机场业务外包的风险及管理对策研究

□ 上海机场（集团）有限公司 仲建新/文

随着我国民航业的快速发展，越来越多的机场采取将部分业务委托给社会专业机构的运营方式，在获得诸多外包优势的同时，也带来很多风险。如2021年某机场因对外包相关的业务监管不力导致疫情扩散事件，机场多名管理者因此被追究刑事责任，这也凸显了机场业务外包风险管理的重要性。因此，做好外包业务风险的管控是机场开展业务外包成功与否的关键。

机场业务外包面临的风险

（一）安全运营风险

安全是机场的生命线，我国法规规定，企业的安全责任是不能外包的。因此，机场业务外包首先要关注外包后的安全风险，包括飞行安全、空防安全、消防安全等各类安全风险，否则可能导致非常严重的后果。

第一，要明确认识到业务可以外包，风险不可能外包。自营模式下存在的安全风险在业务外包后同样存在，如员工安全意识不强、麻痹大意、不遵守规章等。并且同样的风险，外包后在风险系数上可能会高于自营模式，毕竟外包单位接触机场业务的时间不长，管理者对机场安全的认知度不够，员工缺少民航安全文化的熏陶。

第二，要关注由于业务外包带来的影响运行的风险，一是外包单位专业能力不够，所负责的机场重要设施或功能停摆，可能导致机场运行受限或完全停止，如动力能源设施发生故障，重要弱电系统出现异常等等。二是当双方发生利益纠纷时，可能出现罢工或拒不执行机场指令等情况。一些体量大的业务外包后，机场方短时间内很难组织到相应的专业力量来恢复停摆的业务，如航站楼保洁停摆半天可能卫生间就无法正常使用；廊桥操作业务停摆后，只靠客梯车根本无法保障航班的正常运行等等。

第三，要考虑外包带来服务投诉的风险。外包方与机场方的价值取向不同，外包方以获取利润为主要目的，所以可能会压低员工收入、降低服务标准，以求利润的最大化，这些都会直接或间接影响机场的服务质量。外包单位员工在机场内工作，对旅客而言，很难区分是外包单位员工还是机场员工，当旅客向外包单位员工求助而得不到回应时，就可能会引发服务投诉，影响机场品牌形象。

（二）财务风险

外包的初衷是降低成本，但如果外包方案有缺陷或监管不严，外包方就可能会利用方案缺陷或漏洞，让机场方付出额外的成本。比如外包方通过围串标，高价拿到标的；再如利用机场管理人员监管不到位或专业能力不够，以次充好、偷工减料等等。

（三）法律风险

业务外包可能面临的法律风险有很多，比如利用合同缺陷获取不当利益等。但相比于其他法律风险，机场业务外包最容易发生的法律风险就是“名为业务外包，实为劳务派遣”。业务外包和劳务派遣本是两种完全不同的用工方式，但由于机场的业务外包都发生在机场内，在外包实施过程中，如果机场方对外包人员的管理方式不当，当发生纠纷引起诉讼时，业务外包就可能被法院认定为劳务派遣。

要规避法律风险，首先要厘清劳务派遣和业务外包的区别。表1列举了劳务派遣和业务外包的区别。对机场方而言，劳务派遣是管人，把派遣人员纳入自有员工的管理；而业务外包是管事，督促外包单位按时完成约定的外包业务。如果发包方直接安排外包人员日常的具体工作，则可能会被认定为是实质上的劳务派遣。一旦被认定为劳务派遣，机场方就会面临较大的风险，甚至承担主要责任。

表1：劳务派遣与业务外包的区别

（四）廉洁风险

为了加强和规范企业内部控制，2008年财政部等五部委颁布了《企业内部控制基本规范》及其配套的应用指引，其中《企业内部控制应用指引第13号——业务外包》（以下简称“《内控规范指引13号》”），对企业如何开展业务外包和防控外包风险做了基本的规范（见图1）。廉洁风险是《内控规范指引13号》特别提到的三大风险之一，由于外包方案制定及外包的日常监管、考核和外包费用的支付均是由机场方管理部门和监管人员负责，为了获取高额利润，机场方的相关人员就会成为被围猎的对象，可能出现行贿受贿现象，引发廉洁风险。

