大变局中的中立国路在何方

程卫东

2022年2月乌克兰危机爆发的一个意外后果是让中立国及其政策走向成为一个惹人注目的话题。在争议声中，践行中立国政策已200多年的瑞典和二战后确立的重要中立国芬兰双双申请加入北约，正式放弃了中立国地位；其他主要中立国瑞士、奥地利、爱尔兰也纷纷重新审视自己的中立国地位与政策，在审视后它们决定维持中立国地位，但在具体政策与立场上或多或少都有所调整。在大变局中中立国何去何从，不仅对中立国本身，而且对国际关系、对国际和平与安全都将会产生重大影响。

中立国的本体之源

中立是非冲突方对战争和冲突的一种应对，在国际关系中由来已久，与战争几乎是同步出现的。非冲突方希望通过中立避免卷入武装冲突，同时保持与冲突各方的双边关系，以维护自身的利益。长期以来，中立只是国家或类国家主体的一种临时性选择，没有明确的国际规范为之提供行为规则及制度上的支持。

为国际社会认可的中立制度是在19世纪后正式形成的，其标志性事件是1815年维也纳会议通过条约正式确立瑞士为中立国，其他一些欧洲国家，如瑞典、比利时、荷兰、卢森堡等也都通过某种方式成为中立国。在19世纪欧洲丰富的中立实践中，中立国的权利义务关系逐步得以确立，1907年海牙会议的两部公约，即海牙第五公约和第十三公约，将中立国相关的习惯国际法正式编纂为成文法，分别规定了在陆战和海战情形下中立国的行为规范及其权利和义务，为中立国的确立、存续与行为提供了国际法基础。根据两部海牙公约的规定和习惯国际法，中立国所享有的权利核心是中立国的领土不受侵犯，不得对中立国发动战争。与之相对应的，中立国须履行中立义务，除了不得参加战争外，还应保持不偏不倚的立场，不得支持交战的任何一方，或为其提供武器或其他战争物资，不得允许交战国利用其领土从事战争行为或允许其过境。

中立国一般分为两种类型，战时中立国和永久中立国。战时中立国是一个国家在特定战争中选择中立，承担中立国的义务，但该国中立仅对当前的战争有效，对其在今后战争中的立场不具有约束力，不具有预测价值，在非战争时期这些国家不承担中立义务。而永久中立国则不同，它们不仅在所有战争中保持中立，而且在和平时期也承担中立的义务。永久中立国正是通过其在和平时期的作为或不作为，维护其中立国的形象，强化其中立国地位，为其在未来战争中的中立提供可信度。二战后由于联合国集体安全机制的建立，联合国会员国在战时自由宣布为中立国的权利受到了限制，一旦联合国安理会就国际安全形势与集体安全行动做出了决议，联合国会员国便不再有权利宣布在该战争中保持中立。因此，在二战后发生的战争中，很少有国家宣布为战时中立国。人们讨论中立国时，指的基本上都是永久中立国。

中立国相关的法律制度是在“战争是一种常态、是国家实施政策的合法工具”的背景下形成的，中立国的权利与义务主要都是战时的权利与义务，海牙关于中立的两个公约主要是对战争时期中立的习惯国际法的编纂，对于和平时期中立国的权利义务关系未具体涉及。二战后，和平成为国际社会的常态，中立国和平时期的权利与义务就成为一个具有现实意义的重大问题。

到目前为止，关于和平时期中立的成文国际法未取得实质性进展，但从中立的一般逻辑出发，在实践中逐渐形成了中立国的行为规则，其核心是中立国应尽力避免自身卷入各种冲突，中立国的政策应适合其中立的目标，但在此方面，还未形成有关中立国避免冲突的政策与行为公认的清单，这也使得中立国在面临非武装冲突时经常会陷入两难境地。和平时期国际上的冲突类型很多，如宗教冲突、贸易冲突、意识形态冲突等，对这些冲突与对武装冲突的立场不同，不同国家的立场与应对不尽相同，一些国家如瑞士、奥地利置身于西方架構之内，主要是在军事上保持中立，对其他类型的冲突则是有倾向性的立场，而另一些中立国，如土库曼斯坦，则尽可能在各种冲突中保持中立。

