法治思维在党内法规制度体系中的应用与意义

摘？要：作为党的建设伟大工程的重要内容，党内法规制度体系的完善需要通过法治思维来增强其适应、形成科学体系和衔接法律。具体来说，党内法规制度体系应用宪法思维明确党章的核心地位，应用法律部门思维实现横向板块划分，应用效力位阶思维实现纵向梯度结构，应用德法并治思维实现以刚性和柔性调整方式的并举。以此为基础，必须通过坚持法治思维以实现党内法规制度体系的不断完善。

关键词：党内法规制度体系；法治思维；需求；体现；强化

党的二十大报告指出，要完善党的自我革命制度规范体系。坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。法治思维，指的是在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程[1]。法治思维是一种重要的哲学思维方式，多次体现在习近平总书记的系列讲话中。习近平总书记站在马克思主义哲学的高度，要求全党要不断提高运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险能力。完善党内法规制度体系作为坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程的重要内容，对于法治思维存在现实的需求。

一、党内法规制度体系的现状分析

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全方位推进党内法规制度体系建设，各位阶、各领域、各层面、各环节的党内法规制度建设有序展开，形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，为新时代党的建设伟大工程提供了坚实的制度依据。目前，以党章为根本遵循的党内法规制度体系已经形成“四梁八柱”之体系构架，即在党章之下，中央八项规定、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党党内监督条例》四部规范架起了党内法规的“横梁”，构成下位党内法规的立规指南和框架。“横梁”之下，立规规范、党的组织、廉洁自律、厉行节约、纪律处分、选拔任用、教育培训、监督巡视等八个方面的条例、规则、规定、办法、细则，组成党内法规制度体系的八根“支柱”。“四梁八柱”的形成，标志着党内法规不仅在数量上实现了跨越式发展，而且在立规质量和体系建设方面取得了重要成就，彰显了中国共产党全面从严治党、依规治党的决心。“四梁八柱”体系结构具有鲜明的科学性和构建性，实现了党的建设各领域的基本周延和全面覆盖，是法治思维具体运用和践行的结果。

二、法治思维在党内法规制度体系中的应用

（一）党的章程应用宪法纲领思维

1954年中央人民政府委员会讨论我国第一部宪法草案时，毛泽东同志强调：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”宪法是衡量一个现代民族国家民主法治程度的重要标准。在我国，《中华人民共和国宪法》是根本法，是治国理政的总章程。国家范围内一切主体都必须遵守宪法，一切法律法規都要以宪法为遵循，不得与宪法相抵触。宪法思维是指人们运用对宪法本身的认识来观察问题、提出问题、分析问题和解决问题的思维方式。[2]宪法思维最鲜明的特征是纲领性、基础性和根本性的思考方式，在构建制度体系的过程中，必须首先以纲领性文件明确一个团体、一个国家最根本、最核心的问题，如公司章程、社团章程等就是宪法思维的具体实践。

中国共产党历来十分重视宪法思维在革命、建设和改革中的重要作用，在中华人民共和国成立之前，就有《陕甘宁边区宪法原则》《共同纲领》等早期宪法实践，在建国之后又领导人民制定了四部宪法，并逐渐形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。在党的建设伟大工程方面，宪法思维最直接的体现就是《中国共产党章程》的制定和完善。党章是衡量一个政党是否成熟的关键因素之一，是政党为保证全党在政治上、思想上的一致和组织上、行动上的统一所制定的章程，其主要内容包括该党的性质、指导思想、纲领任务、组织结构、组织制度，党员的条件、权利、义务和纪律等项。党章至于党内法规制度体系，就如同宪法至于中国特色社会主义法律体系。作为“1+4”党内法规制度体基本框架中的“1”，党章占据最核心、最根本的位置，具有最高效力，其他党内法规制度必须以党章为依据和基础。例如《中国共产党巡视工作条例》等党内法规在第一条明确规定“根据《中国共产党章程》，制定本条例”。

（二）横向构建应用法律部门思维

法律部门，是根据法律规范所调整社会关系的不同领域和不同方法等所划分的同类法律规范的总和。一部法律的调整范围往往决定着该部法律的基本理念、基本结构和基本内容。[3]我国现行法律体系主要有宪法及其相关法律、刑法、民法等多个法律部门组成。调整范围是区分不同法律部门之间的首要标准，如行政法调整行政主体和行政相对人之间因为行政行为产生的法律关系，民法调整平等民事主体之间的人身和财产关系。在这一过程中，立法者将国家和社会领域中需要法律加以规范的各种事实抽象化为法律关系，然后将以法律关系的不同性质为标准，有针对性地制定不同的法律法规。

法律部门思维，则是指在构建党内法规制度体系的过程中借用法律部门的基本理念和基本结构，根据调整内容的不同将党内法规制度划分为不同的部分，以化整为零的方式科学构建党内法规制度体系，具体表现为从调整领域的角度进行考量。在党章之下，目前党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四个板块已初步成型，逐渐形成以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。板块的划分是党中央将党的建设伟大工程解构为不同领域进而有针对性地制定法规制度，是法律部门思维在宏观架构层面的鲜明显现。

（三）纵深构建应用效力位阶思维

“位阶”一词本意指官员等级。法律位阶，是指每一部规范性法律文本在法律体系中以效力为依据的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。与国家法律体系类似，党内法规制度体系中也存在着自党章开始从上至下、高低有序的效力等级。对不同党内法规的效力位阶进行区分，正是为了通过“下级服从上级”的原则强化党内法规制度体系内部的统一协调。[4]现阶段，党内法规制度由以下内容组成：

