无锡市河道水质保险机制的实施路径研究

李小韵 周 旋 宋伟新

(1.无锡市水利局,江苏 无锡 214000;2.滨湖区水利局,江苏 无锡 214000)

1 背 景

2021年11月,中共中央、国务院发布《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》(《国务院公报》2022年第32号),强调综合运用行政、金融、科技等多种手段提升生态环境治理现代化水平。2022年6月,银保监会发布《银行业保险业绿色金融指引》(银保监发[2022]15号),要求银行保险机构从战略高度推进绿色金融,要关注环境、社会和治理风险。2021年9月,江苏省13家部门单位联合印发《关于大力发展绿色金融的指导意见》(苏政办发[2021]80号),提出要创新绿色金融产品服务,支持保险机构大力发展环境污染责任保险、安全生产责任保险等保险产品。多年来,无锡市不断探索实践绿色金融产品,2009年6月,在全国范围内开展环境污染责任保险试点,经过十几年摸索实践,基本形成“立法推动、市场运行、企业参与、专家服务”环境责任保险“无锡模式”。此后,又相继探索实践节水贷、堤防险等,推动全市绿色金融发展。但在河道治理管理方面,仍缺乏相应的绿色金融机制。近年来,无锡市全面推行河湖长制,开展以太湖治理为重点的河湖水环境治理,水环境质量较15年前有了显著提升,但河湖水环境质量距离人民群众的期盼还有一定的差距,一方面,河湖治理仍存在水质持续提升难、水质不稳定、部分河道水质为Ⅴ类劣Ⅴ类等问题;另一方面,社会力量深度参与河湖治理的激励机制尚未有效构建,政府资金投入有限,管理灵活性不足,亟待探索建立河道水质保险机制。

2 实施水质保险的必要性

2.1 河湖水质目标要求高,水质稳步提升任务重

当前,重要河湖水质目标已纳入各级政府高质量考核体系,国家、江苏省对无锡市河湖水质目标要求逐年提高。党的二十大报告从战略高度对生态文明建设作了重大部署,要求建设“美丽中国”,基本消除城市黑臭水体;《关于推进全省幸福河湖建设的指导意见》(苏河长[2021]号)要求,到2030年,江苏省全省水生态环境质量明显改善,城市水体透明度明显提高;无锡市总河长令(2021年第1号)明确要扎实开展水质达标攻坚,全力推进河湖水质“消劣奔Ⅲ”(即消除劣Ⅴ类水河道,提升Ⅲ类水河道比例);《关于开展新一轮河道环境综合整治水质达标攻坚行动的实施意见》(锡政办发[2021]12号)指出,到2023年底,河道优Ⅲ类水比例达到90%以上。由此可见,河湖水质稳定达标仍然是当前河湖治理攻坚的重点和难点,直接关系到人民群众的切身利益。

2.2 购买服务缺乏激励机制,服务主观能动性不足

近年来,政府购买第三方服务涉及多行业、多领域,极大地提升了政府的服务效能。无锡市积极引入第三方专业单位,持续推动河湖水环境质量提升:无锡市美丽河湖办公室引入第三方巡飞单位,定期利用无人机对全市域河湖进行巡飞检查,将重点问题汇总整理形成通报下发各地,助力美丽河湖建设;全市各地区也积极引入第三方单位参与河道治理和管理(如:定期检测水质、河道保洁等)。第三方单位的加入,一方面,有力地解决了河湖环境死角人力无法查看、基层人手不足等痛点问题;另一方面,先进科技手段的加持,实现了河湖水环境高质量治理。但是,目前的第三方服务仅限于合同约定的巡飞巡查次数、水质检测频次等工作内容,河湖治理成效与第三方经济利益挂钩不紧密,无法充分调动第三方的主观能动性和积极性。

2.3 水质事件存在突发性,资金预算保障难度大

现行财政体制为预算管理制,要求各级预算编制单位在当年编制次年各项预算经费,而在河道日常管理中,可能存在突发的偷排、漏排事件影响河道水质达标,如:2021年1月,国考殷村港断面挥发酚指标异常偏高,导致全年水质未能达标。由于此类突发事件的不可预见性,财政经费难以提前列入年度计划,导致事件发生后,财政支出保障难度增大。

