俄罗斯统一公共权力体系下的中央与地方关系——对2021 年《俄罗斯联邦主体公共权力组成一般原则法》的分析

吴德堃

【内容提要】《俄罗斯联邦主体公共权力组成一般原则法》，是为具体落实2020 年修宪中提出的统一公共权力体系而出台的规范中央与地方关系的联邦法律。本文以该联邦法为研究基础，对公共权力概念、法律出台的背景和内容进行分析，梳理统一公共权力体系下联邦中央、联邦主体和地方自治三者的权力关系，并对俄罗斯联邦制20 年的改革逻辑和发展趋势进行探讨。统一公共权力体系建立的最大变化，在于将不属于国家权力的地方自治机关纳入到公共权力体系，统一由联邦中央和联邦主体管辖。联邦中央自此完成了对联邦主体和地方自治两级机构的统一，使国家权力下沉至基层组织。从中央与地方权力的关系来看，中央对地方的组织控制、程序控制和责任控制的力度继续加大，同时垂直权力结构也发生了变化。归结而言，俄罗斯联邦制改革以及统一公共权力体系的建立，受安全和稳定逻辑、历史逻辑以及制度逻辑的影响。三者既是俄罗斯联邦制改革的动力来源，也是影响俄罗斯联邦制发展的最大变量。

普京在2020 年1 月15 日向联邦会议发表的国情咨文中，阐述了宪法改革7 项基本原则，其中一项是关于国家权力和地方自治权力间的关系。在普京看来，俄罗斯中央与地方①这里的“地方”指俄罗斯国家权力外的地方自治单位和机构。出现了权力关系脱节和分化的问题，同时地方权力过于分散，权力结构复杂导致了地方教育、医疗等领域出现了问题，基层人民无法获得国家提供的权利保障。更为重要的是，分散的权力威胁到了国家和社会的统一。①См.Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.http://ww w.kremlin.ru/events/president/news/62582因此，应构建统一的公共权力体系，将联邦中央与地方政府间关系以及构成该体系的基本原则列入俄罗斯宪法，同时扩大和加强地方自治机构的权力。

随后，2020 年7 月4 日正式生效的宪法修正案，对原宪法所规定的联邦体制、联邦总统、联邦会议、联邦政府、司法权、地方自治等六章的内容进行修改，将普京提出的“统一公共权力体系”（единая система публичной власти）的概念正式列入俄罗斯宪法。其中最重要的一项改革，是将属于国家权力层面的联邦和联邦主体机关与属于地方自治层面的市政组织机关，合并为由总统统一领导的公共权力机关。

为落实上述宪法规定的统一公共权力体系建设，联邦委员会宪法法律和国家建设委员会主席克利沙斯（统俄党）和国家杜马国家建设和立法委员会主席克拉申尼科夫（统俄党），于2021 年9 月27 日联合起草并向国家杜马提交了《俄罗斯联邦主体公共权力组成一般原则法》②以下简称《联邦主体公共权力法》。，12 月21 日由普京签署并颁布。《联邦主体公共权力法》的出台，将联邦中央、联邦主体、地方自治三级之间的关系重新进行了整合和修改，废除了此前193 项规范中央与地方关系的法律和部分条款，是一部对俄罗斯未来央地关系具有指导性意义的联邦法律。该法既是对普京执政20 年来俄罗斯联邦制建设的总结，也将对俄罗斯联邦制发展产生重大影响。

在传统政治学概念中，“公共”具有“多数的”、“共有的”、“全社会的”等含义。权力普遍被定义为“通过并非出自他人选择的方式影响他人行为的能力”③[英]安德鲁·海伍德著：《政治学核心概念》，吴勇译，天津：天津人民出版社，2008年，第42 页。。公共权力是一种维护公共利益、公共秩序和组织的权力，其所代表的，是多数人的共同利益。在政治生活中，拥有这种公共权力的唯一法律实体，是国家。也就是说，国家是唯一可以行使公共权力的主体，公共权力机关亦即国家权力机关，公共权力由各级政府、议会等机关行使。

“公共权力”概念在2020 年引入修宪前就已经被俄罗斯学界广泛定义和讨论。俄罗斯学者普遍认为，在现代环境下，国家公共权力体系的组织结构有了很大的变化，俄罗斯和其他国家在公共权力的组成、类型还有主体之间的定义存在较大的差异。①См.Чиркин В.Е.К вопросу о моделях власти в современном обществе//Конституционное и муниципальное право.2014.№5.С.5; Вершинина С.И.Понятие публичной власти и ее взаимодействие с государственным принуждением// Вектор науки тольяттинский государственного университета.Серия:юридические науки.2010.№3.С.8;Маркова Е.Н.Общественная и (или) публичная власть: проблема соотношения в контексте конституционной реформы 2020 г.// Конституционное и муниципальное право.2021.№12.С.24.俄罗斯著名法学家奇尔金认为，“在俄语中，公共权力这个词组只有一个意思，即国家权力。在国家法律理论教科书中，公共权力是国家的主要特征”②Чиркин В.Е.Публичная власть в современном обществе// Журнал российского права.2009.№7.С.5.。在此基础上，奇尔金将俄罗斯公共权力划分为两大类和五种小类型。两大类包括主权性的国家权力和非主权性的公共权力。五种小类型包括：主权性的国家权力、联邦主体国家公共权力、自治单位公共权力、市政单位市政公共权力、氏族或者少数民族聚居地的公共权力。③Чиркин В.Е.К вопросу о моделях власти в современном обществе// Конституционное и муниципальное право.2014.№5.С.5.俄罗斯法律学者维尔申尼娜在其研究中则更为详尽地表述了公共权力体系的组成结构（见表1）。

表1 公共权力体系的组成结构

公共权力体系由法律强制性保障的权力和自发组成的公共实体权力构成。其中，强制性的权力分为政治权力和公共权力，自发组成的公共实体权力由社会团体和政党权力组成。政治权力为国家权力，联邦中央和联邦主体的权力都属于国家权力。公共权力①需要注意的是，上述公共权力（общественная власть）结构中的“公共”与公共权力（публичная власть）体系中的“公共”不同，前者具有一定的社会属性，代表了社会的、公共的含义。则包含了市政权力和地域权力，市政代表了联邦主体以下级别的市、区和居民点，地域代表了以上所述的少数民族或氏族聚居地。由此可见，在俄罗斯法律体系下，公共权力概念包含了国家权力下的联邦政府和联邦主体政府，同时也包含了不属于国家权力的地方自治权力。

