无障碍环境建设公益诉讼——在保障安居乐业的文明进步中彰显良法善治

邱景辉

2023年6月28日，十四届全国人大常委会第三次会议审议通过《中华人民共和国无障碍环境建设法》（下称“无障碍环境建设法”）。该法第63条规定：“对违反本法规定损害社会公共利益的行为，人民检察院可以提出检察建议或者提起公益诉讼。”这是检察公益诉讼“4+N”案件范围的第10个法定新领域。总结实践经验，结合典型案例，正确理解适用无障碍环境建设法的检察公益诉讼条款，有助于解读宣传这部科学立法、民主立法、依法立法和“小切口”立法典范，并监督保障这部良好的法律得以普遍实施和有效执行。

检察公益诉讼作为监督管理兜底措施具有制度优势

为什么要在无障碍环境建设法中引入检察公益诉讼制度？一个案例胜过一打文件。在全国人大常委会审议期间，央视“法治在线”推出无障碍环境建设公益诉讼典型案例专题节目《陡坡变缓坡 出行无障碍》，介绍一起由贵州省贵阳市检察院通过公益诉讼督促协同城市管理部门，推动某公园完成不达标坡道二次整改的鲜活案例。使用轮椅、婴儿推车、行李箱通行对无障碍坡道的需求，让公共利益显而易见。肢体残疾人士从奔走6年的举报人化身“益心为公”志愿者的讲述和体验，让公平正义真切可感。检察机关在调查核实基础上，通过磋商、检察建议督促行政机关履职尽责并持续跟进监督的“没完没了”，让强制标准落地落实。一条坡道从“有没有”到“好不好”的进步，是法治和文明的缩影。检察机关、行政机关、社会组织、责任主体、代表委员、专家、志愿者等协同协作，从整改一条坡道向规范全市无障碍设施的新建、改造、管理、使用，不断拓展类案监督、系统治理，诠释了“双赢多赢共赢”理念与“共建共治共享”格局。

无障碍环境建设法旨在保障残疾人、老年人等平等、充分、便捷地参与和融入社会生活，弘扬社会主义核心价值观，促进社会全体人员共享经济社会发展成果。该法明确了无障碍设施建设、无障碍信息交流、无障碍社会服务的具体要求；明确了县级以上人民政府及其住房和城乡建设、民政、工业和信息化、交通运输、文化和旅游、教育、卫生健康等部门，乡政府、街道办，残联和老龄协会等组织的职责分工；明确了相关保障措施、监督管理和法律责任。检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉。将检察公益诉讼作为监督管理的兜底保障措施，是实践引领、水到渠成、众望所归的立法授权，是公益司法保护制度创新在人权保障领域生动实践的标志性成果。检察机关自2019年以来积累了6000余件无障碍环境建设公益诉讼实践案例，基本涵盖了违反该法强制性规定的各类情形，有信心更有决心，坚持以人民为中心，以公益为核心，立足法律监督，优化检察建议前置程序，优先开展行政公益诉讼，高质量地将制度优势转化为治理效能。

检察公益诉讼推进无障碍环境建设强调精准高效

监督对象、案件范围、法律责任、办案方式已经明确，检察公益诉讼服务无障碍环境建设重点干什么？

习近平总书记深刻指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。为防止新建、改建、扩建无障碍设施不符合强制标准，检察机关应当用足用好“无障碍设施应当与主体工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用，并与周边的无障碍设施有效衔接、实现贯通”等规定，增强检察公益诉讼的预防功能，将监督端口前移至规划环节，贯穿“五同步”全过程。

习近平总书记强调，就业是最大的民生。为支持、保障残疾人便利、安全就业，检察机关应当重点监督残疾人集中就业单位是否按照有关标准和要求建设和改造无障碍设施，城市中心区、残疾人集中就业单位和集中就读学校周边的人行横道的交通信号设施是否按照标准安装过街音响提示装置等。