2.4 财政资金拨付周期长,应急事件处置效率低

近几年,受新冠肺炎疫情影响,各地政府财政压力大、资金预算不充分问题凸显。无锡市河道治理经费主要来自市级补助及地方政府财政拨付。市级补助资金无法列支于河湖日常巡检及应急工程管理内容,加上基层政府应急资金不足,临时筹措经费难度大、周期长,不利于快速降低突发事件带来的影响,恢复河道水质。

综上,为适应水质目标逐年提升的要求,最大限度地发挥财政资金、社会力量在河湖水质提升方面的作用,迫切需要引入水质保险。一方面,引导社会力量参与河湖水质管理,采用河湖水质好坏与保险机构理赔机制直接挂钩的方式,不断提高突发事件响应的主动性和及时性;另一方面,拓宽河湖水质提升资金来源,利用保险杠杆机制放大财政资金使用效能,有效助推河湖水质稳步提升。

3 无锡市水质保险机制总体构思及内容

当前,河湖水质目标越来越高,国省考断面水质优Ⅲ类比例、主要出入湖河流指标控制浓度、美丽幸福河湖建设情况等涉水指标均纳入高质量发展考核评价指标体系;水质稳步提升难度越来越大,目前全市劣Ⅴ类及黑臭河道仍有存量,意外偷排漏排事件时有发生,尤其老城区地下管网雨污混排等“老大难”问题难以根治,河湖水质存在不稳定性,“消劣奔Ⅲ”任务迫在眉睫,亟需运用保险机制防范水质下降风险。

3.1 总体构思

3.1.1 目标导向,分类确定投保河道范围

按照无锡市总河长令(2021年第1号)“消劣奔Ⅲ”的要求,依据河道水质现状及达标任务,分类遴选确定投保河道总名录。

3.1.2 实用导向,分类制定保险触发机制

为充分调动保险机构在“事前”及“事中”服务的主动性、及时性和实效性,根据投保河道水质目标要求,确定配套的保险触发机制,降低河湖水质下降的风险。

3.1.3 应急导向,缓解河湖治理资金不足

通过保险的杠杆作用,将影响河道水质的各类风险分散支出转化为可预算安排的固定保险费支出,有效破解事前安排的年度预算资金不足、拨付不及时等问题,进一步缓解政府的资金压力。

3.1.4 过程导向,完善细化保险服务内容

充分运用保险的市场化机制,引入社会力量参与河道水质管理工作,创新“保险+科技+服务”模式,构建政府单位、保险机构、专业机构等多方参与的全流程综合服务体系,进一步提升水环境风险管控能力。

3.2 水质保险服务内容

根据实地调研情况,河道水质保险责任范围理赔内容主要包含发生水污染事件产生的调查费、应急处理费、救援费及鉴定费等。按照保险机制触发前、触发中及触发后三个阶段,保险机构主要提供以下服务内容。其中,重点突出“事前”常态化巡检及水质预警、“事中”突发事件响应的主动性和及时性,而“事后”理赔则作为兜底的资金保障。

3.2.1 “事前”突出日常巡检,及时预警处置

a.日常巡河护河(即常态化巡河并上报问题)。保险机构成立青年志愿护河队,在保险期内对投保河道进行日常巡河护河,对保险期内发生的河岸垃圾、河面漂浮物、河道沿线工业企业污水偷排漏排、排口雨污混流、妨碍行洪等问题及时进行处理,并将事件通过智慧河湖App报至市河长办,对未能处理的相关问题,通过App提交,经市河长办核实后下发交办。

b.适时水质检测(即定期水质检测+特殊时期加密检测相结合)。保险机构委托第三方专业检测机构,每季度开展一次常态化水质检测,当水质波动较大时,适时加密检测频次,并将水质检测报告通过智慧河湖App报至市河长办,探索构建“水质预警”高效响应机制,提升河道水质管理水平和效率。

c.强化宣传引导(即营造全民参与爱水护水氛围)。按照“鲜活生动、形式多样、切实可行”的原则,建立承保宣传机制。如:联合新闻媒体广泛报道,在市区的户外灯箱、电子屏幕上投放宣传片,深入街道、企业、学校等地,开展现场宣传并发放宣传手册,倡导全民参与巡河护河行动,营造全社会爱水护水的浓厚氛围。

d.做好指导培训服务。保险机构委托相关机构组织专家为投保河道免费提供每年不少于2次的河道长效治理方案编制、水质异常波动应急处置措施等指导服务;每年牵头组织业务培训2次,邀请水利、生态环境、市政等相关行业内的专家担任培训导师,统一部署,提供多种形式培训,针对巡查上报、污染排查溯源、水质指标分析等重点难点工作举办讲座,提升河道水质管理水平。