虽然修宪前的《俄罗斯联邦宪法》没有列入公共权力概念，但在俄罗斯的政治和法律实践中构建了公共权力的基本模式，即联邦一级由总统、联邦会议、联邦政府、宪法法院等权力机关负责，联邦主体一级由联邦主体最高行政领导人和立法机关负责，地方自治一级由地方自治领导人和其代表机关负责。②Авакьян С.А.ред.Современные проблемы организации публичной власти.М.:Юстицинформ, 2014.C.58.“公共权力”（публичная власть）一词首次出现在1995 年7 月31日宪法法院发布的《在俄罗斯总统颁布的在车臣共和国境内恢复宪法法律和秩序措施的合宪审查第10 号判决书》中；③Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г.№10-П: по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г №2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики»// Собр.законодательства Рос.Федерации.1995.№33.С.3424.随后在1997 年和1998 年宪法法院对乌德穆尔特共和国和科米共和国的合宪判决中也被提及。④Постановление Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г.№3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституционности Республики Коми от 31 октября 1994 г.«Об органах исполнительной власти в Республике Коми»// СЗ РФ.1998.№4.С.532; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г.№1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г.«О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».在以上判决书中，宪法法院将公共权力定义为由联邦和地方一级的国家权力以及“不属于国家权力机关”的地方自治机关共同组成的权力。2006 年宪法法院在判决书中又对公共权力概念进行了补充解释，认为“地方自治机关虽然不属于国家权力体系的一部分，但地方自治机关拥有行使公共权力的职责”①По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 02 нояб.2006 г.№540-О// Вестник Конституционного Суда РФ.2007.№2.。自此，虽然俄罗斯宪法和联邦法律中没有关于公共权力的规定，但在司法实践中已将公共权力作为重要的判决和处置依据。

对俄罗斯统一公共权力体系的研究，始于俄罗斯宪法法院主席瓦列里·佐尔金2018 年发表的《宪法中的缺陷可以通过修改来消除》一文。佐尔金在文中明确提出，地方自治机关只是俄罗斯联邦公共权力的下级机关，俄罗斯宪法第12 条导致了地方自治机关和国家权力机关之间的对立，有必要进行修正。②См.Зорькин: Недостатки в Конституции можно устранить точечными изменени ями.9 октября 2018 г.https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ust ranit-tochechnymi-izmeneniiami.html; 俄罗斯宪法第12 条：俄罗斯联邦承认并保障地方自治。地方自治在其权限范围内是独立的。地方自治机关不列入国家权力机关系统。2020 年修宪后及2021 年联邦主体公共权力法颁布后，俄罗斯学界对“统一公共权力体系”和“公共权力”进行了研究和探讨，其中主要有萨拉托夫国立法律科学院出版的《当代俄罗斯公共权力：问题与前景》论文集，对公共权力在俄罗斯宪法中的地位、行政法主体、公共权力和公共管理之间的关系、对地方自治机构监督等行政管理问题进行了研究。③См.Соколов А.Ю., Абакумов Д.В.т.д.ред.Публичная власть в современной России:проблемы и перспективы.Саратов: Изд-во Сарат.гос.юрид.акад, 2021.此外，还有俄罗斯学者撰写的《俄罗斯联邦主体的公共权力组织：改革还是改进？》《俄罗斯联邦公共权力机关制度：概念、特点和关系》《俄罗斯联邦公共权力：2020 年宪法改革创新》④Валерьевна Е.А.Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации:реформирование или совершенствование?// Пролог: журнал о праве.2021.№4.С.16;Кобзарь-Фролова М.Н.Система органов публичной власти Российской Федерации:понятие, характерные признаки, взаимодействие// Сибиркое юридическое обозрение.2021.№.2.С.192; Вегерин А.Д.Публичная власть в Российской Федерации: нововведения конституционной реформы 2020// Государство и общество в современной политике:Сборник научных статей 10-ой Международной научно-практической конференции.Воронеж: Издательско-полиграфический центр «Научная книга», 2023.С.62.等文章，从法律、行政管理等角度对2020 年修宪后的统一公共权力体系进行了分析。

从上述研究成果来看，俄罗斯学界对公共权力的研究，主要是从行政管理和法律的角度进行解析，尚无对俄罗斯联邦制和央地关系的影响等问题的研究成果。同时，由于联邦主体公共权力法出台时间较短，包括俄罗斯在内的国外和国内学界对该法律的研究成果较少。因此，本文以《联邦主体公共权力法》为研究基础，对立法背景、内容、原因及其影响进行分析。通过对《联邦主体公共权力法》的研究，呈现俄罗斯央地关系的现实状态，解读普京执政20 年来央地关系治理的逻辑。

一、俄罗斯《联邦主体公共权力法》的历史背景

20 世纪90 年代，受到苏联解体的影响，俄罗斯各联邦主体纷纷与联邦中央开展了主权争夺战。联邦中央不得不借助分权条约，让渡主权，从而换取地方对中央的忠诚。而为了巩固中央与地方的关系，以法律形式对联邦主体进行约束，1993 年12 月12 日，俄罗斯以全民公决的形式通过了新宪法。1993 年宪法的出台，标志着俄罗斯正式建立了以联邦制为基础的国家结构形式。

（一）1993 年宪法奠定了俄罗斯联邦制的基础

1993 年宪法在第一章宪法体制的基础、第三章联邦体制和第八章地方自治机关，分别对俄罗斯中央与地方关系的基础和原则、联邦主体的类型作出了规定。俄罗斯联邦的联邦结构建立在国家完整、国家权力体系统一、在俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体的国家权力机关之间划分管辖对象和职权、俄罗斯联邦各民族平等与自决的基础之上。①Конституция Российской Федерации.http://kremlin.ru/acts/constitution由此构成了联邦中央、联邦主体、地方自治三级结构的俄罗斯联邦制基本框架。虽然，俄罗斯央地关系由1993 年的俄罗斯宪法来主导，但是，宪法又规定了联邦主体仍可通过地方宪法或宪章确定自身的地位，在地方法律中扩大自身的主权。与此同时，1993 年宪法还规定，联邦主体与联邦国家权力机关以及自治区的关系可以由条约进行调整和规范，在之后的法律实践中导致了大量权力和职责划分是通过中央与地方的双边协议达成的。①邱曼丽：“俄罗斯中央与地方关系嬗变的宪法逻辑考察”，《俄罗斯学刊》，2020 年第1 期，第37 页。这就造成了之后俄罗斯中央与地方在签署分权条约时有大量的条款违反俄罗斯宪法，进而导致宪法权威的下降。

（二）2000 年至2004 年普京对联邦制法律的初步改革

普京在2000 年当选总统之后，开始着手整顿俄罗斯联邦主体违宪案和不平衡的央地关系。普京对俄罗斯联邦制的改革主要依靠的法律是1999 年通过的《俄罗斯联邦主体国家立法（代表）和行政权力机关组织一般原则法》（以下简称《联邦主体一般原则法》）②№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»。该联邦法是《联邦主体公共权力法》的前身，主要对联邦主体国家权力机关的产生、职权和运作作出了更为详细的规定，是俄罗斯调整央地关系最为重要的联邦法律之一。在2021 年废止前的20 年时间里，《联邦主体一般原则法》经历了191 次的修改和补充。本文的论述以俄罗斯联邦制度的三次重大改革的时间段——2000—2003年、2004 年、2012 年——为序，选取了四次对央地关系具有实质性制度调整的改革法案，涉及总统对联邦主体首脑的人事否决权、总统对联邦主体行政机关和立法机关的管制和解散权、以及联邦主体首脑的产生方式等（见文末附录）。

