会主义现代化建设快速发展，人口和经济的集约化程度越来越高，城市和工程系统更加易损，地震次生灾害和衍生灾害风险不断增强，灾害链条不断延伸，地震灾害风险防治形势更加严峻和艰难，地震灾害对经济社会可持续发展和人民美好生活的威胁与影响更加深重，防震减灾为实现 “两个一百年” 奋斗目标和中华民族伟大复兴提供地震安全服务更加迫切和必须。在 “全灾种、大应急” 的背景下，开展深化党和国家机构改革，组建应急管理部，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是加快全社会防震减灾能力建设的迫切需求。

1 安徽省地震机构改革情况分析

2018 年3 月，根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》、第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》有关精神，组建中华人民共和国应急管理部，同时中国地震局等单位划归应急管理部管理。10 月，安徽省委常委会会议通过《安徽省省级机构改革实施意见》，根据实施意见和机构改革职能调整，成立安徽省应急管理厅，并将地震应急预案编制、地震应急救援、地震救援队伍建设等职能由省地震局划归省应急厅。12 月，安徽省市县机构改革推进会在合肥召开，逐步开展全省市县机构改革。2019 年3 月全省机构改革完成后，16 个地市中，3 个地市地震局与人防办合署办公、1 个地市地震局与应急局合署办公、12 个地市单独设立地震局，其中14 个为市政府直属正处级、1 个为市政府直属副处级、1 个为市科技局下属副处级单位。市级地震部门在本次机构改革中影响较小，基本保留原有体制，主要变化为马鞍山市地震局整体划转至市应急管理局，芜湖市地震局由科技局下属副处级单位升格为市政府直属副处级事业单位，其余地市地震局机构设置均与改革之前一致，仅将原地震部门震灾应急救援相关职责及市抗震救灾指挥部职责划入应急部门。

县级地震部门在本次机构改革中影响较大，全省105 县（市、区）改革后，6 个单独设立了县政府直属的地震部门，10 个隶属于住建部门（或合署办公），44 个隶属于科技部门（或合署办公），45 个隶属于应急管理部门（或合署办公），地震系统在应急系统的占比为42.86%（表1）[1]。

表1 安徽省市县地震部门隶属情况（2019）Table 1 Membership of earthquake departments in cities and counties of Anhui Province （2019）

此次改革，从国家层面组建应急管理部，不但整合力量资源，完善运行机制，同时确立了统一领导、分工负责、分级管理、属地为主的防灾减灾救灾领导体制。但同时改革隶属情况的变化对市县防震减灾工作也带来一定程度的挑战。

2 马鞍山市地震机构改革前后对比分析

2.1 2019 年改革前

马鞍山市地震局的前身为1975 年4 月成立的市地震办公室，属市科委下属机构。2019 年改革前为市政府直属正处级事业单位，编制7 名，下设2 个科室，为办公室和业务科；下属事业单位1 个，为市地震台，编制8 名。含山县地震办为县住建局下属副科级事业单位，编制2 名；和县地震局与县科技局合署办公，为正科级单位，编制2 名，下属事业单位1 个，为香泉地震台，编制3 名；当涂县地震局与县住建局合署办公，为正科级单位，编制5 名。

2012 年，花山区、雨山区地震局分别在本区科技局挂牌，博望区地震局在区科技与信息化局挂牌，均无地震编制。至2019 年，3 区均有专人负责防震减灾工作（表2）。

表2 2019 年前后马鞍山市县地震部门改革情况Table 2 Reform of earthquake departments in Ma’anshan City and its counties around 2019

2.2 2019 年改革后

2019 年，根据《中共马鞍山市委马鞍山市人民政府关于市级改革的实施意见》（马发〔2019〕3 号）文件要求，将原市安全生产监督管理局、原市地震局的职责，以及市政府办公室的应急管理职责，市公安局的消防管理职责，市民政局的救灾职责，原市国土资源局的地质灾害防治相关职责，市水利局的水旱灾害防治相关职责，原市农业委员会的草原和森林防火相关职责，市防汛抗旱指挥部等职责整合，组建市应急管理局，保留地震局牌子。2019 年3 月14 日市应急管理局挂牌成立，市地震局整体划转。成立后，市应急管理局（地震局）机关行政编制29 人，事业编制42 人（含市地震台编制8 人）。承担防震减灾工作内设机构1 个，为防震减灾科，正科职数；下属事业单位1 个，为市地震台，正科建制。