一是党章：对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。二是准则：对全党政治、组织生活和全体党员行为作出基本规定，如《中国共产党廉洁自律准则》《新形势下党内政治生活的若干准则》等；三是条例：对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》；四是其他规则、规定、办法、细则：对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。由中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等。以效力为依据，自上而下厘清制度体系中各类文件的效力等级，通过强化上位法对下位法指导、下位法对上位法的依据来协调整个制度体系的内部关系，防止出现系统性矛盾。党内法规制度体系已形成的清晰地效力位阶就是法律位阶思维的鲜明体现。

（四）调整方式应用德法并治思维

习总书记多次引用“法安天下，德润人心”来强调治国理政中法律与道德的不可或缺和相辅相成。在中国特色社会主义法治语境中，刚性规则和柔性规则必须兼具且结合，是法治思维的应有之意。

柔性的规则比如伦理道德、社会风俗、交易习惯等非正式法律渊源，其中道德规范是社会中最普遍、最广泛的柔性规则。以道德为主的柔性规则往往以引领、倡导为调整方式，由舆论监督、行业自律等形式为支撑，没有对违反规则的责任形式做出规定。同理，2015年10月，中共中央印发的《中国共产党廉洁自律准则》是中国共产党执政以来第一部坚持正面倡导、面向全体党员的规范全党廉洁自律工作的重要基础性法规，对普通党员和党员领导干部划出了道德高线。但是该法规并没有规定违反该规定的行为应承担何种责任、给与何种处罚，表现出倡导性和概括性。

刚性规则一般指法律法规等由国家强制力保障实施的规范。违反法律法规将会承担什么样的责任一般会在条文中进行具体的规定，并由法定的国家机关进行追责。最典型的如刑法条文，一般会明确规定何种行为构成犯罪，以及应该处于何种程度的刑罚处罚。在党内法规制度体系中，《中国共产党纪律处分条例》划出了纪律的底线，是典型的刚性规则。如《中国共产党纪律处分条例》第四十四条规定：“在重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论、行为或者造成不良后果的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”在结构上既明确了违规行为的具体形态，又明确了相对应的纪律处分形式，结合总则部分相关规定，具有鲜明的可操作性和确定性。

三、以法治思维助推党内法规制度体系的完善

（一）坚持动态发展

进入中国特色社会主义新时代的中国共产党将继续推进党内法规制度体系的不断完善，必然有更新的黨内法规制度规范及时出台，以及不适应实践需求的旧法规制度规范及时被清理。这就要求党内法规制度形成一个开放的、动态的体系，能够在保持框架结构稳定不变的基础上随时根据管党治党的实际需求进行调整，增强制度治党的稳定性、权威性和时效性。如何科学构建党内法规制度体系，不仅需要专业的党建专业知识和实践经验为基础，更需要以法治思维为导向进行高屋建瓴的顶层设计。在党内领域，法规制度体系可以以类推的思维方法借鉴国家法律体系的构建方式，充分考虑不同法律部门、不同法律位阶之间的相互关系，以及纵横经纬的基本架构。

（二）树立全局视野

法治思维是马克思主义辩证唯物主义的世界观和方法论在法治领域的具体化表现，必然要求要树立正确的全局观来认识和理解事物。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局推进，以前所未有的广度和深度将法治理念贯彻到包括管党治党在内的国家社会生活的方方面面，已然形成一个具有前瞻性和超越性的法治工作大格局。要在党内法规制度体系中强化法治思维，必须首先坚持站在依法治国的全局视野高屋建瓴，长远布局。只有站在全面依法治国的战略高度和全局视角，才能更加深刻认识到党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系之间的联系与区别，进而更加全面地理解法治思维的适用性和科学性，并以此来推进党内法规制度体系的完善。

（三）抓住关键少数

制度建设的本质还是要做好“人”的工作，党的建设伟大工程最终要通过党员落到实处。习近平总书记在多次讲话中明确强调要坚持抓住领导干部这个“关键少数”。“关键少数”作为全面从严治党的领导者和组织者，深度参与党内法规和其他规范性文件的制定，发挥着关键性、示范性、引领性作用。只有各级领导干部深刻理解和掌握了法治思维，并以法治思维来指导党内法规制度以及其他规范性文件的制定，才能保障法治思维在党内法规制度体系中不断贯彻。

然而，思维的学习比知识的学习更具难度。知识可以通过简单的传授获得，思维的形成还需要辅助以有计划的长期的训练和巩固。因此，必须将法治思维的学习和训练纳入各级党组织领导班子学习计划，并在党校、行政学院开设法治思维的长期性专题课程，以具体案例分析、规章制度解析、现场教学等丰富的形式来实现法治思维的植入和培育。

总之，法治思维作为一种科学思维方式，是指导党内法规制度体系建设的有效工具，更是全面依法治国的必然要求。在法治思维的助推下，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，定能实现党内法规制度体系的不断完善！

参考文献

[1]姜明安.法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则[J]，《人民论坛》2012（5）.

[2]邓联繁.论宪法思维的基本特征[J].《河北法学》2006（6）.

[3]来小鹏.论作为独立法律部门的网络法[J]，法学杂志2019，40（11）.

[4]侯嘉斌.党内法规的效力位阶与冲突规避[J]，社会主义研究.2019（5）.

（作者简介：汤蕾，法学硕士，中共株洲市委党校讲师，研究方向为法学理论）