2000 年8 月5 日颁布的联邦第113 号《俄罗斯联邦委员会组成程序法》，将联邦主体领导人和立法机关领导人担任联邦委员会代表，改为由联邦主体行政机关和立法机关各派出一名代表组成联邦委员会。③Cм.Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 05.08.2000 № 113-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102038560&backlink=1&&nd=102067054该法案削弱了联邦主体领导人和立法机关对中央事权的直接干预，同时，联邦主体领导人和立法机关领导人也不再享受议员豁免权，为追究其（可能的）违宪违法行为奠定了法律基础。普京在对联邦委员会（上议院）组成方式改革的同时，对联邦主体国家行政权力和立法权力机关也进行了改革。2000 年7 月29 日颁布的联邦第106 号《联邦主体一般原则法》修改和补充法案，对联邦主体国家权力机关违反宪法和联邦法作出了限制。①Cм.О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29.07.2000 № 106-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=102062162根据106 号修改和补充法案的规定，联邦主体宪法或宪章、法律和规范性法规必须符合联邦宪法、宪法性法律和联邦法。如若违反上述联邦法律，联邦总统可对联邦主体最高领导人和立法机关发出警告。如联邦主体最高领导人或立法机关无视总统警告，则联邦总统有权免除联邦主体最高领导人职务，并提请国家杜马决定解散联邦主体立法机关。此外，法案还赋予了总统可以在联邦主体最高领导人职位空缺时任命代理行政长官，对后续的央地关系也产生了重要影响。与叶利钦时期依靠总统令形式任免和解散联邦主体国家权力机关的情况相比，该修改法案将总统有权免除联邦主体最高领导人职务和提出解散联邦主体立法机关法制化。对地方违法行为进行规制后，联邦中央又于2003 年7 月4 日颁布了第95 号修改和补充法案，规定联邦国家权力机关在地方出现紧急事态或地方债务超标的情况下，可以接管联邦主体相关的职务和权力，进一步扩大了中央对地方权力的管制。②См.О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 04.07.2003 № 95-ФЗ.普京在改革初期就抓住了央地关系中最核心的否决权，从权力源头遏制了地方的违宪行为。但是，在改革初期总统对地方领导人和立法机关的制约仅限于在其违反宪法和联邦法的情形之下，统一央地法律空间之后如何对联邦主体进行制约，是普京联邦制改革下一步亟须解决的问题。

（三）“别斯兰事件”后对联邦制法律的深度改革

2004 年9 月1 日别斯兰人质事件后，普京认为有必要保障国家政权的统一性以维护国家安全，因此联邦政府必须参与地方政府的组建。③参见庞大鹏：《观念与制度：苏联解体后的俄罗斯国家治理》，北京：中国社会科学出版社，2010 年，第222 页。对此，2004 年12 月11 日联邦中央颁布了第159 号法案，对《联邦主体一般原则法》和《联邦公民选举权利及参与全民公投权利基本保障法》再作修改，取消了联邦主体最高领导人直接选举，改为由总统向联邦主体立法机关推举候选人选举产生。①См.О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»от 11.12.2004 № 159-ФЗ.2004 年12 月27 日，普京又签署了第1603 号《俄罗斯联邦主体最高领导人候选人审查程序总统令》，规定联邦主体最高领导人候选人由总统驻各联邦区全权代表拟定后提交至总统办公厅主任审核，审核后至少提交两名候选人供总统选择。②См.Указ Президента Российской Федерации от 27.12.2004 г.№1603 О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.http://www.kremlin.ru/acts/bank/21806政党如果想提名候选人，必须得到所在联邦主体立法机关的支持，交由总统驻联邦区全权代表提交至总统办公厅。此外，总统免除联邦主体最高领导人职务和解散联邦主体立法机关的适用范围继续扩大。联邦主体最高领导人除违法、无视总统警告外，失去总统信任、履职不当，也可被总统免职。联邦主体立法机关无视总统警告，总统无须国家杜马决定就可直接解散联邦主体立法机关。另外，联邦主体立法机关连续三次否决总统提名的联邦主体最高领导人候选人，总统也可直接解散联邦主体立法机关。普京在别斯兰人质事件后的联邦制改革，使联邦中央对联邦主体的控制达到了巅峰，地方重要官员的人事任免权已完全掌握在中央手中。这迫使地方领导人和议员放弃了与中央的政治主权斗争，在与中央的经济关系中也只能依照国家制定的发展方向开展工作。③20 世纪90 年代，莫斯科市卢日科夫、鞑靼斯坦共和国沙米耶夫、滨海边疆区纳兹德拉坚科、下诺夫哥罗德州涅姆佐夫、斯维尔德洛夫斯克州罗塞尔等地方大员集体反抗中央提出的土地改革、税制和预算改革，各自制定经济发展道路的情况再难出现。

（四）2012 年后对联邦制法律的调整和完善

2011 年，俄罗斯政治形势突然发生了变数，统一俄罗斯党在2011 年的国家杜马选举中受挫，未能获得三分之二绝对多数席位。与此同时，2011 年12 月10 日和24 日爆发了两场大规模抗议活动，矛头直接指向了2012 年的总统大选。对此，时任俄罗斯总统的梅德韦杰夫在2012 年5 月2 日颁布了第40 号修改和补充《联邦主体一般原则法》和《联邦公民选举权利及参与全民公投权利基本保障法》的法案，重新恢复了联邦主体最高领导人直接选举。①См.О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»от 02.05.2012 № 40-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102062162&bac klink=1&&nd=102156136虽然梅德韦杰夫在任时恢复了地方领导人直选，但对其设置了两个先决条件。第一，要求联邦主体最高领导人不得拥有外国国籍和任何形式的外国居留权。第二，引入候选人审查制度，②“候选人审查制度”使用的俄文为муниципальный фильтр，直译为“市政过滤器”，2012 年4 月由时任萨马拉市市长阿扎罗夫在审读总统提案时提出。规定候选人必须获得5%至10%的市政代表机关和领导人的签名支持才有资格参加选举。此举是在恢复直接选举后防止众多政党无规则的蜂拥参选，同时也是利用统一俄罗斯党在地方的影响力控制候选人参选。

梅德韦杰夫对央地关系再调整之后，俄罗斯联邦制改革经历了一段平稳发展期，虽有对《联邦主体一般原则法》的多次调整和补充，但基本没有改变2012 年的央地关系格局。中央也在调整后的联邦制运行过程中逐渐运用现有制度控制地方领导人，并加大运用政党的力量平衡央地关系。到2020年，俄罗斯修宪条款中列入统一公共权力体系概念，是本次联邦制再改革的直接背景。通过上述历史背景，可以清楚地了解到，《联邦主体公共权力法》主要依托的联邦法是《联邦主体一般原则法》，该法自1999 年出台后，俄罗斯每次联邦制改革都必须对其进行修改，是调整俄罗斯央地关系的主要法律文件。2021 年《联邦主体公共权力法》取代《联邦主体一般原则法》，是2012 年联邦制调整后最大的一次改革，事关俄罗斯国家权力结构的再变革。本文在下节对《联邦主体公共权力法》基本内容和新增条款进行说明。

二、《联邦主体公共权力法》新增的基本内容

根据上文所述，《联邦主体公共权力法》的基础框架内容，来源于1999年10 月6 日颁布的《联邦主体一般原则法》，并在此基础上对该联邦法进行修改和补充。此外，《联邦主体公共权力法》还汇集了对《联邦公民选举权利及参与全民公投权利基本保障法》、《反腐败法》、《政党法》、《反恐法》等法律的修订内容。《联邦主体公共权力法》将原本分散在各个联邦法和规范性法规中有关央地关系的规则统一起来，构成了一部统一的对联邦关系具有基础指导意义的法律。

