深化典型电网工程投资成效监管的初步思考

电力规划设计总院 王建 饶娆 赵宗政 宋宗耘 刘庆

经过几十年的艰辛探索和不懈努力，我国电网建设规模和资源优化配置能力获得了极大发展，均处于世界领先地位。区域电网以特高压、超高压为骨干网架，各级输配电网同步优化。跨区跨省输电通道加快推进，全国“西电东送”规模超过2.9亿千瓦，累计建成投运“十五交十八直”33个特高压输电工程，跨区输电能力达到1.7亿千瓦。

但也要看到，由于电网行业具有天然的垄断性，对外表现出行业技术壁垒高、信息不对称、自由裁量权较大等特点，公众对电网行业一直较为关注。从实际情况来看，我国电网整体运行效率以及典型电网工程投资成效与发达国家相比还有一定的距离。

典型电网投资成效监管是检验电网工程规划论证科学性、勘察设计先进性、组织建设节约性的有效手段，可有力促进电网工程前期科学论证规划，进一步提升电网工程投资成效，切实提高电网工程运行实效。

工作概况及效果

2014—2022年，国家能源局已组织开展6次典型电网投资成效监管工作，完成对58 项输电工程的深入监管，印发了相应的监管报告和整改通知书，着眼于检验电网工程规划论证科学性、勘察设计先进性、组织建设节约性，重点指出了在部分工程中存在输电通道利用率偏低、新能源外送不足且逐年降低、工程电力流向与规划不一致、工程管理不规范、造价管控不精准、建设程序不规范、运行可靠性偏低、重大费用列支不合理等问题，并在具体整改路径、规范管理机制、完善行业政策、加强部门协同等方面提出了针对性的建议。

（一）规划落实情况

分析工程出现重大变化的深层次原因及政策建议。包括工程在系统中发挥的作用与规划预期是否相符，工程实际建成规模与规划预期是否相符，工程在核准（备案）、初步设计批复、重大设计变更批复等环节是否符合规定，工程配套电源到位率、期望负荷到位率等指标是否合格。

例1：新能源外送工程与规划预期仍有差距，外送新能源占比较低且逐年下降。酒湖工程2018—2020 年新能源送电量分别为90.69 亿千瓦时、46.14亿千瓦时、54.83亿千瓦时，仅占工程年输送电量的47.0%、30.9%、27.3%，且呈逐年降低的趋势。

例2：部分工程实际输送功率较低，跨省跨区输送电力作用发挥不充分。酒湖工程和扎青工程设计输电功率分别为800 万千瓦、1000 万千瓦，2020年最大输电功率分别为400万千瓦、640万千瓦，利用小时数分别为2800小时、3300小时。

例3：部分工程电力流向和规划不一致，设计功能未充分发挥。部分工程或输电通道投运后，实际电力流向与规划电力流向发生较大偏差，出现潮流迂回、倒送等不合理现象，原设计功能未能充分发挥。

（二）工程投资情况

分析工程投资控制情况，查找投资异常的原因。核查各工程单位投资指标、固定资产折旧指标，对指标波动较大的工程检查其原因。检查工程实际建成内容中有无不符合输配电价监审办法的项目。

例1：工程管理精细化程度不足，实际规模与核准存在一定偏差。部分工程在实施过程中自行调整了设计方案，导致实际工程建设规模与核准规模不符。滇广工程核准线路长度1928千米，决算线路长度1959.8千米。

例2：特高压工程研究试验课题承担主体多为内部关联方，部分研究试验项目必要性不足或在多个工程重复计列。

例3：部分工程存在未核（批）先建、签订合同滞后等情况，建设程序不规范。

例4：普遍存在项目结余率过高现象。

（三）运行实效情况

检查工程投产后的可靠性、输电损耗率、运维费用等关键指标是否达到预期水平，以及技术方案与预期的一致性。

例1：部分工程计划停运时间较长，影响能量可用率。部分工程计划停运时间长，酒湖工程、扎青工程、鲁西工程等三项直流工程的能量可用率总体水平低于全国同类工程。

例2：部分工程设备质量存在问题，造成一定不利影响。部分工程由于采购的设备存在质量隐患，投产不久即发生故障，影响系统的稳定运行，并造成一定经济损失。

（四）投资效益情况

梳理工程实际输送电量、年最大输送功率、年最大负荷率、最大负荷持续时间等资料，分析工程或断面输电能力利用率，检查工程投资经济性。

例1：部分工程运维费用项目列支欠规范，薪酬、材料、修理等费用占比偏高。部分工程列支了与工程功能及运行维护不相关的费用项目，如中介费、广告费及党团活动费等。

例2：部分工程电价确定方式不合规或调整电价缺乏依据，影响相关市场主体利益。部分跨省跨区专项输电工程未按照国家相关政策执行单一电量电价，确定电价的方法不合规。在实际执行过程中自行对电价进行调整，并增加了“公共成本容量电费”，缺乏执行依据，一定程度上影响了其他市场主体利益，破坏了公平公正的市场原则。

例3：部分送受省份电价空间较小，且多个省级电网输电费叠加，跨省跨区能源配置难度较大。

工作瓶颈和挑战

通过历次监管工作回顾和总结，我们发现目前典型电网工程投资成效监管工作进入深水区，需要加强创新，寻求新的突破。目前主要存在以下问题：

一是项目选择存在困难，双随机和典型性难兼顾。典型电网工程的要求是投产两年以上，类型上要覆盖特高压、跨省跨区联网、输变电、电厂送出等，地域上要兼顾国家电网、南方电网、内蒙古电力，因此项目选择的范围比较受限，特别是特高压和跨省跨区工程。同时按照监管要求，项目要经过双随机程序产生，进一步增加了选择的难度。

