促进大都市现代农业发展的财政投入机制研究

上海市财政局

摘要：上海财政部门围绕大都“三农”工作特点和规律，聚焦乡村振兴重点任务，不断优化完善财政支农投入机制。本文介绍了上海财政在支持大都市现代农业发展方面的探索及成效。

关键词：大都市农业 现代企业 财政支农 机制创新

上海有一句家喻户晓的俗语，“螺蛳壳里做道场”，比喻即使面对简陋的条件也能因势利导达成精妙复杂的效果。上海的农业农村发展同样面临着“螺蛳壳”的束缚。一方面，上海的耕地面积十分有限，根据第三次全国国土调查数据，全市耕地面积仅有243万亩，且部分耕地质量不高。全市耕地与建设用地犬牙交错，农业种植集中连片程度不高，种养业空间遭受大幅压缩。另一方面，上海农业增加值占全市GDP比重持续下降，目前已不到0.22%。上海城市化的快速发展使得许多农民的收入已经不再依靠土地，甚至“农民”一词的定义都变得有些模糊。但是一直以来，上海从来没有因为农业的比较效益低而忽视农业，没有因为农村的资源薄弱而放弃农村，而是立足大都市乡村发展的特征，将人民城市理念深入践行到乡村末梢，深入挖掘比较优势，真正在“螺蛳壳”里做出了大都市乡村振兴实现路径的“道场”。在市委、市政府的坚强领导下，上海财政部门围绕大都市“三农”工作特点和规律，聚焦乡村振兴重點任务，不断优化完善财政支农投入机制。

一、深化对大都市“三农”工作特点和规律的认识

（一）始终坚定“重中之重”的战略地位

在很多人看来，上海农村小、农民少、农业经济比重低，占GDP不到1%的比例“微不足道”。但习近平总书记在上海工作期间，高度重视“三农”工作，认为这绝对不是“微不足道”的问题。习近平总书记指出“不能说我们是国际化大都市，就轻农，就忽视农业，忽视‘三农”“尽管上海农业比重低，但我们绝不能以比重来看地位。从战略上看，它仍是重中之重”。

从上海自身发展角度来看，中心城区只有600平方公里，而郊区6000平方公里则是上海未来经济发展的重要战略空间；从民生角度来看，实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益，是各级党委和政府必须履行的职责；从统筹城乡角度看，城市与农村、农业与二三产业之间有着非常紧密的依存关系，正确处理城乡关系、工农关系，实现四化同步发展，是构建和谐社会的重要基础；从人与自然协调发展角度看，农业不仅具有经济效益，还有生态效益、景观效益、社会效益和资源效益；从城市的战略储备角度来看，上海必须要有自己的“菜篮子”、粮食基地和农副产品基地，以应对突发事件。

（二）与时俱进深刻领会乡村发展的“四个价值”

上海历任领导深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，牢记总书记的殷殷嘱托，在发展中不断总结提出大都市推进乡村振兴的价值内涵。

近年来，上海市委总结并提出超大城市在推进实施乡村振兴的过程中要始终贯彻并彰显“经济价值”“生态价值”和“美学价值”，其中以“经济价值”作为乡村发展内核，不断夯实“生态价值”的基础要素，实现并发扬“美学价值”的灵魂内涵，三个价值互为融合、互促互进。今年，上海市委立足上海要率先实现农业农村现代化的时代要求，进一步将大都市乡村发展的特征和规律深化概括为“四个价值”。一是“经济价值”。农业强国是社会主义现代化强国的根基。上海作为国际化大都市，无论经济社会发展程度有多高，超大城市几千万人口农产品稳定供给是关系到城市安全的头等大事。因此要抓好农业产量，保护好农业耕地，这是粮食主销区同样责无旁贷的政治责任和战略责任。二是“生态价值”。农业是区域生态的一部分，对稳定区域生态具有重要作用。上海的绿地覆盖面积只有18%，所以农村生态本身就是整个城市生态的一部分。从这个角度看，农业生态处理不好是一个大污染源，处理得好是能够成为超大城市永续发展的根脉。三是“社会价值”。没有农村的和谐和睦，就没有整个城市的安定祥和。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，农村基层党组织是否能够发挥出战斗堡垒作用，紧密团结农村各类自治组织、农民合作组织、集体经济组织和广大农村地区群众，按照党的统一要求共同建设宜居宜业和美乡村，关系到全市社会和谐稳定。四是“文化价值”。传统的古村、古宅是乡村之美，现代的农村新地标、新体验也是乡村之美，代代传承的乡风民俗、农耕文化更是乡村之美。上海文化的底色是江南文化、水乡特色，务必立足城市本色把文化保护和传承好。