（一）统一公共权力体系的组成和基本原则

1.统一公共权力体系的组成

《联邦主体公共权力法》规定，俄罗斯国家权力机关、其他国家权力机关、地方自治机关共同构成俄罗斯联邦统一的公共权力体系。俄罗斯国家权力机关又由联邦国家权力机关和联邦主体国家权力机关组成。联邦主体公共权力机关包含了联邦主体国家权力机关、其他国家权力机关、地方自治机关（见图1）。

图1 俄罗斯联邦主体公共权力体系

此外，该法律明确了联邦主体国家权力制度架构，即联邦主体立法机关、联邦主体首脑、联邦主体最高行政机关及其他权力机关组成联邦主体国家权力机关。

2.联邦行政权力机关对地方权力管制和监督原则

公共权力体系建立后，“统一性”必然作为处理央地权力关系的最基础原则体现在《联邦主体公共权力法》各项条款中。因此，《联邦主体公共权力法》新增加了有关条款，允许联邦国家权力机关在联邦主体境内直接行使职权，同时允许联邦行政权力机关可参与联邦主体行政权力机关的组建。《联邦主体公共权力法》第4 条第4 款规定：联邦行政权力机关可以参与联邦主体行政权力机关的组建，在联邦和联邦主体共同管辖领域行使联邦主体的权力；在联邦主体管辖的教育、卫生、财政、国家关税调节等领域行使职权，以及对地方国家住建进行管制（监督），对地方国家建设进行监督，对商品房和（或）其他不动产项目进行国家管制（监督）；根据对联邦主体行政权力机关领导人候选人是否符合联邦规范性法律规定的资格或其他要求的检查结果，批准对其的任命，或者按照联邦特别法、《反腐败法》和国家公职相关法律，免除上述联邦主体行政权力机关领导人职务。从该条款具体细则来看，联邦政府可以参与联邦主体教育、卫生、财政和税务部门的组建，对住房和建设等部门机构也有一定的控制权。联邦主体首脑和政府在以上领域的自主权降低，涉及关键民生领域的实权也被中央管控，只能配合中央政府的统一部署和领导。

3.联邦主体参与和监管地方自治机关原则

《联邦主体公共权力法》赋予了联邦主体更广泛参与地方自治事务的权力，加强了联邦主体对地方自治机关的控制。按照第6 条第2 款和第3 款的部分规定，联邦主体国家权力机关有权对地方自治机关采取以下措施：对地方自治机关的组成及其职员的权利和义务进行法律规制；参与地方自治机关的组建，对地方自治机关官员进行任免；在联邦主体国家权力机关和地方自治机关之间重新分配权力；对地方自治机关行使行政管理和监管权；赋予地方自治机关部分国家权力，给予财政补贴，并对其权力进行监管。

4.权力相互转移原则

法律规定了在中央和地方之间可以相互移交部分权力：联邦行政机关和联邦主体行政机关可以通过协商相互转让部分权力；联邦主体国家权力机关参与处理地方自治事务，赋予地方自治机关部分国家权力。

5.反腐败和反外部干涉原则

依照修改后的宪法对联邦国家权力机关公职人员涉外资产和身份的规定，《联邦主体公共权力法》将联邦主体最高领导人、联邦主体立法机关代表认定为国家公职人员，并作出了相关规定：联邦主体国家公职人员不得具有外国国籍和任何形式的外国居留权，且其本人及配偶和未成年子女不得在外国银卡开设账户，不得使用《反腐败法》规定的外国金融工具。

（二）联邦主体最高领导人

1.取消联邦主体最高领导人的任期限制

按照此前的规定，联邦主体最高领导人的任期由联邦主体自行决定，但每人不得连续担任该职务超过两届。新法律规定了联邦主体最高领导人任期为每届5 年，取消了不得连任两届以上的禁令，这意味着联邦主体最高领导人可以以每届5 年任期无限连任下去。

2.统一联邦主体最高领导人的称呼

联邦中央对地方领导人的称呼没有做统一规定，仅在2015 年规定联邦主体领导人不得称为“总统”。本次修改后的联邦法规定，联邦主体领导人只能被称为“首脑”（глава）或“州长”（губернатор），联邦直辖市领导人被称为“市长”。该条款引起了联邦主体的强烈反应，国家杜马在二读审议时不得不作出妥协，允许联邦主体可根据自身习俗和历史，为最高领导人赋予额外称呼，但不得与国家元首、总统等称呼相同。

3.联邦主体最高领导人的职能

组建和领导联邦主体行政机关、任免行政机关领导人和成员；签署或否决联邦主体法律；向立法机关提交报告，召开立法机关会议；解散立法机关；对市政领导人和政府提出警告或训诫；罢免或提议免除市政领导人职务。

（三）联邦主体立法机关

1.调整联邦主体立法机关代表在国家权力机关中的地位

《联邦主体公共权力法》第17 条第3 款规定了联邦主体立法机关代表，无论是专职代表还是非专职代表，均为国家公职人员，因此也受联邦宪法和联邦法对国家公职人员的约束。该条款主要是对联邦主体立法机关代表的国籍、外国居留权、外国资产作出与联邦主体最高领导人相同的要求提供法理依据。

2.规范联邦主体立法机关的名称

与联邦主体最高领导人称呼相同，法律对联邦主体立法机关的名称也作出了相同的规定：联邦主体立法机关的名称和结构，由联邦主体宪法或宪章根据联邦主体历史、民族和其他传统而定，但不得包含构成联邦国家权力机关基本名称的单词。

3.统一联邦主体立法机关代表任期

此前，联邦主体立法机关代表的任期由联邦主体自行决定，但一届不得超过5 年。《联邦主体公共权力法》统一将代表的一届任期修改为5 年。

4.联邦会议代表有权出席联邦主体立法机关会议

除联邦主体行政机关和地方自治机关官员可参与联邦主体立法机关会议外，联邦法新规定，联邦主体派驻联邦委员会（上议院）的参议员和国家杜马代表，可以列席联邦主体立法机关会议并作发言，参与会议的方式由联邦主体自行决定。

5.联邦主体立法机关代表选举方式的调整

按照一般规定，联邦主体立法机关代表由比例制和多数制选举方式产生，联邦法此前也规定了联邦主体立法机关以比例制方式产生的代表席位不少于总席位数的25%。新法律取消了该规定，将联邦主体立法机关以比例制方式选举的席位数量交由联邦主体自行决定。

（四）完善中央对地方的问责机制

1.扩大总统对联邦主体最高领导人提出警告的范围

联邦总统对联邦主体最高领导人警告的规定在2000 年就已出台，赋予总统对联邦主体领导人违宪违法行为提出警告的权力。①根据联邦中央2000 年7 月29 日颁布的第106 号《对<俄罗斯联邦主体国家立法和行政权力机关组成一般原则法>进行修改和补充法》第1 条第6 款的规定：俄罗斯联邦总统在下列情况下向俄罗斯联邦主体首脑发出警告：1.相关法院裁定俄罗斯联邦主体首脑颁布的法律法规与俄罗斯联邦宪法、联邦宪法性法律和联邦法相抵触，俄罗斯联邦主体首脑在判决生效后两个月内或判决规定的期限内没有执行法院的判决；2.在俄罗斯联邦总统颁布中止俄罗斯联邦主体首脑或俄罗斯联邦主体行政机关颁布的规范性法律法规的总统令之日起两个月内，俄罗斯联邦主体首脑拒绝废除被总统令中止的法律法规或对该法律法规进行修正，俄罗斯联邦主体首脑在期限内也没有向相关法院提出上诉解决争端。《联邦主体公共权力法》在此基础上增加了总统有权对联邦主体最高领导人的履职（包括行使中央委托的职权）不当提出警告或申斥。