3 县3 区也相应成立了应急管理局，防震减灾工作职能全部划转，并保留了地震局牌子。其中，含山县应急管理局（地震局）机关行政编制19 人，事业编制27 人；和县应急管理局（地震局）机关行政编制18 人，事业编制28 人（含香泉地震台编制3 人）；当涂县应急管理局（地震局）机关行政编制15 人，事业编制23 人。各局均设立了承担防震减灾工作的内部股室，具体负责本级防震减灾工作。花山区、雨山区、博望区应急管理局（地震局）机关行政编制均为5 人，均无事业编制，有专人负责防震减灾工作，为借调人员或临聘人员（表2）。

改革后，由于马鞍山市基层防震减灾机构职能和人员的变化，工作呈现了新的特点，同时也凸显出一些问题。

2.3 工作特点

（1）机构管理顺畅。马鞍山市、县（区）地震部门由原本的市级单独市政府直属部门，县区级隶属住建、科技部门的情况，通过这一轮改革，统一归口为本行政区域的应急部门，建立了以地震灾害防治和地震应急救援为职能主体的基层防震减灾工作机构，实现了统一管理，解决了之前多头管理、上下不畅等问题。

（2）人员变化明显。市地震局全员划转，县区地震涉改人员除和县5 人和含山县2 人全部划转到县应急管理局外，当涂县划转2 人、雨山区划转1 人，花山区和博望区人员未划转。同时市、县（区）地震部门行政编制进行了整合，从事地震工作编制数不再单一核定，由市县（区）应急管理局（地震局）统一调配。

（3）协同部门众多。改革前，防震减灾工作领导小组震时自动转为抗震救灾指挥部。改革后，中国地震局的震灾应急救援职责整合至应急管理部，安徽省和市县级层面也将原地震部门承担的震灾应急救援相关职责和抗震救灾指挥部职责划入本级应急部门，至此抗震救灾指挥部作为常设议事机构。马鞍山市因地震与应急合署办公，基层地震部门同时承担本级政府防震减灾领导工作小组和抗震救灾指挥部的办公室职责。据2022 年数据，我市防震减灾工作领导小组由24 个成员单位组成，市抗震救灾指挥部由38 个成员单位组成（图1）。2022 年5 月修订印发《马鞍山市地震应急预案》中设定了12 个工作组，各成员单位将根据各自工作职责协同开展特别重大、重大、较大、一般地震灾害和有感地震、地震谣传、市外地震等其他事件相应的应急处置。

图1 市抗震救灾指挥部指挥体系框图Fig.1 Block diagram of the command system of the municipal earthquake relief headquarters

（4）社会需求更高。马鞍山市位于郯城—庐江断裂带东侧，处于华北地震区长江下游—南黄海地震带内。自1956 年建市以来，1967 年发生过1 次4¾级地震。现代小震较为活跃，1976 年市地震台建成有监测记录以来，市域最大震级达3.1 级。1979 年发生的江苏溧阳6.0 级地震距该市仅35 km，地震灾害风险高。该市现辖3 县3 区，面积4 044 km2，常住人口218.6 万人，处于长三角几何中心，是南京、合肥都市圈的“ 双圈城市”。 2022 年地区生产总值2 521 亿元，增长4.6%，居全省第3 位、长三角第5 位。2022年签约亿元以上项目447 个，其中20 亿以上52 个、百亿级项目4 个，具有较强的区位优势和创新资源富集优势。《马鞍山市制造业三年倍增行动计划实施方案（2022—2024 年）》的公布，将发展制造业摆在突出位置，制造业项目的基础设施建设离不开地震安全的保障。同时，随着经济社会不断发展，城市规模不断扩大，老百姓生活水平不断提高，对地震安全和地震知识的需求也不断提高，这些都对基层防震减灾工作机构的社会服务提出了更高的要求[2]。

2.4 存在的问题

这些新特点带来了新的问题，主要有以下5 个方面。

（1）工作机制还不健全。虽然工作机构进一步理顺，体制机制上形成了单一灾种向综合减灾转变，但“单打独斗”现 象依然明显，跨区域、跨部门、跨科室的联动机制依旧未形成。例如机关内部与救灾减灾、宣传教育方面联动紧密，但与经贸、危化、矿山等部门横向联动、政府上下联动的工作合力没有完全形成。基层地震应急预案针对性和可操作性不强，存在“ 上下一般粗”的 现象。

（2）基层执法还不到位。改革前的执法手段单一，不善执法、不敢执法的现象依然存在，多部门联合执法的长效机制也有待完善。改革后，由于县区部分人员未划转和后期从业多为借调或聘用人员，导致全市防震减灾执法人员短缺，难以满足工作需求。