图1：《内控规范指引13号》相关条款对企业开展业务外包至少应当关注的风险作了明确

（五）丧失核心能力的风险

这是很多已经开展业务外包的机场所面临的普遍问题。业务外包后，机场方员工由原来的操作者变成了监管者，动手能力变差，有事找厂商、找外包单位逐渐成为一种常态。这种风险的具体表现，一是习惯于靠外包单位的报表、汇报来进行监管，对外包单位工作质量难以作出正确的判断。二是由于核心能力丧失，对重要系统的风险难以提前作出预判，容易让潜在的风险变为现实的危险。三是对外包人员提出的故障修理或更换要求难以做出正确判断，导致无故障的修理或更换频繁发生，成本费用大幅上升。

业务外包风险的应对措施

（一）防范风险应坚持的原则

在安全风险的防范上，要坚持辅导与监管并重。一是要签订安全协议、服务协议，明确外包方在安全、运行和服务方面的责任，比如，无条件地落实“首问责任制”等。二是要加强对外包方民航业务的指导，及时传达上级要求，让外包方既“知其然”也“知其所以然”，更好地遵守机场的各项规定。三是要加强考核，对外包中发现的问题要及时与外包方一道分析原因，制定整改措施，并按合同约定进行处理。

在法律风险的防范上，要按照“管事不管人”的原则，处理好与外包方的日常关系，避免直接安排外包员工的具体工作。笔者曾看到某机场停车库的管理人员越过外包方管理人员，直接安排外包员工的排班和日常工作，甚至将其做法作为经验来介绍，其实法律风险很大。

在廉洁风险的防范上，要坚持预防与查处并重的原则。一是机场方要建立廉洁风险防范机制，要求机场方项目管理人员与外包方自觉保持一定的“距离”，对具体管理人员要建立定期轮岗制度。二是对发现的一些苗头，如吃请或收礼等行为，要及时查处，除处理机场方人员外，还要对外包方给予相应处罚。三是对外包项目进行必要的审计，及时发现并纠正暗箱操作、利益输送等问题。

在丧失核心能力的风险防范上，要坚持“选育用留并举”原则。一是要建立一份核心业务岗位的白名单，当核心岗位人员缺失时，及时通过培养或引进方式加以解决。二是要建立核心业务岗位的培养、考核和退出机制，对新入职的员工切忌一开始就放在监管岗位上，要安排到一线岗位去熟悉业务，老员工也要定期更新业务知识。三是在选人用人上要坚持业务能力与政治素养并重，发现不合格时要及时调离岗位。

（二）具体应对措施建议

在风险防范上，需要从组织管理和流程管理上进行系统考虑。在组织管理上，要有外包管理的职能部门、外包管理的规章制度和外包管理的监督考核机制。在流程管理上，业务外包的策划外包方案、审核批准方案、选择外包方、签订外包合同、执行外包合同、项目后评价等多个环节都要有明确的责任部门和质量要求。

1.制定业务外包管理规定

《内控规范指引13号》第五条规定：“企业应当建立和完善业务外包管理制度，规定业务外包的范围、方式、条件、程序和实施等相关内容，明确相关部门和岗位的职责权限，强化业务外包全过程的监控，防范外包风险，充分发挥业务外包的优势”。外包管理规定是外包风险防范的制度保障，其中最关键的是要明确在外包管理中的双方职责、相关的审核和流程实施。

2.合理确定外包业务的范围

外包的业务一般应为企业的非核心业务，这是业务外包的一项基本准则。一般来说，机坪运行管理、跑道和助航灯光管理、航站楼运行管理、空防管理、陆侧交通管理、航班信息系统管理、行李控制系统管理、航线管理、市场营销、招商管理等机场核心业务不适宜外包。