2.简化总统免除联邦主体最高领导人职务的理由

在普京2000 年执政后，赋予了总统在联邦主体最高领导人无视总统警告和违宪违法的情况下免除其职务的权力，后又在2004 年增加了在联邦主体最高领导人失去总统信任的情况下有权将其免职的条款①参见2000 年7 月29 日第106 号联邦法和2004 年12 月11 日第159 号联邦法。。2012 年对“失去总统信任”作出更明确规定，在联邦主体最高领导人因腐败问题和未能解决利益冲突的情况下会失去总统对其的信任。《联邦主体公共权力法》在保留总统因联邦主体领导人无视警告和失去信任对其免职的基础上，取消了因“腐败和未解决利益冲突”而被免职的规定。明确了“失去信任”是总统罢免联邦主体最高领导人的最终理由，无须再对其作出解释，从而扩大了“失去信任”的适用范围。

3.延长被免职者不得担任联邦主体最高领导人的期限

《联邦主体公共权力法》将被总统免职的前联邦主体最高领导人不得参加任何联邦主体领导人选举的期限，从2 年延长至5 年。

4.联邦主体最高领导人对地方自治机关的管制

根据原有规定，联邦主体最高领导人仅有要求地方自治机关改正颁布法律中违宪违法条款的权力。在上述规定的基础上，《联邦主体公共权力法》作了以下增补：联邦主体领导人有权对不履行或履职不当的市政领导人和地方政府领导人进行警告或训斥；市政领导人和地方政府领导人在收到警告后一个月内没有采取补救措施，则联邦主体领导人有权免除市政领导人和地方政府领导人的职务；市政领导人未能完成根据地方自治机关一般原则法规定的地方政府效率评估，联邦主体领导人有权向市政代表机关提出罢免市政领导人的倡议。

（五）统一联邦主体国家权力机关参与和国家杜马共同管辖领域联邦法律草案审议的程序

1.联邦主体国家权力机关审议共同管辖领域法律草案的期限

原版《联邦主体公共权力法》将联邦主体立法机关和领导人在收到法律草案后审议的期限从30 天缩短至15 天，这引起了各联邦主体的一致反对。各联邦主体认为，期限的缩短降低了审议草案的质量，各地区很难在短时间内对法律展开充分的论证。审议法律期限的缩短也会使联邦主体为在规定期限内完成审议而作出妥协，地方因此很难形成与联邦中央不同的立场。②Регионы получили кабинеты, но потеряли списки.9 декабря 2021 г.https://www.rbc.ru/newspaper/2021/12/10/61b1f1d59a7947424dec9f50在联邦主体的压力下，国家杜马在二读中恢复了30 天审议的期限，但规定了该期限可根据国家杜马议事规则缩短至不少于15 天内。

2.联邦主体国家权力机关审议共同管辖领域法律草案的程序

《联邦主体公共权力法》对联邦主体参与审议与国家杜马共同管辖领域的法律程序作了统一规定。按照规定，法律草案经国家杜马一读通过后，交由联邦主体立法机关和领导人在30 天内审议提出意见。联邦主体立法机关和领导人共同支持法律草案则被视为该联邦主体通过该法律。如联邦主体内立法机关和领导人意见不同，则视法律草案在该联邦主体内未通过。超过三分之二联邦主体通过该法律后方可提交国家杜马审议。如有三分之一联邦主体反对该法律草案，则国家杜马应成立协调委员会。

（六）加强国务委员会在解决联邦主体公共权力机关间争端的作用

《联邦主体公共权力法》规定，联邦国家权力机关和联邦主体国家权力机关之间，以及联邦主体国家权力机关和地方自治机关间产生矛盾冲突，可以向俄罗斯联邦国务委员会申请按照《俄罗斯联邦宪法》的规定进行调解，解决上述机关之间权力相互委托产生的问题。同时，国务委员会还可以审议联邦主体财政独立承担的共同管辖范围领域的联邦法草案，以及审议联邦政府颁布的关于地方政府财政支出的相关法律草案。

（七）统一联邦中央、联邦主体和地方自治机关之间权力相互转移的方式和责任

按照联邦宪法和《联邦主体公共权力法》总则的规定，中央与地方之间权力可相互移交。具体包括如下方式：

第一，中央将联邦单独和共同管辖职权交由联邦主体国家权力机关行使。在移交权力后，联邦行政机关有权对联邦主体国家权力机关进行监督，有权向联邦主体行政机关发出停止违法行为的命令，撤回所移交的权力并责令联邦主体领导人免除相关部门领导的职务。

第二，中央收回移交至联邦主体国家权力机关行使的权力。法律规定了收回移交权力的5 种情况：联邦主体国家权力机关不履行或履行职权不当；因国防和国家安全所需；因灾害或紧急事态导致联邦主体国家权力机关无法履职；中央需统筹执行国内外政策；联邦中央驻地方机关行使了类似职权，且收回权力有助于缩减联邦和联邦主体财政支出。

第三，中央临时行使部分联邦主体国家权力机关的职权。在联邦主体面临灾害和紧急事态情况下，或者联邦主体债务逾期，其债务数额超过上一年度财政预算的30%，联邦主体的部分权力由联邦中央机关暂代①在联邦主体面临灾难和紧急事态情况下，总统须与联邦委员会（上议院）协商后作出中央暂代权力的决定。此外的其他情况无须与联邦委员会协商。此外，中央因联邦主体债务逾期和超额，可向最高法院提出对联邦主体实行临时财政管制的要求，期限为1 年。。

第四，联邦主体向地方自治机关移交部分国家权力。联邦主体除将自身部分权力移交给地方自治机关外，还可将联邦中央赋予它的部分权力也移交给地方自治机关行使。中央和联邦主体国家权力机关对地方自治机关进行监督，也可责令其停止违法行为并发布约束性指令。

以上是《联邦主体公共权力法》对央地关系法律制度调整的基本介绍。从上述条款可以看出，《联邦主体公共权力法》突出的一个原则即是“统一性”，打破联邦中央、联邦主体和地方自治三级之间的权力壁垒，建立一个具有统一规范和协调一致的联邦制度。

三、俄罗斯公共权力机关间的关系

从上述《联邦主体公共权力法》来看，俄罗斯公共权力体系由联邦国家权力机关、联邦主体国家权力机关、地方自治机关三级结构组成。在法律规定上，三者并没有严格的隶属关系，仅规定了总统作为总负责人协调三级权力机关之间的互动。但从俄罗斯央地关系建设的历程来看，联邦中央始终是以实现对地方的控制为最终目的，这种控制总体分为组织控制、程序控制和责任控制。组织控制是对地方权力机关的选举、审核和任命具有最终影响力，程序控制是对地方权力机关的法律和执政行为进行监督和管控的能力，责任控制是对地方权力机关具有问责、惩戒和免职的权力。因此，对《联邦主体公共权力法》的分析至少应该包含两个方面：第一，该法对中央机关与联邦主体国家权力机关和地方自治机关产生了什么影响，中央对地方的控制是增强了还是减弱了；第二，该法对联邦主体国家权力机关和地方自治机关的影响，地方权力是否得到了增加。本节将对以上两点进行研究说明。