3.2.2 “事中”突出应急响应,高效化解水质恶化风险

a.密切联动协作。当发生水质指标异常时(如:河道水质相关指标恶化超过5%),保险机构接报案后委托专业检测机构及时对河道水质取样检测,分析相关重点水质指标,必要时,协同委托第三方机构开展上游污染源溯源,着力搭建政府部门、保险机构、专业机构三方高效水质联动管理平台,在保险机制触发之前确保河道水质稳定达标,降低水污染事故发生概率。

b.高效应急处理。当发生水质恶化事件时,在溯源调查结果尚未出来之前,适当采取必要的应急处置措施,如:在河道污染物排放点上下游采取工程性措施对河道进行封堵、隔断,全面缩小污染波及的河道范围;协调相关部门,采取调水引流等措施,加大涉事河道水体的流动性,切实提升河道自净能力;向水体投放微生物,及时有效地分解有机污染物,迅速提升河湖水质。

3.2.3 “事后”突出快速理赔,降低突发事件负面影响

a.做好理赔服务。当触发赔付机制时,保险机构应快速响应,建立理赔绿色通道,简化理赔流程。同时,收集相关索赔材料,按照协议约定,采用调集应急资金、启动预付赔款等方式,及时支付因河道水质异常产生的调查费和应急处置费,如:水质检测、整治方案编制、溯源调查、污染物清理、调水引流、微生物投放等费用,确保河道水质达到预期要求,避免产生不良影响。

b.防范衍生风险。对河道水质意外恶化的二次灾害,在有可能影响周边人群生命安全的情况下,保险机构要积极配合当地水利、公安等相关部门,配合实施撤离、安置及补偿等措施,避免人员损伤。

4 无锡市水质保险推行步骤及保障机制

4.1 积极开展试点

结合目前无锡市河湖水质现状,建议对梁溪区的部分河道进行投保,于2023年推广试点,2024年起正式实施。梁溪区属于老城区,区域内老旧小区较多,污水管网老化破损情况严重,影响河道水质的主要污染源即为生活污水。2021年,无锡市政府出台《关于开展新一轮河道环境综合整治水质达标攻坚行动的实施意见》(锡政办发[2021]12号),要求列入整治的552条河道水质优Ⅲ类水比例分年度分别达到2021年70%、2022年80%、2023年90%。目前,梁溪区是无锡市达标难度最大的县(区),亟需创新建立保险机制,引入社会力量参与河道水质管理,进一步分散资金和人力的压力。试点期内,建议保险费由市级承担;试点结束后,保险费分摊比例根据试点情况及市、区两级政府财权事权划分规定作相应调整。

4.2 河道分类投保

根据河道水质现状,结合水质目标,建议对河道进行分类投保并制定相应的保险触发机制。

4.2.1 确定投保河道分类办法

根据无锡市总河长令“消劣奔Ⅲ”的任务要求,坚持目标导向,分析河道近1年水质现状,统计Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、劣Ⅴ类水质出现的次数,将河道分为5类,制定相应的投保标准。5类河道分别为:保Ⅲ稳定河道、保Ⅲ偏稳定河道、争Ⅲ河道、消劣稳定河道、消劣偏稳定河道,具体分类办法见图1～图5。