（三）认真谋划“一二三四”乡村振兴工作总体思路

“一”是锚定一个目标：在中国式现代化的宏伟蓝图指引下，围绕农业强国这一总要求，立足超大城市特点，进一步发挥窗口作用，到2025年在国内率先基本实现农业农村现代化。

“二”是协同两大战略：做到乡村振兴战略和新型城镇化战略“双向发力”，有效推动城市和乡村各类要素畅通流转、平等交换，探索实现现代化大都市城乡融合发展的新路径。

“三”是实施“三园”工程建设：以全面提升农村环境面貌为核心，建设“美丽家园”工程；以全面实现农业提质增效为核心，建设“绿色田园”工程；以全面促进农民持续增收为核心，建设“幸福乐园”工程。“三园”工程包含六大行动计划，即：“十百千”行动计划（到2022年，全市建成市级乡村振兴示范村90个、市级美丽乡村示范村200个，农村人居环境整治提升工程在全市1577个行政村实现全覆盖）、农居相对集中行动计划、现代农业经营体系构建行动计划、都市现代绿色农业发展行动计划、农民长效增收行动计划、农民美好生活提升行动计划。

“四”是做到四个优先：在干部配备上优先考虑。持续夯实各级书记抓乡村振兴责任，始终坚持并强化党组织在农村工作中的全面领导作用。推动实施“班长工程”，将乡镇基层工作经历作为干部培养的重要内容和环节，选派优秀年轻干部到乡村振兴任务重的乡镇挂职锻炼。面向集体经济相对薄弱地区派驻驻村指导员担任村第一书记，形成市、区两级人才要素联动发展。在要素配置上优先满足。重点解决农业农村用地指标的瓶颈问题，确保将盘活农村存量建设用地政策落到实处，各涉农区要将盘活的建设用地指标按照不低于5%的比例重点向乡村产业等倾斜。以乡镇为单位开展全域土地综合整治试点，进一步提升耕地布局的合理性，加强用地规划的统筹能力，为乡村产业振兴注入持续动能。在资金投入上优先保障。把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，压实市、区两级政府投入责任。持续提高土地出让收益支持乡村振兴的比例，确保到“十四五”末全市土地出让收入用于农业农村比例不低于8%。进一步完善财政引领的多元化资金投入机制，用足用好政府性融资担保、政策性农业保险、政府性投资基金等政策性金融工具，引导和鼓励各类金融机构创新适合上海农业农村高质量发展的金融产品和服务，进一步优化农业领域营商环境，吸引和支持各类社会资本参与乡村振兴建设。在公共服务上优先安排。进一步加大对农村教育、卫生、养老、文化、体育等各项基本公共服务的投入力度，持续加强软硬件内涵建设，加快实现城乡基本公共服务均等化。

二、全面优化财政支持农业农村高质量发展投入机制

（一）始终坚持把农业农村作为优先保障领域

“十四五”以来，上海财政部门始终坚持把农业农村作为优先保障领域，全市一般公共预算农林水领域支出年均超过423亿元。尤其是近年来面对世界变局加快演变、新冠肺炎疫情冲击、国内经济下行等多重考验，公共财政对于农林水领域的支出始终保持力度不减。2022年上海市出台《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持我市乡村振兴的实施意见》，要求全市土地出让收入到“十四五”期末用于农业农村的比例要达到8%，建立区级留用为主、市级适当统筹的资金调剂机制，进一步拓宽财政支持乡村振兴的资金渠道。在此过程中，市级财政持续推进涉农资金统筹整合工作，旨在提升财政资金的配置效率和使用绩效。2021年起，市级层面将“农业绿色生产补贴”“农业保险保费补贴”“科技兴农”“都市现代农业发展”“农田建设”“农村村庄改造”“农村改革与发展”“农村综合帮扶”等8个财政涉农专项整合为“乡村振兴专项资金”，更加突出资金支持重点，提升资金统筹能力。