（一）联邦主体国家权力机关

1.中央与联邦主体行政机关的关系

从组织控制角度来看，《联邦主体公共权力法》出台前，联邦中央间接掌控了地方领导人的产生。首先是对联邦主体领导人职位候选人的审查。目前，联邦主体领导人的产生方式有两种：一种是直接选举产生，一种是由联邦主体立法机关选举产生。以直接选举方式参选的候选人可以由政党提名或自我提名参选，但必须得到所在联邦主体至少四分之三地区的市政代表机关和领导人5%至10%的签名支持，自我提名者还需提供选民签名支持才可参加选举。由联邦主体立法机关选举的地方领导人候选人需要由议会政党①议会政党指在国家杜马或联邦主体立法机关拥有席位的政党。向总统提名，由总统审查后选取3 人提交至联邦主体立法机关选举。在联邦主体领导人产生问题上，联邦主体所拥有的自主权，限于决定地方领导人的选举方式、市政机关签名支持比例和自我提名者的参选资格，而候选人的终审和向联邦主体立法机关提名都由中央掌控。此外，虽然总统无法直接任命联邦主体领导人，但在联邦主体领导人职位出现空缺时，总统可以任命代理领导人，直至新的联邦主体领导人选举产生。

在程序控制方面，联邦中央对地方有监督权。联邦主体领导人和行政机关颁布的法律和规范性法规，经法院裁定违反宪法、宪法性法律和联邦法，总统有权对其发出警告。另外，联邦总检察院和联邦主体检察院对各联邦主体行政采取定期或不定期的审查，并形成报告提交给总统审核。

在责任控制方面，联邦总统拥有免除联邦主体领导人职务的权力。按照规定，联邦主体领导人因腐败、未处理利益冲突而失去总统信任以及无视总统警告的情况下，联邦总统有权直接免除其职务。被免职的原联邦主体领导人2 年内不得再担任地方领导人职务。此外，如联邦主体领导人涉嫌犯罪，在总检察长的提议下总统有权暂时中止联邦主体领导人的职务。

《联邦主体公共权力法》出台后，联邦中央对联邦主体的控制权范围再次扩大。从组织控制方面看，在保有原控制权的基础上，增加了联邦主体领导人的任职条件，赋予了联邦中央参与联邦主体行政机关组建的权力。从程序控制角度看，首先，联邦中央可赋予联邦主体部分中央或与地方共同管辖的权力。该规定虽然是中央对地方的放权，但背后所规定的监督和问责制度的意义远大于放权本身。中央可通过给联邦主体分权来监督联邦行政机关的履职情况，并就该事权对联邦主体发布约束性指令。此外，中央对地方赋予什么领域的权力不是应地方请求，而是通过法律强制赋予地方，地方必须履行，如不履行或履行不当，中央会收回所赋予的权力并对地方所辖领导人追责。同时，中央有权对联邦主体行政机关的工作绩效进行考核。总统制定考核标准，由联邦政府根据该标准对地方行政机关在文化、卫生、教育和社会服务领域的工作质量进行考核，结果呈交总统。考核结果直接决定中央财政对地方财政预算的拨款数额。在责任控制方面，中央收紧了对联邦主体领导人和行政机关的问责力度。首先，总统以“失去信任”免职联邦主体领导人的理由简化了。其次，当总统认为联邦主体领导人履职不当时，可对其发出警告，警告无效后可直接免职。同时，被免职的联邦主体领导人5 年内不得再任职。从各方面来看，中央对地方的控制不仅没有放松，反而进一步加强，特别是联邦政府可直接参与地方事务，削弱了联邦主体行政机关的权力。

2.中央与联邦主体立法机关的关系

《联邦主体公共权力法》没有对有关联邦主体立法机关的内容进行过多修改，基本维持了中央对联邦主体立法机关的一贯规定。从组织控制方面看，中央将联邦主体代表等同于国家公职人员。对其国籍、财产和家庭收入等的要求提高到了与国家公职人员相同的标准。联邦主体立法机关中从事商业工作的非专职代表必然会受到该规则的影响，例如彼尔姆边疆区立法机关预算委员会在2022 年10 月19 日审议了边疆区宪章修改草案，将部分条款与《联邦主体公共权力法》保持一致。其中对代表以公职人员身份从事商业或金融行业、特别是与外资合作的限制，引起了非专职代表的担忧，一些代表不得不因该条款而离职。①Депутатство бизнесу помеха.20 октября 2022 г.https://www.kommersant.ru/doc/56 21437从程序控制和责任控制两方面看，联邦主体立法机关受中央审查权和问责权的制约。总统及总统办公厅有单独审查代表财产和违法行为的权力。同时，总统有权对联邦主体立法机关违法违宪行为提出警告，并在警告无效的情况下解散立法机关。

3.联邦主体领导人与联邦主体立法机关的关系

联邦主体领导人和立法机关之间没有隶属关系，双方在政治实践中相互制约。从组织控制角度看，联邦主体领导人没有权力对联邦主体立法机关和其代表的产生拥有控制权，反而是联邦主体立法机关有权决定该地区领导人的选举产生方式。①Как менялись законодательные основы выборов глав субъектов России.27 сентября 2021 г.https://tass.ru/info/12514329在一些以联邦主体立法机关选举领导人的地区，地方政党对地方领导人有直接影响力。②2012 年地方领导人选举改革后，联邦主体最高领导人选举方式由各联邦主体自行决定。目前，采用地方立法机关选举方式的联邦主体有9 个：阿迪格共和国、达吉斯坦共和国、北奥塞梯-阿兰共和国、卡拉恰伊-切尔克斯共和国、涅涅茨自治区、亚马尔-涅涅茨自治区、汉特-曼西自治区、卡巴尔达-巴尔卡尔共和国、印古什共和国。从程序控制权和责任控制权来看，联邦主体领导人和联邦主体立法机关相互监督对方的违宪违法和履职不当行为。首先，联邦主体领导人有权否决立法机关通过的法律草案。同时，在立法机关拒绝执行法院对其违宪违法判决、不履行立法会议职责的情况下，联邦主体领导人有权解散立法机关。同样，联邦主体立法机关认为联邦主体领导人不执行违宪违法判决、履职不当和侵害公民权益，可以对其提出不信任案，并提交至总统对其免职。由此可以看出，联邦主体行政机关对联邦主体其他国家权力机关的控制权并不像中央行政机关那样强大，相互制约的程度大于控制的程度。此外，还可以看出，政党在联邦主体行政机关和立法机关中的影响力也不容小觑，是地方行政和立法机关权力来源的保证和重要的稳定剂。

