高速公路养护项目的市场化改革路径

周礼金

（贵州高速投资集团有限公司，贵州 贵阳 550001）

0 引言

近年来，我国的高速公路工程建设取得很好的成绩，有效推动了国民经济的发展，提高了人们的生活水平和出行质量。高速公路工程的长远发展，离不开与时俱进的高速公路养护体制，但由于我国的高速公路养护制度还不完善，使得高速公路养护效率低，养护效果不佳，无法适应当前高速发展的市场经济需求，严重制约高速公路建设行业的发展。随着我国社会主义市场经济体制的逐步革新，高速公路养护市场化改革将成为推动公路行业发展的有效手段。为此，本文针对高速公路养护项目的市场化改革展开综合探究，具有十分重要的现实意义。

1 高速公路养护市场化改革概论

高速公路养护市场化改革是社会发展的必然趋势，具体实施时应坚持市场化运行机制，利用市场竞争等手段完成对高速公路养护资源的科学分配。从经济的观点来看，高速公路养护是一项特殊任务，通过科学养护，能有效提高人们的出行质量。综合各方面比较，高速公路养护市场化可保证采购价格更加科学合理，在实际管理工作中，服务成本更低，并能实现服务质量的最优化。因此，现阶段高速公路养护市场化运行十分必要，尤其是当前我国高速公路养护体制处于大变革时期，抓住时机，对高速公路养护实施改革，实现市场化运作，保证高速公路养护成效[1]。

2 高速公路养护市场化概念、目的和遵循原则

2.1 养护市场化概念

高速公路养护市场化主要是将养护工作并入市场运作轨道，将供需、竞争、价格、激励等相关机制引入高速公路养护管理中，以完成对养护资金、施工机具、人员的科学分配，减少养护费用，提升养护效果，从而实现各方利益的最大化。

2.2 养护市场化目的

高速公路工程作为重要的交通基础设施，对促进区域经济发展、方便人们生产活动具有重要作用。公路服务主要由公路管理部门提供或市场购买获得。其中，道路建设、路政执法、运营管理、日常养护等是公路管理部门的主要工作任务，其职能相互交织，存在管理混乱的现状。鉴于此种状况，积极推行高速公路养护市场化改革，能科学完善公路管理部门基本职能，拓宽养护资金来源，建立更加完善的监督机制，提升采购透明度，有效提高服务水平和质量，节约养护费用，促进公路建设与养护的全面发展[2]。

2.3 养护市场化遵循的原则

2.3.1 遵循市场规律

为满足社会主义市场经济的发展需求，全国各地都在积极推进产业结构调整。高速公路行业作为较为基础的产业，市场化改革对其养护管理体制具有一定的影响。高速公路养护应严格遵循市场规律，加强行业监督及评价，建立科学完善的奖惩机制，对诚信企业予以奖励，对失信企业进行处罚，构建优胜劣汰的动态控制系统，有效提升高速公路养护企业综合实力[3]。

2.3.2 坚持公平与效率统一

高速公路养护项目市场化改革必须坚持公平与效率统一，二者彼此依赖、相辅相成。效率是确保公平的前提，能有效调整供需平衡关系，逐步优化高速公路养护管理体制，防止不公平现象发生；公平是效率的重要保障，公平分配能显著提升各主体主观能动性，全面提升工作效率。同时，效率与公平之间又存在矛盾的关系，单方面的公平则会形成平均分配现象，严重制约效率提升。因此，应结合各地区具体情况，根据各种养护形式特征采取针对性策略，形成以招标采购服务为主的行业体制，推动高速公路养护工作的逐步提升，实现全面发展[4]。

