拉萨河流域生态保护补偿的挑战与对策

贾悦 朱紫怡 李珂

[摘要]  拉薩河流域生态保护补偿的实施中面临着针对性系统性立法缺位、资金来源单一且利用率低下、监测监管体系不完善和公众参与不足、居民生态环保意识欠缺等困境。对此，要创新“生态银行”的流域生态保护补偿模式，健全法律制度体系，鼓励补偿资金多元化，加强监管约束力度，有效提高流域居民护水节水意识，在促进区域可持续发展的同时，更好地保护拉萨河流域的生态环境。

[关键词]  拉萨河流域；生态补偿；环境保护；可持续发展

[课题项目]  全国教育科学规划单位资助教育部规划课题“类意识场域下西藏生态文明观教育研究”（ FEB180525）

[作者单位]  西藏大学生态环境学院；西藏大学政法学院

古往今来，人类逐水而居，文明伴水而生。良好的流域生态环境为人类提供了无限的服务价值。而淡水作为最重要环境资源之一，也是最典型的具有非排他性的公共产品，容易在各利益相关者之间产生价值博弈，导致流域内不同群体正、负外部性的产生和获益不平等。为了平衡这种不平等关系，流域生态保护补偿制度应时而生。流域生态保护补偿是以水质水量为主要对象，水生态服务为次要对象，流域内各主体通过签订协议，以经济补偿方式解决流域内相关利益者之间由于生产活动引发的经济利益失衡，同时改善流域内水环境生态的一种政策措施。

拉萨河作为西藏自治区政治文化中心拉萨市的母亲河，面临着经济发展带来的水质、水量变化和外来物种入侵等多方面生态环境威胁。2021年《西藏自治区江河源保护行动方案》中提出，要推动重点生态功能区转移支付等生态补偿机制，重点支持江河源所在的县（区）。通过建立健全水流生态保护补偿、流域上下游横向生态补偿等制度，把江河源管护职责纳入生态公益岗位，有组织地开展江河源保护工作。 而拉萨河流域生态系统服务价值的外部性相对较高，近年来，流域内水资源各利益相关方的矛盾日渐突出。因此，在生态文明建设大背景下，拉萨河流域需要一套科学系统的制度来保障当地经济健康可持续发展。

拉萨河流域概况

拉萨河，藏语称吉曲，意为“快乐河”“幸福河”，位于西藏中南部，被称为拉萨地区的母亲河。 拉萨河全长 568公里，流域面积31760平方公里，干流段水能蕴藏量171.7万千瓦，是雅鲁藏布江流域面积最大的支流。拉萨河源头位于那曲市嘉黎县麦地卡乡，它流经绒麦、直孔、墨竹工卡等地，最终在拉萨市的曲水县汇入西藏最大的河流雅鲁藏布江。拉萨河流域内总人口77.77万，占西藏自治区总人口的21.3%，流域上游经济发展主要以农牧业为主，中游则有两个较大的水电站——旁多水利枢纽和直孔水电站，拉萨河下游为拉萨地区居民生产生活和经济社会的发展提供了充足水资源和良好的生态环境支撑。

分析已有资料和实地调研发现，拉萨河流域大部分地区的生活垃圾处理方式目前主要是以填埋为主，当降水时，填埋地因雨雪水冲刷不仅可能携带可溶性有害物质元素进入地表径流，造成拉萨河流域地表水的污染，还可能随着雨雪水下渗，造成地下水体污染。近年来，随着建筑业、旅游业、生产类工业和重金属开采的发展以及污水处理厂的设施老化，淤泥堆积使污水处理效率降低等原因，导致拉萨河流域水生态系统的自我净化压力逐渐增大。同时，拉萨河流域的水生物多样性也因为人类的养殖和放生等活动备受威胁。拉萨河流域居民对拉萨河的水质和水量有着强烈的需求，拉萨河沿岸居民生产生活用水及对拉萨河的生态保护行为存在显著不平衡的正、负外部性。

拉萨河流域生态保护补偿面临的挑战

系统性专项法律法规的缺乏。目前，无论是西藏自治区层面还是拉萨市层面，都缺乏拉萨河流域生态保护补偿的专门法律法规的支撑，导致实际工作中难以满足生态保护与发展的需要。而已有的草地保护和森林保护相关制度对涵养水源有着重要作用，但在流域生态保护补偿之中却并未将此纳入，不同领域的生态保护补偿资金没有得到有效统筹整合，缺乏整体性，使政策的集成效应大打折扣。

补偿资金来源单一且使用效率低。当前西藏自治区的生态保护补偿资金主要来自面向于重要生态功能区和江河源的中央政府财政转移支付，虽然结合乡村振兴帮扶政策，另有每年3500万元的生态岗位补助资金，但补偿资金来源单一，相关专项资金、地方政府用于生态保护补偿的资金有限。长此以往，政府财政压力加大，以致仅靠国家财政资金负担补偿的方式将很难持续。同时，拉萨河流域又多为经济欠发达地区，地方财力有限，难以为拉萨河流域治理提供充足的资金支持。加之本就单一且有限的财政资金又被分散在不同的流域单元中，导致补偿资金利用风险过大，资金紧缺问题突出，效率低下。