（3）基础能力依然薄弱。全市地震监测预报工作起步于1976 年，2015 年完成了“ 一县一台”建 设，但迄今仍缺乏形变、电磁监测手段。2022 年，省编办文件对全省权责清单及公共服务清单进行了集中调整，将一般建设工程项目的抗震设防要求核定工作由行政许可事项改为公共服务事项，更改后市、县（区）地震部门抗震设防管理如何强化尚待解决。

（4）工作队伍亟需强化。目前县区从事防震减灾工作人手不足，特别区应急管理部门整体人员短缺，行政编制只有5 人，一人多责，防震减灾工作由事业单位借调人员或聘用人员负责，缺少工作经验，且流动性大，个别区局4 年更换了4 人。后期在人员招录过程中也缺乏对地震专业知识的考核，录用人员所学专业大多与地震无关，多为“ 边干边学”“ 现学现用”。

（5）公共服务仍有差距。防震减灾工作过分依赖政府及其部门，在社会公众和社会组织力量管理上明显不足，被动管理的现象依然存在。地震行业宣传不到位，全社会对防震减灾工作的认知度、认可度和参与度不高。全市省级及以上防震减灾科普教育基地5 处、防震减灾科普示范学校36 所（表3），3 个县无省级以上防震减灾科普教育基地和国家级防震减灾示范学校，覆盖面和影响力不足。2022 年，全市建成区常住人口为89.4 万人，人均地震避难场所有效面积为1.57 m2，与国土空间规划2035 年中心城区人均应急避难场所面积3.0 m2要求还有较大差距。

表3 省级以上防震减灾科普示范学校Table 3 Demonstration schools of earthquake prevention and disaster reduction science popularization above the provincial level

3 大应急体制下的马鞍山市防震减灾工作对策及研究

3.1 完善体系建设，提升协同联动能力

（1）完善基层防震减灾考核体系。各县区编制专门的“ 十四五”防 震减灾规划，系统谋划防震减灾工作，同时将基层防震减灾工作纳入本级政府责任目标考核体系，每年由本级政府牵头，应急（地震）、发改、民政、教育等相关部门联合成立考察组，通过听取汇报检查材料、实地抽查等方式开展考核，并将考核结果以一定形式通报。实施激励机制，根据防震减灾绩效考核在全省或全市排名情况，对相应责任科室或股室的考核结果实施升降档。加大对防震减灾其他职权部门的考核力度，推动形成政府主导部门联动，社会参与的防震减灾工作格局。

（2）完善基层地震应急预案体系。市、县区及开发园区重新修订地震应急预案；各级抗震救灾指挥部成员单位和区域内医院、学校、社区、企业编制有针对性的预案；根据突出大震巨灾初期可能面临的“断路、断网、断电”等 极端情况，编制大震“ 三断”应急处置方案，推动各地各级完善预案体系。建立常态化的应急培训和演练机制，优化响应机制，理顺部门协作关系，整合全市蓝天、曙光、老兵等社会救援力量，形成专业特色互补、应急救援装备共享的社会应急救援队伍体系，常态化开展日常管理和培训，不断提升队伍应急联动能力[3]。

（3）整合跨区域、跨部门的力量与资源。利用资源接入、资源服务、资源共享与交换等机制，促进资源联动与共享，实现应急管理部门内部地震等自然灾害资源和外部水利、气象、地质、民政的应急资源的汇聚，形成统一的资源池，推进资源共享共用。

（4）健全跨部门、跨区域联动协同机制。提高地震应急协同能力，提升跨界区域防震减灾机构组织体系的整体化和制度化水平，形成地区间、部门间的整体协同效应，根据各协同协作区域的灾害特征、影响范围，政府防震减灾机构的需求和能力，建立超越行政区划和行政级别的区域联动机制，以多形式的协作实现预防、预警、应急处置等方面的协同联动。

3.2 夯实法治基础，提升综合执法能力

（1）明晰执法权责建体系。优化应急管理系统执法职能，整合安全生产监管、应急抢险和灾害救助、防震减灾等方面行政处罚、行政强制职能，组建的应急管理综合行政执法队伍统一执法。明确标准化综合执法事项目录清单，建立市、县（区）专业执法和乡镇应急管理工作检查协调互补机制。

（2）整合优化职能提效能。明确执法职责和事权划分，实施分类分级执法，做到执法对象精准、事项精准、方式精准、处罚精准。市县两级实行 “局队合一” 体制，市级主要查处辖区内跨区域和具有重大影响的复杂案件，监督指导辖区内执法体系建设和执法工作，县区负责日常执法检查、一般违法案件查处，形成监管执法合力，共同加强建设工程抗震设防要求的监管，完善地震安全性评价管理制度，确保防震减灾法律制度和国家、行业地震标准的执行。