图1 保Ⅲ稳定河道

图2 保Ⅲ偏稳定河道

图3 争Ⅲ河道

图4 消劣稳定河道

图5 消劣偏稳定河道

4.2.2 确定保险触发机制分类办法

依据投保河道类别及水质目标,采取“水质波动次数超限制即触发”的前期机制+“不达投保目标或被上级部门督查通报或发生重大舆情必触发”的兜底机制。

a.保Ⅲ稳定河道。投保期内,若河道水质出现1次劣Ⅴ类或累计出现2次Ⅴ类或累计共出现3次Ⅳ类及Ⅴ类,该河道保险机制立即触发。

b.保Ⅲ偏稳定河道及争Ⅲ河道。投保期内,若河道水质出现1次劣Ⅴ类或累计出现4次Ⅴ类或累计共出现6次Ⅳ类及Ⅴ类,该河道保险机制立即触发。

c.消劣稳定河道。投保期内,若河道水质累计出现3次劣Ⅴ类或累计出现6次Ⅴ类及劣Ⅴ类,该河道保险机制立即触发。

d.消劣偏稳定河道。投保期内,若河道水质累计出现5次劣Ⅴ类,该河道保险机制立即触发。

此外,若投保河道水质未达到年度目标,或被上级部分督查并通报,或发生重大舆情,则保险机制立即触发。

4.3 确定保障范围及赔付标准

结合当前无锡市水质达标工作内容,建议保险保障范围涵盖污染清理费用、救援费用(控制损失扩大费用)、调查费用等,同时,把突发环境事件造成的生态环境损害补偿均纳入保障范围,主要包括生态环境修复、救灾安置、紧急救援、善后处置等费用。建议按照河道公里数进行保费计算,确定每次事故的赔偿限额、相应的杠杆系数及费率,河道每次事故按照污染公里数进行赔付并确定每公里赔偿限额。

4.4 强化制度保障

4.4.1 制定专项资金管理办法

建议将总保费的10%作为专项经费,形成日常服务配套资金池,主要用于投保河道日常管护、水质常态化检测、河道水环境提升技术研究、信息化平台整合升级等方面,充分发挥保险资金的引导和带动作用。

4.4.2 制定年度考核办法

每年度保单终止期前一个月,投保人应组织专家对承保公司整年服务情况进行综合考评,主要包含日常服务管理、突发事件响应、应急处置效能及事后理赔速度等方面,综合评分结果可作为次年投保保费的计算依据之一。

4.4.3 建立互商协作机制

保险双方根据河道实时水质情况,及时研究解决投保河道水质波动及恢复提升相关问题,建立日常巡查、适时检测、精准调查、迅速处置、快速理赔、有效修复的水质管理协作机制。

4.4.4 建立日常巡查检测机制

由保险机构牵头,投保河道属地政府和第三方专业检测单位共同参与,按季通过智慧河湖App向市河长办提交河道巡查检测报告及水质提升建议,汛期或遇突发事件,适当加密频次。

4.4.5 建立责任分工制度

明确投保方(政府)、保险机构和第三方检测单位在保险机制中的责任。投保方要及时通过智慧河湖App查看保险机构、第三方检测单位相关履职情况及检测数据,密切关注投保河道的水质情况,发现异常迅速处理;及时组织第三方及专家研究制定水质波动及提升方案;保单期结束前组织专家对保险机构及第三方检测单位服务履职情况进行考核。保险机构要按照前期与投保方明确的服务内容,在“事前”“事中”“事后”积极响应,及时履职。第三方检测单位要按照投保方或保险机构的要求,及时对投保河道进行取样检测,分析相关重点水质指标,形成专业报告并提交;同时配合保险机构参与常态化巡查。

4.4.6 建立信息互通机制

在无锡市智慧河湖长制综合管理平台的基础上,增加水质保险管理模块,及时上传保险机构日常服务动态,实时追踪巡查问题上报处理闭环情况、第三方专业检测报告、理赔进度流程、政企联动宣传信息、业务知识培训等内容;同时,建立河道水质管理微信群,编印水质保险管理服务宣传手册,营造高效能工作氛围。

5 结 语

针对目前河道水质持续提升难度大、社会机构参与度低、政府资金投入有限等问题,探索引入水质保险机制,根据河道实际情况分类投保并设置相应的触发机制,细化保险机构在“事前”“事中”“事后”的服务内容,强化河湖水质与第三方经济利益的关联性,能够提高保险机构对突发事件响应的主动性和及时性,放大财政资金使用效能;此外,通过先期试点+后期推广的方式,并配套相应的保障制度,对后期河道水质保险投入实践有一定的指导借鉴作用。