各中立国选择成为中立国既有一些共性的特征，又都有各自独特的历史与现实背景。总体来看，中立国一般都面临着某种特殊的安全形势或特殊的国际格局，通常是处于具有重要地缘政治意义的地理位置上，既可能成为各方冲突的前沿，又可能成为一个缓冲地带，这样的双重性质，使得区域强国在难以获得这些国家支持的情况下，退而求其次，同意让这些国家成为中立国家。二战后奥地利、芬兰选择中立就是如此。

除了安全与国际关系上的考虑外，一些国家选择成为并维持中立国地位，还有国家身份构建与维系上的考虑。例如，瑞士是一个多民族国家，在战争时期，不同民族对战争的立场可能会发生严重的分歧与激烈的冲突，如一战时期，德语与法语人群对待交战的德、法立场分歧严重，瑞士的中立政策不仅是为了处理对外关系、避免自身卷入战争之中，也是为了避免内部分裂与冲突。

不同中立国对中立的信念也不尽相同。一些中立国特别是战时中立国是基于特定情势选择中立，一旦情势发生变化，它们对中立的理念与信念也会随之变化。例如，二战中西班牙、葡萄牙与土耳其选择保持中立，在很大程度上是因为别无选择，二战后情形发生了变化，它们通过选择加入北约而放弃了中立。一些永久中立国，如芬兰也是如此。芬兰因东西方对抗格局及其自身地理因素而在二战后选择中立，但冷战结束后，因其欧盟成员国身份及不断加强与北约的合作，芬兰面临的外部安全威胁与压力大为减少，芬兰逐渐偏离了中立国身份，虽然在乌克兰危机之前，它没有正式放弃中立国地位，但其政策与实践实质上与中立国地位渐行渐远，乌克兰危机后芬兰加入北约，已是顺理成章之事。瑞典的中立国地位虽然同样历史悠久，但是它的实践不同于瑞士，更大程度上是将中立国作为一种策略选择，而不是身份构建的一部分，因此当国际格局发生重大变化，不再需要中立国身份为其提供某种保护之时，瑞典也逐渐偏离了中立国身份，并最终放弃了中立国地位。

作为一种应对国际武装冲突的制度选择，中立国的产生与存续有其历史与现实的合理性，得到了国际社会的认可。但是，它并非一种绝对的“善”，而是一些国家基于特定历史与现实条件的一种选择，而且能否得到国际社会的认可，能否作为中立国立于世，还取决于很多内部与外部条件，因此，在历史长河中，中立国从来都只限于少数国家。虽然有很多国家都试图成为中立国，但国际上公认的中立国屈指可数，目前主要包括瑞士、奥地利、爱尔兰、土库曼斯坦和哥斯达黎加。

中立国的立世之本

是否成为中立国固然是一个国家主权范围内决定的事项，但是，要成为一个国际法意义上的永久中立国，则是国内选择与国际互动的结果。要成为一个永久中立国，除了该国的意愿和有能力履行中立义务外，还需得到外部的承认与保证，否则即使一个国家宣布为中立国，也可能不会被国际社会所认可。

国际社会为什么会以及在什么情况下会承认一个国家为中立国呢？其中的关键在于承认该中立国对国际社会能产生什么影响，中立国对国际社会能发挥什么作用，能作出什么贡献。大体来说，可以从三个维度对此进行评估：能力、环境与行为。

能力维度的核心是一个国家是否有能力履行中立国的义务，维护中立国的地位。要想成为并维护中立国地位，一个国家对内必须是一个稳定、团结且具有内在向心力的国家，有能力实施有效统治，对外能够履行中立义务，实施独立自主的外交政策。亚洲第一个得到国际承认的永久中立国老挝，因其国内动荡不安、政局不稳而最终未能维持住中立国地位；从苏联独立的一些国家都曾试图成为中立国，如白俄罗斯，但因其与俄罗斯在政治与军事上的紧密联系而未能成为中立国。