（3）提升能力水平强队伍。强化执法人员管理，实施执法人员持证上岗和资格管理制度。加大一线执法人员履职能力，提升防震减灾领域急需紧缺专业人才的引进和培养力度。合理设置行政执法岗位，优化行政执法人员结构，突出防震减灾专业性要求。建立健全执法人员的入职培训、定期轮训和考核制度，实施新进执法人员3 个月入职培训和定期轮训，锻造队伍执法能力。

3.3 加大保障力度，提升基层基础能力

（1）夯实地震监测预报预警基础。优化地震观测台网布局，通过市县地震台站基础设施改造和上级地震部门技术、设备支持的共建模式共同推进市级地震综合观测站迁建项目和县区监测站点标准化建设。结合马鞍山市活动断层项目的成果，完善群测群防 “三网一员” 体系，在原有41 个宏观观测点的基础上，加密我市现已探明断裂带和有关区域的网点，强化监控能力，发挥地震监测预报的前哨作用。地震、公安部门建立人工爆破作业报告制度，按要求在爆破前向市地震局报备。依托国家预警信息发布系统，建立马鞍山市级预警信息转发平台，精准发布预警信息[4]。根据 “集约高效” 原则，运用国家自然灾害灾情管理系统，整合地震系统的47 名防震减灾助理员和应急管理系统的1 090 名灾害信息员资源，从原有的市、县、乡镇（街道）三级延申到市、县、乡镇（街道）、社区（村）四级，从乡镇全覆盖实现乡村社区全覆盖。

（2）加强基层防震减灾队伍建设。落实市、县应急管理部门行政或事业编制空编补员，通过公开招考、选调等方式加强选拔应急管理、防震减灾专业性人才，优先配齐核定编制数内人员。优化评价考核机制，建立常态化技术技能擂台比武制度，将比试成绩纳入日常考核，作为选人用人的重要依据。集合应急、水利、气象、地质、民政等部门的业务骨干和专家开展面向基层的专业技能训练和管理培训，持续提升全系统人员专业能力素养。开展市县和省属合肥地震监测中心站防震减灾工作合作共建，建立信息交流、重点合作、人才交流机制，构建 “资源共享、优势互补、紧密合作、相互促进、共同提高” 的防震减灾新格局。

3.4 推进智慧建设，提升科技创新能力

利用云计算技术、互联网，加大数据平台、区块链技术、数字城市建设等高新技术手段，增强防震减灾数据服务与震灾风险防控能力，为政府部门和社会公众提供快捷、精准、普惠的地震安全服务。

（1）加强政府内部之间合作模式。利用马鞍山市域综合治理智能视觉系统（城市大脑智慧中枢）建设，开展对桥梁、楼宇、园区、地质灾害（山体滑坡、地震、泥石流、洪水等）等运行情况的监控监管，为突发事件的研判取证、预案制定、精准调度提供视频分析，有效加强城市治理应急处理能力，提升地震安全监管服务水平。以安全发展示范城市创建工作为契机，探索建设城市安全风险综合监测预警平台，实现各领域感知数据的综合汇聚，完成燃气、供排水、桥梁等城市生命线工程和城市洪涝等安全监测感知网络覆盖、监测预警系统建设，提升城市地震安全风险管控能力。

（2）构建部门与行业合作新模式。抓好钢铁城市特色，地震部门与工贸企业之间合作，对厂区的各类岩土工程、房屋结构、设备设施、压力容器、各类型非结构系统等工业生产系统的地震安全性进行摸底调查，研究对地震薄弱点进行改造和监测技术，形成数据库，从而预防工业系统的小震大灾、小震大损现象。地震部门与矿山企业之间合作，监测矿山爆破事件，对事件进行匹配、判别，对爆破生产的安全当量提供指导意见，开展非天然地震监测的辅助决策、风险管理等方面的应用。

3.5 培育地震文化，提升宣传教育能力

（1）实施防震减灾科普素质提升工程。防震减灾知识纳入国民素质教育体系、中小学公共安全教育纲要、各级干部职工教育培训内容，制定并实施素质教育规划。健全政府有关部门共同参与防震减灾科普宣传的长效工作机制，通过比赛、答题、投票、调查等设置，优化互动体验；利用公众碎片化时间，运用公交、广告、楼道滚动屏，强化公众的信息阅读习惯，提升信息接收效果[5]。做好地震应急宣传和舆论工作，建立健全防震减灾新闻工作机构、舆情监督管理制度，主动发声，满足公众的关注和知情需要，加强宣传报道和舆情监管，维护社会稳定。