（二）地方自治机关

地方自治机关由市政代表机关（立法机关）和市政领导机关（行政机关）两大类组成。根据2003 年10 月6 日颁布的《联邦地方自治组成一般原则法》和2014 年、2019 年的补充，地方自治组织共有8 种类型。③地方自治组织8 种类型是：市政大区（муниципальный район）、农村居民点（сельское поселение）、城市居民点（городское поселение）；城市区（городской округ）、联邦直辖市内自治区（внутригородская территория города федерального значения）、含自治区的城市区（городской округ с внутригородским делением）、城市区内自治区（внутригородской район）、小型市政区（муниципальный округ）。到2021 年，共有20303 个地方自治组织组成了俄罗斯的基层结构。④Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации по состоянию на 1 января 2021 г.https://rosstat.gov.ru/munstat按照俄罗斯宪法的规定，地方自治机关不纳入国家权力机关序列，但联邦中央通过将公共权力体系概念写入宪法，变相地将地方自治机关统一到国家管辖范围内，并赋予了其行使部分国家权力的职责。从中央对地方控制的角度来讲，联邦中央是通过对联邦主体的控制来实现对地方自治的管理。碍于宪法对地方自治独立权的规定和修改该规定的复杂性，联邦法律并没有直接规定联邦中央有直接对地方自治机关进行干涉的权力。①根据俄罗斯宪法的规定，修改宪法第一、二、九章需要通过总统、联邦委员会、国家杜马、联邦政府、联邦主体立法机关的共同决定，还需组建制宪委员会以及举行全民公投，复杂程度远超2020 年的修宪程序。根据上文所述，《联邦主体公共权力法》加强了联邦中央对联邦主体国家机关的产生、运行和职权终止的控制权，相对应的联邦主体行政权力机关也应具备“统一”的对地方自治机关的控制权。

在组织控制上，联邦主体立法机关决定了市级领导人选举的方式。从2014 年开始，联邦主体立法机关陆续取消了联邦主体市长的直接选举，改为由市立法机关代表和联邦主体行政机关代表组成的竞选委员会审核，并选出合格的候选人交由市立法机关选择。另外，市政府机关还引入“城市经理”（Сити-менеджер）制度，当选的市长以签署合约的形式聘用“城市经理”负责领导行政工作。到2021 年，仅有阿巴坎、阿纳德尔、新西伯利亚、托木斯克、哈巴罗夫斯克、乌兰乌德、伊尔库茨克等联邦主体首府城市采取了直选方式，约占所有联邦市政机关的12%。②Один министр, четыре губернатора и уголовные дела.25 июня 2021 г.https://w ww.vedomosti.ru/politics/articles/2021/06/25/875632-chetire-gubernatora最后，《联邦主体公共权力法》还赋予了联邦主体行政机关参与市政机关组成的权力。

从程序控制的角度看，联邦主体领导人拥有对市政行政和立法机关违宪违法行为审查的权力。新法律也同样增加了联邦主体行政机关赋予市政机关部分国家权力的规定。与联邦中央相同，联邦主体的赋权也具有强制性和监督性。因此，在责任控制上，联邦主体领导人拥有对市政机关提出警告和将市政机关负责人免职的权力。同理，市政机关领导人若没有完成联邦主体制定的绩效考核，也会遭到联邦主体的免职问责。

总体而言，联邦中央对地方自治的控制是依托于对联邦主体的管控，是一种层层递进的管理方式，这种方式也可以被视为俄罗斯中央对地方的“套娃式”管理模式。①中央、联邦主体、地方自治三级之间自上而下的垂直管理模式，但三者管理权不交叉，中央不能直接管理地方自治一级的事务。这种管理模式的最大特点是中央在对联邦主体管控的同时，赋予联邦主体一定的自主管理权，以代理方式对地方自治机关实行掌控，达到中央集权和地方分权间的平衡。综上所述，《联邦主体公共权力法》给予了联邦主体对地方自治机关的控制权力，联邦主体在地方自治层面的权力有所增强。

四、结论：俄罗斯联邦制改革的内在逻辑

《联邦主体公共权力法》出台后联邦中央与地方的权力关系（如表2 所示），根据前文的论述可以看出，联邦中央以分权方式实际上增加了对联邦主体和地方自治层面的控制。特别是建立统一公共权力概念，借此赋予地方自治国家权力以实现中央对地方自治机关的监督管控。可以说《联邦主体公共权力法》出台的最大目的，就是要提高中央对基层的治理效率。②地方自治机关的具体情况由2023 年正在审议的《统一公共权力体系下地方自治组成一般原则法》规定。

表2 《联邦主体公共权力法》出台后央地控制权变化

《联邦主体公共权力法》是对俄罗斯联邦制的再次改革，有其深层次的逻辑脉络。总结来看，共有三大改革逻辑对俄罗斯联邦制造成直接影响，即安全稳定逻辑、历史逻辑、制度逻辑。安全稳定逻辑指俄罗斯所有政治改革的目标，是实现国家稳定和政权安全。历史逻辑是俄罗斯在国家建构过程中，回归本国历史经验和传统发展理念。制度逻辑指的是俄罗斯在联邦制度改革中，遵循从中央到地方的制度建设次序。

首先是安全和稳定逻辑。20 世纪90 年代央地关系几乎分崩离析，地方主权大行其道，中央权威丧失和中央政府对地方的卑躬屈膝给普京造成深刻印象。这种历史印记会极大地影响中央对地方的关系认同。因此，普京对联邦制的改革极力要避免的就是中央权力的丧失，这也是俄罗斯联邦制经历多次改革而中央集权万变不离其宗的逻辑起点。其次，俄罗斯的地理、民族和宗教的复杂性，需要一个更加合理的制度安排来实现国家的统一和稳定。普京在2006 年瓦尔代会议上谈及，“就俄罗斯这样一个由多民族和宗教构成的国家而言，我们正在为如此广袤的地区和在这片土地上的人民寻找最理想的选择，即中央、地方和市政三者之间的权力重新分配”①Путин: реформирование муниципальной системы – революционное событие.13 сентября 2006 г.https://ria.ru/20060913/53832537.html。结合俄罗斯联邦制改革的历程来看，普京在这里所说的三者权力的重新分配，即是加强中央政府集权倾向，地方和市政权力受到中央管制。只有中央集权的政府才能保证俄罗斯国家统一，民族和宗教团结，维持国家稳定。