在确定外包业务的范围时，还要充分评估外包业务的市场条件。一项业务能够成功外包，首先是要有足够多的合格的供应商。当供应商过少不能形成有效竞争时，就可能会出现价格虚高、服务质量差等问题。如保洁、绿化等这些通用型业务的市场条件比较好判断，但带有较强民航属性的业务，则需要一个市场培育的过程，比如廊桥操作，由于安全责任大、操作要求高，外包单位的积极性不高，需要机场方加强与潜在供应商的沟通交流，打消供应商的顾虑。

3.妥善安排原有岗位员工

外包后原有岗位上的员工如何安置，这是必须考虑的问题，不能一方面业务外包，另一方面原有员工大量闲置。较为可行的方法是将原岗位上的员工进行分流转岗，充实到其他自营业务中去。也有个别机场采取将原有员工编入到外包岗位上去，劳动合同关系和薪酬待遇不变，管理及考核由外包单位负责的方法，但此类实践中成功的案例并不多。

4.做好项目的前期策划

好的策划是项目成功的一半，在策划阶段就要充分评估业务外包可能遇到的风险并制定针对性的防范措施。不同项目的风险也带有共性的关键点：一是对“外包”风险要足够关注。例如，对影响机场运行的重要业务外包，可划分为两个或以上的标段，相互备份。以动力能源系统外包为例，大型机场通常会有多个动力能源中心，可以引入两家或以上的外方单位，当一家停摆时，另一家可及时顶上。如果机场只有一个动力能源中心，可以和当地供电部门签订协议，情况紧急时可以及时支援。此外，两家或以上的外包单位可以形成良性竞争，利于日常管理。二是对一些成本难以控制的业务，不能简单将原有操作模式直接外包，否则外包后成本将更难控制。以车辆维修保养外包为例，车辆维保费用的控制一直是各单位普遍头痛的问题，零件以次充好、小故障大维修，甚至是无故障修理等问题屡禁不止。可以采取逆向思维，将原来的“包车辆维修”变为“包车辆正常使用”，在一定的周期内外包单位要确保车辆的正常使用，一旦车辆发生故障，要无条件地进行修理。新模式下，外包方会更加注重维修质量，缩减车辆维修频次，车辆维修的费用由原来的“无底洞”变为见底和可控。

5.优化采购方案，找到“靠谱”的外包方

只要外包项目有较好的市场条件，应尽可能采取公开招标的方式，以争取最好的性价比。招标前要开展广泛的市场调查，找到尽可能多的潜在供应商，也包括必要的供应商培育过程，以提高项目的竞争性。

合理制定招标策略，通过入围资质和评分项的设置，筛选出具有一定规模、业绩好、信用高的供应商。为防止个别无良供应商通过恶意低价来博取中标，可以设置必要的价格甄别机制，如投标价低于平均值的一定百分比即作为废标处理等。还可以采取两阶段评标的方法，先评技术标，取技术标前若干名入围，再评商务标，以杜绝低价竞标的情况。

6.加强监管，协作共赢

签订合同后，就进入了业务外包的实施阶段。首先要建立平等合作的关系，机场方和外包方不是简单的雇佣关系，而是一种协作共赢的关系。机场要把外包方作为机场的一个有机组成部分，请外包方参加必要的会议和培训，经常听取外包方的意见，肯定外包方取得的成绩等。要充分利用外包方的专业经验，改进管理，降低成本，对由此取得的收益，可基于协议给予外包方一定的分成。对外包方员工的好人好事，如及时发现消防安全隐患、热心帮助旅客的行为，要给予表彰奖励。

综上所述，有效防范和化解各类风险是做好机场业务外包工作的重中之重。不同业务的外包风险各不相同，很多风险是相互关联的，例如廉洁风险一般都伴随着财务风险。外包风险的防控从项目立项到合同结束，贯穿于外包项目的各个环节。另外，在开始新一轮的业务外包周期前，要做好上一轮外包业务的后评估工作，总结成功经验，整改问题不足，这样才能把机场业务外包工作越做越好。