（2）拓展防震减灾公共文化服务覆盖面。持续做好重点、特殊时段传统防震减灾科普宣传，结合市情震情、行业发展、民生工程等，对受众人群进行细化，特别是从青少年学生、政府工作人员、老年人、农村民众和媒体从业人员等几个最为重要的防震减灾科普宣传受众群体角度出发，线上线下开展差异化宣传，增强科普宣传的针对性[6]。吸引各类公共文化服务机构积极参与防震减灾文化活动，充分发挥平台在宣传科学减灾理念、展示防震减灾工作中的作用。引入市场机制，设计制作具有地方特色、科技含量高、社会需求迫切的防震减灾文化作品、宣传品，丰富宣传产品的内容和质量，加强我市 “马小震” 这一防震减灾动漫形象特色品牌的运用。

（3）推进防震减灾公共文化设施建设。与教育、气象、科协、消防等部门协作，积极推动防震减灾科普教育基地、防震减灾科普示范学校、综合减灾示范社区的创建工作，提升城乡综合防震减灾能力。利用青少年活动中心、社区科普馆、校园科技馆等科普教育示范基地，采取政府支持、部门自建和共建等方式建立健全防震减灾科普教育基地。防震减灾文化融入文化馆、图书馆、博物馆、城市悦书房、乡镇文化站、村社书屋、安全教育体验馆等公共文化服务设施，整合资源、共建共享，发挥公共文化资源的优势作用。遵循 “因地制宜、平灾结合、以人为本” 原则，有机结合《马鞍山市国土空间总体规划（2021—2035年）》与 “自然灾害风险普查” 等专项工作，完善防灾减灾空间布局，一方面推进室外公园、绿地、广场等户外避难场所建设，另一方面借鉴国内外实践经验，结合 “校安工程” 和市政、民用建筑地下空间加强室内避难场所建设，逐步形成由单一灾种地震应急避难场所建设向满足多灾种中长期避难需求的避难场所转变，同时推动多主体协同参与，提升社会力量参与避难场所体系建设积极性与效率[7]。

（4）培养和造就防震减灾文化宣传团队。发挥市防震减灾专家库成员、防震减灾系统工作人员的作用，面向社会广泛开展防震减灾讲座。引导公民积极参与市县防震减灾科普宣传志愿者队伍，运用好市红十字公益救援队、蓝天救援队等7 支社会应急救援力量，指导学校、社区、企业开展地震应急避险疏散演练，提高社会力量参与防震减灾救灾主动性。激发老年大学、歌舞团等团体创作防震减灾科普作品动力，以专场演出的形式为社会公众提供内容丰富的科普服务。通过防震减灾科普示范创建、防震减灾科普讲解大赛、 “地震科普 携手同行” 等活动，吸收和培养一批防震减灾科学传播师。开展防震减灾科普宣传志愿者的相关培训、指导及考核制度，政府层面给与志愿者相关的优惠政策，促进志愿者服务的良性发展[8]。

4 结论

（1）我国是灾害多发频发的国家，灾害事故常常有着复合成因，牵涉多个方面。组建应急管理部，就是秉持 “问题导向” ，把生产事故、火灾、地震、水旱灾害等综合协调统一管理，呼应单一灾种向综合减灾的现实之需，体现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的优化、协同、高效原则。这样的制度设计，既符合客观规律，精简了机构，又打破了靠联席会议或临时机构的既有救灾跨部门协调格局，又有利于资源得以共享和灵活调配。当然，改革不可能一蹴而就，当前基层防震减灾工作在体制机制、人员配备、基础设施等方面还存在着诸多差距，这就需要变通革弊，与时宜之。

（2）作为安徽省第一个将防震减灾纳入应急管理系统的地市，马鞍山市在新的 “大应急” 体制下，赢来了机遇与挑战。政府、部门和社会层面，需要充分认识破坏性地震的潜在风险，坚决克服全市长期弱震形势带来的麻痹思想和侥幸心理，做到居安思危，未雨绸缪，及时对改革中出现的问题，从完善体系建设、夯实法治基础、加大保障力度、推进智慧建设、培育地震文化5 项具体工作上加以改进，进一步提升全市的防震减灾协同联动、综合执法、基层基础、科技创新、宣传教育的能力，为继续加强应急管理新体制下的地震基层工作，也为新一轮改革的地市地震部门，在开展市县防震减灾工作上提供一定的实践指导意义。