除了内部分离主义和恐怖主义造成的威胁外，对外部世界的认知也对俄罗斯联邦制改革产生了潜移默化的影响。1993 年叶利钦批准的《俄罗斯联邦外交政策构想》中明确指出，“西方不再是传统意义上的军事政治概念，但仍然是世界经济和国际关系、全球文明进程中最重要的中心”①Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации.С.21.https://www.russiamatters.org/sites/default/files/media/files/1993%20Foreign%20Policy%20S trategy%20RUS.pdf。在融入西方政策的理念主导下，西方所秉持的自由民主、宪政分权等价值原则得到了当时俄罗斯精英的高度认同。而严峻的国内形势迫使俄罗斯中央不得不采取行动维护国家安全。俄罗斯与西方的关系随着1994 年车臣战争的爆发发生变化。自1995 年起，俄罗斯与西方之间龃龉不断，北约东扩带来的外部压力和国内分裂战争影响，使得俄罗斯的联邦制改革在国内的动荡不安中开始。普京在2000 年执政后下决心重塑央地关系，被西方称为“民主倒退”和“集权”，一种强烈的对俄罗斯不安感充斥着西方国家。从2008 年俄格战争到2014 年克里米亚事件，再到2022 年乌克兰危机的总爆发，俄罗斯面临紧缩的外部环境，不安全感与日俱增。2021 年，普京在当时的《俄罗斯联邦国家安全战略》中明确将“稳定”确定为国家安全的最高目标，避免国家出现动荡和分裂。②参见于淑杰：“俄罗斯新版国家安全战略评析”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2022 年第1 期，第32 页。在乌克兰危机背景下，《联邦主体公共权力法》突出的就是稳定。特别是在人事稳定方面，法律取消了联邦主体领导人的任期，让任期届满且因法律限制不能继续连任的地方领导人可以继续任职。③莫斯科市市长索比亚宁、莫斯科州州长沃罗比约夫、车臣共和国领导人卡德罗夫、鞑靼斯坦共和国领导人明尼哈诺夫、卡拉恰伊-切尔克斯共和国领导人杰姆列佐夫、列宁格勒州州长德罗兹坚科、罗斯托夫州州长戈卢别夫、汉特-曼西自治区领导人科马罗娃、斯维尔德洛夫斯克州州长奎瓦舍夫、科斯特罗马州州长西特尼科夫、沃罗格达州州长古夫申尼科夫等都超期任职。另外，根据《2019—2024 年提高预算效率构想》，中央对地方的财政干预将继续增加，约77%的地方财政权力受到联邦中央的额外监管。④参见丁超：“俄罗斯央地财政关系与国家治理的财政逻辑”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2022 年第2 期，第53 页。为实现该计划，联邦中央必须提供充足的政治制度保障，赋予地方权力，让中央行政机关行使地方的教育、卫生、财政、税收等权力，实现中央的监管。这一方面有利于加强中央对地方财政和税收的控制权，稳定地方经济和统筹协调地方收入，为战时经济提供充足的制度基础。另一方面为地方发展注入资金，贯彻中央大型项目的统一部署，提高地方的基础保障水平，稳定社会民生发展。可以预见的是，随着俄罗斯外部环境的恶化，安全和稳定将是俄罗斯内政改革的长期目标，中央以集权提高处事效率的方式不会发生改变，反而将越发加剧。

其次是俄罗斯联邦制改革的历史逻辑。国内外学界在对俄罗斯政治制度改革过程研究中提到最多的三种理念，依次是“可控民主”、“主权民主”和“保守主义”。2008 年总统选举后，俄罗斯将“主权民主”思想官方化，提出了保守主义并将其列为统俄党的官方意识形态。俄罗斯保守主义的突出主张，就是俄罗斯不会成为西方世界的一部分，俄罗斯必须走符合本国特点的发展道路。普京在2021 年瓦尔代论坛上对“俄罗斯保守主义”发表了看法，认为俄式保守主义是一种理性温和的保守主义，是反对极端主义的行为方式。①Путин назвал умеренный консерватизм самым разумным принципом.21 октября 2021 г.https://ria.ru/20211021/putin-1755656453.html不同于西方的保守主义，俄式保守主义强调回归国家传统和历史经验，是一种改革和传统相结合的治理方式，其本质也是根据本国历史和国情选择发展道路。因此，在俄罗斯执政者思想观念的影响下，俄罗斯联邦制度必然也会寻找其历史逻辑。在俄罗斯历史上始终存在平衡中央与地方关系的问题，以及针对此问题而采取的不同改革措施。分离主义、地方保护主义意识和制度贯穿于俄罗斯历史的每一个阶段，而中央都试图采取集权的方式保持国家的统一和完整。俄罗斯地区问题专家图罗夫斯基认为，“俄罗斯是在征服土地的过程中形成的，是一个领土异质性的国家，领土的不断增加加剧了异质性的影响。因此，在确保国家统一的前提下，如何进行地区多样性治理就成为俄罗斯国家稳定和发展的关键性因素”②Туровский Р.Ф.Политическая регионалистика.М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006.С.296.。

《联邦主体公共权力法》对联邦制的一项改革，是将教育、卫生、医疗等涉及民生领域的权力上收，责任下放，中央直接负责上述领域的职权和人事任免，这意味着垂直权力结构方式发生了变化。垂直权力将不通过个别领导者实现，而是中央在地方设立的不同管辖领域直属机构以制度化的方式实行。该政策直接削弱了联邦主体领导人和各联邦区总统全权代表的权力，加上中央于2021 年制定了联邦政府各副总理所负责的联邦区，更大大削弱了总统驻联邦区全权代表的职权。①2021 年7 月19 日，米舒斯京总理签署法令，由政府8 位副总理负责监管8 个联邦区的预算支出、社会经济发展和财政援助。此外，《联邦主体公共权力法》还对2020年修宪时所提到的联邦直辖区作出了规定，明确了该直辖区具有特殊地位，其权力运行方式由中央决定。2022 年中央在黑海沿岸的克拉斯诺达尔边疆区设立了锡里乌斯②俄语原词为Сириус，意为“天狼星”。联邦直辖区，属于中央直管的用于科研和学术创新的行政中心。从历史上看，叶卡捷琳娜二世时期的俄罗斯也采取了地方权力下放的制度。例如，在全国划分六个教育区，由大学领导，建立了以教育部门为首的垂直权力制度。这不仅提高了民众的文化水平，而且将整个教育领域变成了一个强大的系统性国家结构③Конструирование вертикали.19 июля 2000 г.https://www.ng.ru/ideas/2000-07-19/8_vertical.html。因此，在俄罗斯执政者不断强调传统价值和俄罗斯发展道路的情况下，俄罗斯联邦制的发展也将越来越借鉴历史经验和逻辑，回归中央集权的发展模式。

最后，俄罗斯联邦制的改革也有其制度逻辑。普京从2000 年开始对联邦制改革至2021 年构建统一公共权力体系，联邦制度的改革遵循了从中央到联邦主体再到地方自治的制度逻辑。2000—2004 年的改革聚焦于联邦中央涉及央地关系的制度重建，通过改革联邦委员会构成、设立联邦区、建立总统全权代表制度、对地方违法纠察等措施，统一了俄罗斯的法律空间。2004年后的改革与调整，基本围绕对联邦主体领导人和立法机关的选举、职权和限制进行，中央获取了对联邦主体人事、财政和监察监督的管理权。随着联邦中央与联邦主体关系的稳固，地方自治就成为联邦制再改革的目标。

综上所述，安全和稳定逻辑、历史逻辑和制度逻辑是共同驱动俄罗斯联邦制集权的主要动力。安全和稳定逻辑代表了俄罗斯的发展观，历史逻辑代表了俄罗斯的治理观，制度逻辑则是俄罗斯发展和改革的规律性因素，体现出俄罗斯在政治体制改革中遵循了国际与国内的统一、历史与现实的统一、理念与实践的统一。这三组逻辑既是俄罗斯联邦制改革的动力来源，也是俄罗斯联邦制发展的最大变量。

本次《联邦主体公共权力法》的出台，标志着俄罗斯统一公共权力体系开始建立，之后随着《统一公共权力体系下地方自治组成一般原则法》通过并颁布，俄罗斯统一公共权力体系将彻底取代国家权力和地方自治权力，成为规范央地关系和俄罗斯政治发展的标志性法律文件。同时，统一公共权力体系及《联邦主体公共权力法》在俄罗斯央地关系中如何实践以及效果如何，仍值得学术界持续关注和研究。

附录 2000—2012 年对《联邦主体一般原则法》及其他相关法律部分重点条款的修改内容