2.3.3 积极稳定、按序推进

自20 世纪90 年代起，全国各地交通迅速发展，交通压力日益增大，但由于养护人员配置不合理，导致局部地区养护人手不足，出现基层道路养护采用编外养护人员等现象，在实施国省干道养护市场化改革进程中的用工矛盾日益凸显。如何科学处理用工矛盾，有效保障工人利益，已成为当前亟须解决的问题。因此，应以高速公路养护公益服务特性为基础，扎实推进高速公路养护市场化，全面了解和分析高速公路养护管理实际情况及面临的问题，提出科学有效的应对策略，吸引更多的社会团体投入高速公路养护中，从而形成管理部门、养护企业及养护市场齐抓共管的局面，推动高速公路养护工作科学有效实行[5]。

3 高速公路养护市场化改革的必要性

3.1 符合社会主义市场经济的要求

目前，在社会主义市场经济推动下，各行业体制变革呈现百花齐放的局面。政府顺应时代潮流，实施了一系列有利政策，使得各行业经济效益显著提升。高速公路工程是一项基础性行业，传统的计划经济体制对高速公路养护造成较大负面影响，落后的经营体制已远远不能满足现代社会发展的实际需求。因此，现实工作中，高速公路养护应严格遵循市场经济发展规律，科学引进市场运营模式，使其变成自主管理、自负盈亏的行业主体，更加迅速适应市场竞争环境，最终实现高速公路养护的科学化、系统化管理[6]。

3.2 适应高速公路经营模式创新的要求

现阶段，各行各业均呈现出与时俱进、不断创新的发展态势，高速公路养护也不例外，积极推行市场化改革完全符合高速公路经营模式的创新要求。由于高速公路养护包含内容较多，如：道路施工、经营管理、养护、服务等，工作中融入市场化体制，能充分发挥市场监管职能，加快高速公路建设的升级转型，从而有效提高高速公路建设的整体效益[7]。

3.3 减少高速公路养护存在的缺陷

高速公路养护期间强化各环节控制，科学实施养护管理，确保各项制度的有效实施。但由于实际工作中，养护机械化水平低下，各种管控机制相互分离，无法形成统一管控，造成高速公路项目整体养护效果较差。经市场化改革后，高速公路养护顺应市场经济发展方向，自身竞争能力显著提升。现阶段，高速公路工程养护管理工作仍需结合实际情况科学创新，引进先进的市场竞争机制，以有效推进高速公路养护市场化的科学实施[8]。

4 高速公路养护市场化改革的对策

高速公路养护市场化改革过程中，应全面结合高速公路养护时机及情况，采取针对性改革策略，降低风险。具体策略如下：

4.1 多渠道筹集养护资金并加强管理

目前，高速公路养护市场化逐步开始试行，养护费用以燃油税收为主，其余依靠管理单位自筹。对养护定额进行调整，实际养护费用严格遵循各地的相关要求（如贵州省交通建设工程造价管理站发布的《贵州省公路养护小修保养工程指标预算编制办法》），并根据具体情况进行科学调整，从而形成政府投资、社会筹资的养护资金筹措渠道，设立可靠的高速公路养护基金，使投入的养护资金发挥最大的作用，并利用可运营的砂石料场、绿化苗圃等资源，引进社会资本进行道路养护[9]。

4.2 深化高速公路部门改革

现阶段，高速公路工程建设里程逐年增长，其养护内容与工作量也发生了显著变化。高速公路的实际养护工作并非简单的常规养护和管理，更重要的是路政管理、信息服务和应急救援等内容。随着高速公路养护理念的逐步深入，各养护管理部门应科学完善现有管理模式，正确处理高速公路养护与节能环保之间的关系，推动高速公路养护向现代化、市场化方向发展。

4.3 建设高速公路养护市场，并建立多元市场主体

以市场为导向的高速公路养护管理模式，能科学指引高速公路养护工作，保证在规定时间保持总量稳定。需特别强调的是，应对市场整体情况实施预测与评估，科学设定资质条件，加强养护单位资质审查，推动养护企业向着规范化、标准化的方向发展。为有效提高高速公路养护质量与效率，减少养护费用，养护期间应建设体系完备的养护市场，并引进竞争性市场机制，形成内部竞争养护模式。对高速公路进行大中修及专项养护施工时，通过公开招标形式，实施科学化建设，能有效打破地域限制，在全省各地区实施养护管理（包括针对性小养护和常规养护），针对不同区域实施阶段性养护，以有效提高养护质效[10]。