要按照最高检应勇检察长强调的“进一步做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民”“让公平正义更好更快地实现”，突出解决人民群众急难愁盼问题。例如，央视“新闻周刊”反映某小区单元门前有老人推轮椅因坡道过陡翻倒。最高检指挥江苏省徐州市检察机关迅速查明辖区内多个小区存在类似无障碍设施不合格问题，建议当地住建部门和相关街道办督促所有权人和管理人逐一整改。又如，无障碍督导团队反映商请相关职能部门解决某路段无障碍设施被铁围栏、水泥球阻碍无法通行的问题未被受理。最高检指挥安徽省合肥市检察机关迅速召集各方核实情况，针对相关职能部门提出放开后各类车辆任意通行可能危害行人安全的顾虑，经磋商后采取拆至轮椅能够通行和设置人工管理通道等方案，化解矛盾纠纷。要多交办督办类似案件，既强调现场督导雷厉风行，也注重专项监督久久为功。

要尽力而为，量力而行。比如，按照“无障碍环境建设应当与适老化改造相结合，遵循安全便利、实用易行、广泛受益的原则”，无障碍环境建设法第23条规定，城市主干路、主要商业区等无障碍需求比较集中的区域的人行道，应当按照标准设置盲道，检察机关要重点依法精准监督。

检察公益诉讼监督保障相关法律实施讲究方式方法

无障碍环境建设法中有许多是国家鼓励、支持的倡导性规定，或者允许逐步、适量、因地制宜贯彻执行。要让法律“长出牙齿”，检察公益诉讼应当怎么干？

例如，检察公益诉讼推动解决药品说明书看不清问题可谓众望所归，但监督依据在哪？我国药品管理法第49条规定：“药品包装应当按照规定印有或者贴有标签并附有说明书……标签、说明书中的文字应当清晰，生产日期、有效期等事项应当显著标注，容易辨识。”《药品说明书和标签管理规定》第6条规定：“药品说明书和标签中的文字应当清晰易辨。”据此，江苏省连云港市检察机关依托药品（用药）安全领域拓展老年人权益保障，开展药品说明书适老化改造检察公益诉讼，重点改进关键信息的字号和标识，并配套老年药事服务措施。最高检及时总结经验，指导有地方立法授权的检察机关开展无障碍公益诉讼，并鼓励药品生产经营者在外包装配置盲文、大字、语音说明书，设置无障碍识别标识、技术和语言的上海、深圳等地，在复制推广时还将需求导向从适老化改造升级为无障碍改造。经检察机关和行政机关共同推动，上海某药企率先推出一款老年人常用处方药的二维码带字体放大和语音播报功能的无障碍电子说明书，深圳某药企计划试点一款感冒常用非处方药外包装盒上加印盲文和二维码。案件进展经央视、人民日报、新华社、检察日报等媒体广而告之，社会广泛认同，也得到药品监督、卫生健康部门和残联、消协的大力支持。全国人大常委会审议后采纳多位常委会委员的意见和最高检的建议，在无障碍环境建设法第37条中明确规定：“国务院有关部门应当完善药品标签、说明书的管理规范，要求药品生产经营者提供语音、大字、盲文、电子等无障碍格式版本的标签、说明书。”

坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，是习近平总书记提出推进新时代社会建设应遵循的主要原则之一。检察机关坚守事关人民群众生命健康安全的底线，突出以方便残疾人、老年人等识别和使用药品为重点，完善与药品管理相衔接的无障碍法律制度，引导药品、食品以及其他商品生产经营者的合规预期，正是贯彻落实这一原则的具体实践。强制性规定为行政机关、检察机关提供更加明确可行的执法司法依据，也有利于增强倡导性规定的刚性。近日，全国人大代表戴茵牵头开展关于老年人常用药品说明书的问卷调查。最高检结合办理戴茵代表的建议，部署在湖南省开展老年人常用食品药品保健品说明书无障碍改造检察公益诉讼专项监督，争取逐步拓展深化。接下来，最高检将与有关部门磋商，推动抓紧制定配套制度和落实措施。

除了食品药品安全与信息无障碍、服务无障碍密切相关，无障碍环境建设领域还与其他法定领域关联耦合。例如，与风景名胜区、城市和乡村等环境相配套的无障碍设施，管理使用縣级以上人民政府保障无障碍环境建设所需经费涉及国有财产保护，事关安全生产的用人单位特别是残疾人集中就业单位的无障碍设施，以及对无障碍环境有特别需求的妇女儿童、老年人、残疾人等特定群体权益保障，都需要检察机关跨领域履行公益诉讼检察职能，统筹协调、整体推进。如此，才能努力实现法律实施上的无障碍。

（摘自6月30日《检察日报》。作者为最高人民检察院第八检察厅副厅长）