在环境维度方面，中立国通常都是处于特定的区域安全格局之中，在该区域内存在着大国之间的利益竞争、冲突或对抗，中立国的存在可以为大国竞逐提供一个缓冲地带，或者为冲突各方提供沟通的桥梁。在这些区域，受到冲突各方压力的国家有可能选择成为中立国，且有可能得到各方力量的支持。一旦该区域冲突情势消失，中立国存在的价值也将大大减少。

能力与环境维度只是中立国立世的两个基本条件，但能否真正成为中立国并存续下来，关键还是在于中立国的行为及其产生的效果。从行为上讲，中立国须严格遵守中立国的义务准则。传统意义上中立国的义务主要是消极的，中立国只要不从事违反中立的行为，即履行了核心义务，在能力与环境维度的条件都满足的情况下，中立国即可立于国际社会。

但随着非战规则的发展、和平逐渐成为常态之后，中立国仅在战争时期履行中立国的义务，在很多人看来，其存世的理由已不再充分，中立国必须证明其在新的国际格局中、在新的安全形势下存在的价值，才能维持、强化其在新形势下的合理性，赢得国际社会的支持。这意味着中立国必须在履行消极义务的基础上承担更多的积极义务。二战后在面临着多次重大质疑时，中立国通过探索、扩大其在国际社会中可发挥的作用，度过了一次又一次危机。这一趋势在二战后新的国际安全架构下在国际和平与安全方面发挥了积极的作用，使得中立国在冷战中证明了它们的价值和独特贡献。这些新拓展为中立国在国际关系中发挥作用拓宽了渠道与空间，夯实了中立国的立世之本，表明中立国不只是在战时才具有价值，而且在非战争时期，对更广泛的区域与全球和平与安全也具有重要意义与价值。从冷战时期中立国的实践来看，中立国在和平与安全方面可发挥的作用，可以简要地归纳为以下几个方面。

其一，为冲突各方提供磋商与谈判的舞台。在冷战时期，瑞士、芬兰与奥地利成为很多安全会议、国际谈判的举办地，如将分属美苏两大阵营的国家聚集在一起讨论欧洲安全与合作问题的欧洲安全与合作会议（欧安会议）就是起始于瑞士，会议最后文件签署地是芬兰（赫尔辛基）。欧安会议的后续会议多次在中立国召开。作为冷战时期两大阵营领头羊的美国与苏联也多次在中立国举行会议，中立国成为沟通两大对抗阵营的桥梁。此外，还有一些军事冲突各方也选择在中立国举行谈判，如越南战争结束后的谈判是在瑞士日内瓦举行的。这些事实表明，中立国因其中立的立场和声誉，作为谈判地，对冲突各方来说，都更容易接受。

其二，积极贡献区别于非中立国的和平与安全倡议与方案。在冷战时期，中立国不仅经常成为冲突各方谈判的东道国，而且在很多国际谈判中贡献中立的倡议与方案。欧安会议的很多方案，包括赫尔辛基最后文件所包括的三个篮子的方案，特别是政治与军事维度以及人权维度两个篮子的方案，很多都是由中立國倡导并推动形成的。欧安会议后续会议中的很多文件、方案也都是在中立国大力倡导与推动下得以通过的，它们对这些文件的实施也提供了大力支持。

其三，参与更广泛的促进国际和平与安全的进程，借助中立地位在国际事务中发挥积极作用。这方面的工作包括参与冲突各方的调解、调停与斡旋、推动国际裁军与核裁军、推进终止战争（如越南战争）、积极参与联合国维和行动等。由于中立国站在中立立场上促进国际和平与安全事务，较少直接涉及本身的利害关系，因而被认为是基于更高的国际道义的行为，一些中立国甚至被誉为是“道义超级大国”。