二是监管工作成果显著，但创新难度持续增加。经过多年的探索，工作团队建立了合理的工作机制、有效的分析研究方法和科学的指标体系，取得了良好的监管效果，也推动电网不断整改完善。但也正因如此，目前从典型工程的角度进一步创新的难度加大，一方面容易整改的问题已经基本完成，如未批先建、投资超核准等问题；另一方面新问题新情况已经相对较少。

三是持续跟踪监测不足，监管效果不持久。除对少数工程开展“回头看”监管，多数工程为一次性监管，未建立问题持续性跟踪监测机制，对新问题、整改进度滞后问题、整改后反弹问题等未能及时有效纠偏，影响监管质效。

四是缺乏对电力系统整体投资运行情况的监管评价。历次监管典型选取工程数量较少，较多关注工程个性特点，较少反映某一类工程整体情况，如监管锡泰直流工程时，通过对锡盟至山东交流特高压的情况分析才发现潮流逆转的问题。随着加快规划建设新型能源体系等新的要求提出，更需要从系统性、全局性角度监管电网总体投资成效，加强对电力规划、电价调整、政策制定等方面的总体把握。

深化投资成效监管工作的思考

（一）开展重大专题的系统性监管

为进一步提升电网工程投资成效监管效果，增强监管工作持续性，确保问题切实整改到位不反弹，亟须创新投资成效监管工作方式方法。一是提高对电力系统规划、建设、运行的整体认识水平，从全国电力一张网和服务能源转型的高度开展监管工作，发现电力流和经济流的相互关系和相互影响；二是提高同类工程数量，扩大监管覆盖面，有助于精细化查找限制总体投资成效发挥的短板，形成具有代表性和全局性的评判结果，真实客观反映全国总体情况，为电力规划制定和调整提供有益参考；三是加强监管工作持续性，建立持续监管工作机制，确定监管周期，夯实数据基础，必要时建立工程监管台账或监管档案，动态监测各监管周期关键指标串联关系及发展情况，为发现问题及时约束纠偏提供机制保障。

基于以上认识，建议探索开展某一重大专题的系统性监管，如全国跨省跨区输电工程投资成效监管。

（二）重视工程预期功能的实现情况

实现工程的预期功能既是项目全寿命管理的重要闭环，也是对工程必要性的生动诠释，更是对国家重大资金合理流向、保值增值的积极回应。工程预期能力是多维复合型的，可以看作工程各方面能力的额定值。

应重点监管典型电网工程的实际运行情况是否满足工程批复和输电可靠性要求，输电能力和电力支援作用是否充分发挥。包括实际建成规模、运行方式、在系统中发挥的作用等是否与预期相符；建成后最大可用输电容量、输电功率、输电损耗等输电能力指标是否满足要求；输电可靠性是否满足项目规划设计和电力系统安全稳定运行要求，非计划停运小时数、非计划停运次数、故障发生次数是否满足相关要求；特殊时期电力支援作用是否有效发挥，通道功率曲线与受端区域负荷曲线是否匹配等。

（三）关注工程实际配置资源的情况

《2030 年前碳达峰行动方案》等多项文件指出，加快建设新型电力系统，推动清洁电力资源大范围优化配置，扩大以西电东送为代表的跨省跨区通道规模。资源配置的效果关系新型电力系统建设和“双碳”战略达成。

应重点监管电力资源大范围配置作用是否有效发挥。包括典型电网工程通道利用情况，实际输送电量、通道利用率是否达到设计水平，输电功率波动是否在允许范围；输电电量来源（配套电源、网汇）和类型（水、火、风、光）结构是否理想，输送可再生能源电量占比和增速以及区域可再生能源外送/来电量占比是否达到预期水平；环境效益是否有效发挥，在降低受端地区煤炭消费总量、减排二氧化碳等环境效益方面是否满足行业发展要求等。

（四）分析工程输电效益及分享情况

工程输电效益是回收工程投资并获取合理收益的主要途径，也是激励电网企业不断加大基建投资的重要信号。另一方面，当工程获得超出合理范围的收益时，也应根据国家战略、行业政策在市场主体间进行合理分享分配。

应重点监管典型电网工程投资效益是否达到预期。包括工程造价、运行维护费是否满足设计要求和相关规定；电量电价、容量电价及相关收入是否符合预期；有关线损和利用小时数的超额收入分享是否满足相关规定；典型电网工程利润总额、毛利率、净利率及总资产利润率、净资产利润率等指标是否满足规划设计预期及项目要求等。

（五）构建投资成效多维评价指标体系

基于上述思考，结合多次监管工作实践，在充分考虑新型电力系统建设的前期下，提出投资成效多维评价指标体系（见表1）。该体系分为三个层级，其中一级指标三项，分别为功能实现情况、资源配置情况、输电效益情况；二级指标是对一级指标的细化，选择最核心的3—4 个方面，合计11项；三级指标对二级指标进一步落实落地，具有很强的可操作性，合计27项。

表1 投资成效多维评价指标体系

上述体系选择了典型电网工程评价中较有代表性、易于操作落地、政府重点关注的27项指标，指标体量适中。该体系经过不断的工作积累迭代，可进一步形成投资成效动态数据库和相关的监测预警系统，从而更好支持常态化监管和专项针对性监管。