（二）持续构建财政引领的多元化资金投入格局

充分发挥政策性金融工具的杠杆作用，通过“政府+市场”协同发力，建立多元化资金投入机制。不断完善农业保险政策体系，近年来着重通过政策性承保机构和政策性保险产品“两个遴选”，通过引入适度竞争机制优化本市农业保险市场布局，根据需求导向、创新导向丰富农业保险产品。目前上海农业保险密度达到3641元/人、保险深度11.27%，远超财政部2022年保险密度500元/人、保险深度1%的目标。建立财政支持的政策性农业信贷担保体系，市级财政投入2亿元设立农业信贷担保资金专项支持各类农业经营主体开展农业担保贷款，五年来年担保贷款规模扩大了五倍以上，2022年达到16.6亿元。同时进一步统筹各类政府性融资担保资源，形成“农业+中小微担保”双渠道担保联动机制，做大涉农担保贷款支持规模，2022年涉农贷款总规模达21.82亿元，有效缓解了新型农业经营主体融资难、融资贵、融资繁问题。今年起，为进一步提升政策性金融体系对农业经营主体的服务层级，市级财政、农业农村部门指导担保机构、保险公司、商业银行建立了“政银保担”四方合作机制，旨在推进对“保险客户”“担保客户”和“信贷客户”的联动服务，实现“信息共享、风险共担、优势互补”的成效。

（三）聚焦“三园”工程构建财政支农政策体系

1.以人居环境优化为基础，以示范村打造为核心，高标准建设“美丽家园”

在2020年全市基本完成基本农田保护区、规划保留农村地区村庄改造任务的基础上，上海连续三年将“农村人居环境优化工程”列入市委民心工程，突出全域整治、系统优化、标准升级。在推进中，坚持以区为单位，以镇为主体，实现“全域覆盖、全面推进、全面提升”的目标。目前，全市实现农村生活污水处理率90%以上、农村无害化卫生户厕普及率100%、农村地區生活垃圾分类全覆盖。通过人居环境整治优化，上海的农村地区生产生活生态环境迈上了新台阶，在农业农村部对各省（自治区、直辖市）测评中获得了全国第二的优异成绩。

从2018年起，按照“不策划不规划、不规划不设计、不设计不施工”的要求，上海先后开展了五批共112个乡村振兴示范村创建工作。实施“奖励+整合”资金支持政策，市级财政对示范村给予2000万元/村奖励；同时统筹与“农村人居环境优化提升”各相关条线政策，将有关项目资金整体打包，做到“多个渠道蓄水，一个龙头放水”。通过示范村创建，上海形成了特色农业型、产业融合型、生态保护型、休闲旅游型、区域联动型五类创建风格，农村面貌焕然一新，示范作用日益显现。

2.以城市保供为基础，以绿色科技为核心，高质量建设“绿色田园”

保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。财政部门同样要扛起粮食安全“国之大者”的政治责任，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。虽然上海的耕地面积小、粮食自给率低，但是多年来上海财政部门一直将支持高标准农田建设和高水平落实种粮补贴、耕地保护补贴作为财政支农政策体系中的首要政策。同时，充分聚焦上海市民对于绿叶菜的消费偏好，历时十多年持续开展三轮设施菜田建设。在保障粮食和蔬菜稳产保供方面，上海财政部门全面承担起战略保障职能，对高标准农田、设施菜田予以财政全额投入保障。在全市有限的耕地资源上，对具有准公共产品性质的城市重点保供农产品的生产设施集中进行高标准的财力投入，有效提升粮食、蔬菜的综合生产能力，粮食种植面积和产量连年超过国家下达的目标任务，绿叶菜自给率稳定在80%以上。