历史已经证明了中立国的独特价值，证明了中立国的灵活性与较强的适应性，为中立国提供了立世之本。但是，当今世界正在经历百年未有之大变局，中立国能否继续为国际社会做出独特的贡献，这是决定中立国未来的根本性问题。

中立国的未来之路

芬兰、瑞典改弦易辙，放弃中立国地位，这一转变会不会产生多米诺骨牌效应？其他中立国会不会步其后尘，使得中立国从此日渐式微？这些变化对国际关系会产生什么影响？中立国如果想要在大变局中维持其中立国地位，该从何入手？这些问题都没有简单的答案。探讨中立国的未来，既要考虑中立国制度的内在逻辑与适用性，也要考虑国际格局的现状与未来。

实际上，中立国制度与实践受到质疑并不是在乌克兰危机之后才出现的新现象。20世纪以来，围绕中立国的争议一直未曾停息。每当国际格局发生重大变化时，中立国都会处在风口浪尖，备受批评与质疑。二战结束后，中立国地位与联合国集体安全机制是否相冲突也曾是一个引起激烈争论的问题，很多人认为存在着冲突，瑞士很长一段时间以来也认为加入联合国与它的中立国地位不相容。冷战的出现才给这场争论画上了句号，奥地利在加入联合国后，其中立国地位很快得到了美、苏、英、法四个联合国安理会常任理事国的承认，中立国存在的必要性与合理性问题通过实践得以解决。

冷战结束后，中立国存在的必要性与合理性问题再次浮出水面，很多人认为随着两大集团对立局面的结束，中立国已无存在的空间，中立国的立场在全球民主化大潮中是不道德的。在批评声中，虽然并没有中立国正式宣布放弃中立国地位，但是很多中立国在对中立的理解与政策选择上出现了新的动向，积极中立、参与式中立纷纷出现，在某种程度上改变了传统的中立国的内涵与外延。但与此同时，一些非欧洲国家，主要是从苏联独立出来的国家，对中立国地位表现出了特别的兴趣，它们希望通过确立中立国地位保障国家的主权与独立性，表明中立国制度在冷战后仍有存在的空间。冷战结束后这两种趋势并存，使得中立国在质疑声中不断改变，同时也不断发展壮大，直到此次乌克兰危机，中立国再次来到事关前途的十字路口。

中立的内在逻辑使得中立国可能处于两难之境，因为中立国不是超然世外的，它们实际上仍处于冲突格局之中，与冲突各方保持着各种关系，冲突各方及其他相关方对中立国的政策与行为的后果有不同的评价，对中立国会产生不同的认知与评价，包括批评。在大变局之中，中立国的未来并不取决于来自外部的质疑与批评，而在于如何以其对国际社会的价值、以其对国际和平与安全可以作出的贡献，来回应这些质疑与批评。如前所述，传统上中立国之所以得到承认和尊重，最重要的原因在于中立国在不断变化的国际局势中找到能够发挥作用的新方式，对国际和平与安全发挥了重要作用。中立国的未来也是如此。

从目前的国际格局来看，中立国仍然有存续与发挥作用的空间。从起源来看，中立与武装冲突、战争是相伴相生的，有战争就有中立的选择，非战争国基于自身的考虑与形势的需要，选择中立对于这些国家来说在很多情况下仍然可能是最佳选择。同时，对于冲突各方来说，交战各方在一定情况下也需要持中立立场的国家居中调解、斡旋或缓冲，促进冲突的解决与局势稳定。还有一些国家处于复杂的地缘政治形势之中，迫切需要有国际社会特别是大国保证的中立，以维护其国家主权、加強国家建设、减少外部压力。在特定情势中，出于区域与国际和平之目的，国际社会认可并确保这些国家作为中立国之存在，其必要性与重要性也是显而易见的。