管理职能分散、效率低。拉萨河流域的水资源管理和生态保护涉及多个县区水利、生态环境、自然资源等不同部门，存在部门与区域条块分割管理、流域管理与地方事权界定不清等问题，降低了生态环境保护与生态保护补偿实施的效率。虽已有河长制，但目前来看区域管理与流域管理还存在衔接不畅、责任不清、协同不够等问题。同时，生态保护补偿政策落实情况公布不及时，听证与监督制度执行不到位等问题也时有发生。此外，在政府门户网站上存在水质水量数据更新不及时的现象，且相关环保工作的成果发布不及时，无法让公众了解相关部门在生态保护工作上的举措成效，容易造成误会。加之现有流域监测工作仍以水环境监测为主，水生态监测尚未系统开展，水生态监测方法、评价标准和技术规范缺位较多，水生物生态监测技术较为落后，导致地方水生态监测能力薄弱。

社会公众生态保护意识薄弱。企业在资源开发利用过程中，将经济效益放在第一位，只顾自身利益，而不顾流域生态环境是否被影响。一方面，由于自然生态系统本身所具有的稳定性和平衡调节的功能，环境破坏和污染的后果短期内难以显现，群众难以形成正确的生态环境价值观。另一方面，在生态脆弱的偏远山区，也是急需发展的乡村振兴帮扶地区，许多当地群众由于自身文化水平所限，对生态保护补偿相关专业知识知之甚少，虽有保护本地生态环境的强烈意愿，但也缺少维护自身利益的科学知识，最终导致生态保护补偿工作除政府外的其他社会主体参与度低。加之缺乏专业性环保社会组织的宣传引导，当地居民对生态保护补偿政策的实际支持度不高，社会大众难以真正主动参与到生态保护工作中。

拉萨河流域生态保护补偿路径

基于拉萨河流域生态保护情况、生态补偿相关制度的实践及存在的主要问题，为推动拉萨河流域生态保护补偿相关制度有效运行，确保补偿资金科学运转，促进拉萨河流域生态环境和经济社会高质量发展，提出以下建议。

健全法律制度体系。首先应在整合目前分散在各部门的流域生态保护补偿有关制度、规定的基础上，从国家层面加快流域生态保护补偿专项立法。其次，西藏作为亚洲水塔，是亚洲多条大江大河的发源地，再加上青藏高原生态环境一经破坏就难以修复的特殊性，在《西藏自治区人民政府办公厅关于健全生態保护补偿机制的实施意见》的基础上，研究出台《西藏自治区流域生态保护补偿办法》，并制定《西藏自治区生态保护补偿条例》等相关地方性法规或规章，明确规定生态保护补偿的范围、主体和标准。同时统筹流域、重点生态功能区、自然保护区、集中饮用水水源地保护区、矿山、湿地、生态公益林等重点领域的生态保护补偿，实现西藏地区流域生态保护补偿由政策上升到法律规定。

探索多元化可持续流域生态保护补偿模式。设立流域生态保护补偿基金，探索“生态银行”补偿模式。明确流域内生态服务资源的所有利益相关方，对拉萨河下游地区的居民按用水量收取水资源税费以充盈补偿基金，该基金主要负责保障流域内环境保护基础设施的建设和维护、“生态银行”的运行和水生态环境保护宣传活动。同时督导重污染企业和生产项目通过技术改造加快转型升级。可通过设立并公开生态环境敏感型行业和企业名录的方式，营造“绿色发展、鼓励保护、生态合作”的发展氛围。要结合乡村振兴战略的实施，大力发展生态旅游业、绿色农牧产业，尝试建立生态保护补偿与产业结构优化协同发展的长效机制，以新型绿色产业逐步替代高污染低效能产业。要通过数字化网络平台积极宣传当地生态价值，整合培育藏药、青稞、牦牛肉制品、奶制品等当地代表性特色生态农牧产品，以及“过林卡”、高原自然体验等生态服务产品，扩大影响，促进生态产品价值转化。要推动生态环保绿色标签、基层管理机构、环保非政府组织及科研院所加强协作，健全生态产品质量认证体系，构建高标准生态产品质量标准体系，打造生态产品区域公共品牌。要通过举办特色农产品展销会、民俗文化节等活动吸引游客及投资商，对节能环保生产项目要给予奖励和资金支持。

加大监管力度，提高监管效率。无论是政府权力运行还是补偿资金的使用都需要进行严格的监督，为了保证流域生态保护补偿政策的全面落实，在政府主导生态保护工作的情况下，建立健全流域内补偿资金使用监管机制，对政府机构依据政策法规收取和使用补偿资金，采用政府和公众联合监督的方式，以科学的监测评估和责权利的监督考核，随时监督生态保护补偿工作的进展情况。要打破部门管理的条块分割现状，按照流域统一管理和水生态系统性综合治理的要求，加强地方政府各相关部门之间的协作，确保水资源及水生态系统相关信息公开透明，资金使用内外“双监”。

提高流域居民护水节水意识。结合各地生产生活实际，广泛开展流域生态保护宣传教育。一是通过印发藏汉双语宣传手册，入乡进村举办坝坝会、宣讲会等形式，以通俗易懂、群众喜闻乐见的方式，向广大群众普及生态保护补偿相关知识和政策法规。同时，积极推广各地生态保护工作的先进经验和典型成效，引导全社会牢固树立生态文明理念，为推动流域生态保护补偿工作营造人人关心、处处支持的良好舆论氛围。二是通过举办水生态环保相关公益活动，提高公民环保认知度，自觉参与生态环境保护实践，从生活小事出发，让理论在实践中得到升华，让环境保护理念深入人心，树牢护水节水意识。三是建立完善公众监督机制，并采取有效措施强化落实。在构建拉萨河流域横向生态保护补偿机制时，要以法律法规的形式充分保障公众的监督权，明确规定社会大众参与办法和程序，公开参与监督的渠道并保障监督的有效性。