将种业振兴、农业技术创新推广、产业技术体系建设打造成为上海农业科技创新政策体系的“三驾马车”。对种业发展实施分种类、多元化支持，全面支持完成种质资源普查、精准鉴定、信息系统建设等基础性工作，开展系统收集保护，实现应保尽保；支持现代种业产业能力提升，围绕资源保护、育种创新、测试评价和良种繁育等方面加强基础设施建设和装备提升；聚焦国家种业阵型企业深入实施种业企业扶优行动，以绩效目标为导向开展长期支持，推进本市种业企业集中力量破难题、补短板、强优势、控风险。以上海优势特色农产品为扶持单元，以产业为主线，支持整合科研、教育、技术推广、企业等科研和产业化资源，建设形成地方优势产业技术体系。在过去十年间，通过财政资金持续聚焦投入，上海的农业科技进步贡献率从64%增长到超过80%，已接近世界发达国家水平。2015—2021年上海农业科技成果共获得国家科技进步奖6项，其中“水稻遗传资源的创制保护和研究利用”获2020年度国家科技进步奖一等奖，项目成果在国内已累计推广11.9亿亩，经济效益达1680.6亿元。

3.以帮扶托底为基础，以农民增收为核心，高水平建设“幸福家园”

上海是我国经济最发达的地区之一，虽然按照国家扶贫标准线测算，本市已不存在扶贫开发工作重点县和绝对意义上的“贫困村”，但郊区农村集体经济发展仍然存在不平衡问题，农村地区同样存在生活相对困难的低收入群体。鉴此，上海于2013年创造性地提出了对集体经济相对薄弱村开展农村综合帮扶工作，通过“造血”项目带动农村集体经济的发展。目前，农村综合帮扶工作已开展两轮：第一轮综合帮扶从2013—2017年，通过设立市级农村综合帮扶专项资金，加快构建针对集体经济相对薄弱村的“造血”机制，扶持建设能够带来长期稳定收益的农村综合帮扶项目，市级财政投入10亿元资金，加上相关区财政投入和帮扶方捐赠资金，第一轮帮扶资金总规模突破30亿元。第二轮综合帮扶从2018—2022年，按照“帮扶力量不减弱，帮扶资金不减少”的原则，市级财政安排20亿元，加上受援区配套资金和帮扶方捐赠收入后，第二轮帮扶资金总量达到55亿元，帮扶对象进一步拓展至农村地区生活困难农户。通过两轮农村综合帮扶工作，逐步探索出一条制度规范、决策民主、产权清晰、分工合作、专业运营，由福利型“输血”转向开发型“造血”的综合帮扶新路子，有效提升经济相对薄弱村集体经济发展能力，提高经济相对薄弱村居民特别是低收入农户的生活水平。

积极推进农村集体经济高质量发展，为农民持续增收夯实基础。上海农村集体资产的总量在全国排名第二，仅次于北京。早在2019年，上海已在全国率先完成农村集体产权制度改革，去年全市集体经济组织实现收益分配27亿元。2022年，上海出台了《关于进一步促进农村集体经济高质量发展的意见》，以区为单位统筹农村集体资金、资产、资源，建立健全农村集体资产管理体制，进一步盘活长期沉淀的农村集体资金，不断探索多元化的农村集体经济发展路径。一是建立促进农村集体经济高质量发展的体制，明确各区人民政府对本地区农村集体经济发展的牵头主责，建立多部门协调机制，整合各条线的有利资源，协调推进农村集体经济高质量发展。二是创新构建区级农村集体经济发展平台，充分发挥平台对于全区各类农村集体经济资源要素统筹配置作用，改变以往村、镇各自为政、低效管理的方式，提高农村资源要素的统筹能级。鼓励通过设立投资基金、联合组建公司等方式进行运作，充分发挥专业国有企业的资源、资金、人才等优势加强合作，进一步提升集体资源和国有资源的统筹集聚效应，激发农村集体经济发展活力。三是有效盘活并释放存量集体资金的效用，通过乡镇经济联合社对长期沉淀在各类账户中的集体土地补偿费和其他各类农村集体资金进行合法归集，在确保“资金安全、收益稳定”前提下，由区级集体经济发展平台统筹盘活，配合用好各类政策性金融工具，放大金融信贷规模，投向农民相对集中居住、都市现代农业产业化等乡村振兴的重大项目。

责任编辑：李丽君