4.4 建立健全高速公路养护服务体系

4.4.1 高速公路养护应建立科学有效的管理体系，以有效确保养护质量与效率。同时，应细化分工、明确职责，严格落实管理职能，将高速公路养护列入经济考核之中。应特别注重对监管内容的了解，加强对道路基本信息的检查与了解，从而促进高速公路养护管理工作的顺利实施。

4.4.2 高速公路养护应加强对高速公路养护项目的审核与管控，科学推进关键环节管理工作，从而对养护效果进行精准评估与考核，将养护成果列入社会主义市场经济体制。高速公路养护市场化改革过程中，应坚持“以人为本”的基本理念，以高速公路养护为终极目标，严格执行改革制度，全面推进高速公路养护市场化改革的高效完成[11]。

4.5 优化高速公路养护市场化模式

4.5.1 实施高速公路养护业务一体化采购。高速公路工程预防性养护及常规养护工作相对分散，高速公路养护经费经常出现不足的现象。实行高速公路养护市场化模式，可能导致养护企业短期内经济效益不理想，甚至产生亏损，降低企业竞争积极性，造成部分养护企业主动退出市场，无法选择到综合实力强的养护企业。最好的解决方法是将投标限价低于400万元的养护工程，直接发包给综合实力较强的养护企业。

4.5.2 积极推行综合养护承包模式。采用阶段性养护综合承包模式，实施常规养护+工程建设+设计、施工、检测等相结合的服务方式，利用现有养护资源运营，吸引更多的社会资本，实施高速公路工程建设全过程养护，落实地区性专业养护。科学建立成果与过程评价体系，实现设计、监理、施工全过程服务，全方位处理养护工作中出现的问题，突破各种管控体制不协调、效率低的局限，将养护过程责任转移至养护企业。科学转变养护企业工作重心，实现由追求工程进度向保证养护质量方面过渡，切实保证高速公路养护质量，实现养护企业与道路管理部门目标的统一。调整高速公路养护资金配置模式，使企业根据实际情况自主完成养护资金的合理支配，全面提升企业养护积极性，增强养护管理的科学性、合理性，防止养护资金的过度投入，有效降低养护费用，从而达到管理部门与养护企业双赢的局面。

4.6 优化项目成本管理

养护项目管理中，成本预测是一个重要环节。在招标时就应做好风险分析，有针对性地采取防范措施，加强工程造价的全过程管控。

4.6.1 高速公路建设项目系统性强，合规事项多，管理内容复杂。因此，在招标阶段，必须统筹考虑工程造价管理变量，并对工程造价进行精确计算。

4.6.2 工程造价成本。在实际工程管理中，变更、签证滞后、资料不完整、内容重复、信息失真、材料定价不当等问题最易引起纠纷。

4.6.3 建设单位要对建设费用进行科学预测，加强工程的合规管理，提高工程造价控制水平，寻求工程质量与造价之间的平衡。

5 结语

综上所述，高速公路养护对保证公路运营质量与使用寿命具有重要作用，其养护质量直接决定高速公路使用安全性、舒适性、耐久性。因此，为保证高速公路交通服务质量，相关公路管理部门应结合当前高速公路养护现状，积极强化高速公路养护管理，严格遵循社会主义市场发展规律，科学引进先进养护管理经验，优化养护资金筹措渠道和成本管控措施，不断深化公路相关改革，并建立科学完善的高速公路养护服务体系，以有效推进高速公路养护市场化改革，显著提升高速公路养护质量，助力高速公路安全稳定运营。