但中立国确实也面临着很多挑战与需要解决的问题。中立国的作用与冲突的性质息息相关，不同种类、不同性质的冲突决定了中立的类型与功能，因此，冲突性质的转变对中立也会产生影响。19世纪很多国家宣布中立，其所面临与针对的冲突是军事冲突。一战后，特别是二战结束后，冲突的性质逐渐发生改变，除了军事冲突外，国家间联盟不断增加，结构性冲突开始不断涌现，意识形态的冲突与竞争也成为国际社会一种常见现象并在国际关系中发挥着重大影响等。这对传统中立的理念与范围产生了新的影响，中立国是否仅将中立限于军事冲突范围之内，还是扩大到政治与意识形态领域？对这个问题，还没有公认的国际规范或习惯国际法能够予以回答，对于中立国面对这些冲突是否应该保持中立，在政治上也存在着巨大的争议，中立国面临的压力越来越大。

很多中立国在区域一体化进程中都面临这类问题：区域一体化越来越超出单纯的经济领域，向具有政治意义甚至安全意义的领域扩展。欧盟即是典型案例，欧盟成立之后，在成员国共同安全与防务政策发挥越来越重要的作用，使得作为中立国的成员国面临着两难选择。“爱尔兰条款”虽然暂时性地解决了中立国义务与欧盟共同安全与防务之间潜在的冲突问题，但是并没有从根本上解决这一问题，一旦出现涉及欧盟成员国的武装冲突，中立的成员国如何行动，尚不得而知。

由于新型冲突的不断出现且在国际关系中越来越成为冲突的主要类型，不同中立国对中立的理解与界定出现了多样化趋势，中立国在实践中的政策也在不断调整，使得中立国概念的外延与内涵、权利与义务越来越处于不确定状态，国际社会对中立国不再有共识，中立国有可能日益成为一个争议不断的存在并因而得不到国际社会的认可与支持，如此，则会失去其存在合理性的认知基础，这对中立国的未来是一个不利因素。

未来的中立之路，在很大程度上取决于中立国的积极作为与创新，积极对外提供助益，使得中立成为国际社会不可或缺的制度性存在。中立国的积极作为与创新重点至少应关注以下四个方面：其一是中立国家之间应积极举行政策性对话，共同探讨新形势下中立国制度的发展，积极推动和平时期中立国的国际法规则的发展，为中立国提供合法性基础与依据；同时通过政策性对话，不断探讨中立国在大变局形势下发挥作用的新方式与新途径。其二是中立国应出台关于中立的政策文件，向世界宣告其中立的具体政策，明确行动准则，争取国际社会的理解与支持。其三是加强中立国与其他在国际事务中具有相同或相似主张的国家或国际组织之间的合作，如与不结盟运动合作，共同推进国际和平与安全。其四是加强中立国能力建设，特别是外交能力、和平建设能力以及人道主义服务方面的能力，以期在国际事务中发挥更大的合作。

乌克兰危机虽然对中立国产生了一定的冲击与影响，瑞典、芬兰的转向也削弱了中立国的整体力量，但是这些变化还未从根本上动摇中立国制度的立世之本，中立国在大变革的国际格局中还能找到存在的一席之地，在未来的国际格局中能找到发挥作用的空间。中立国的未来，在很大程度上取决于中立国的作为及其根据国际格局变化所做出的必要且合乎中立逻辑的创新，取决于中立国与国际社会的选择与取舍。世界上如果真的不再有中立国，对于已经经受二百多年时间检验的中立国制度及其在历史上所作出的贡献来说，是一件憾事，国际社会在促进国际和平与安全方面，将少了一个可资利用的、在特定情况下能够发挥积极作用的制度与力量。当然，如果真走到这一步，对国际社会来说，也谈不上是一个灾难性后果，毕竟，中立国的功能不是不可替代的，人类社会总是可以创立发挥类似中立国功能的制度，如二战后，不结盟运动在某种程度上也发挥了与中立国类似的作用；而且，对于国际和平与安全来说，构建人类命运共同体才是国际社会的终极之路。

（摘自《人民论坛》2023年7月下。作者为中国社会科学院欧洲研究所研究员）