延安市动物疫病防控体系现状与对策建议

雷元元，杨 梅，李海斌，李 洁

(延安市动物疫病预防控制中心，陕西延安 716000）

基层动物疫病防控体系建设事关生物安全风险防控、畜牧业健康发展、“菜篮子” 重要畜产品有效供给，事关人民群众生命健康。习近平总书记高度重视基层动物疫病防控体系建设工作，强调要立足更精准更有效预防，理顺基层动物疫病防控体制机制，明确机构定位，提升专业能力，夯实基层基础，确保活有人干、事有人管。2021 年5 月1 日，新修订的《中华人民共和国动物防疫法》 正式实施[1]，进一步对补齐公共卫生保障短板弱项，健全动物疫病控制，稳定基层机构队伍等提出明确要求。2022 年中央1 号文件特别指出，要把加强基层动物疫病防控体系建设作为有效防范应对农业重大灾害的一项重要举措。农业农村部、中央编办联合印发了《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》 (农人发〔2022〕 1 号）。农业农村部办公厅也随即出台了落实《意见》 的通知，把加强基层动物疫病防控体系建设工作提高到十分重要而紧迫的高度加以落实。

为了准确掌握延安市基层动物疫病防控体系建设现状，切实将中央决策部署落地落实，进一步推进全市畜牧业高质量发展，本研究通过调查统计、座谈交流、走访了解、征求基层意见建议等方式，对延安市所辖县、乡、村各级动物防疫体系机构设置、人才队伍建设、基础设施配备进行了广泛调研，认真查摆了全市当前动物防疫体系建设中存在的问题，并提出一些对策和建议。

1 体系建设现状

1.1 机构设置及运行机制

1.1.1 市级

延安市动物疫病预防控制中心为独立法人单位，是延安市农业农村局下属正县级建制公益一类全额拨款事业单位，独立法人单位，承担着全市动物防疫计划的制定与实施，动物疫病的监测、分析、预报，疫病实验室诊断，流行病学调查，重大动物疫病的防控等职责，同时对13 个县(市、区）动物疫控业务进行指导。其下内设综合科、防控应急科、疫情测报科、免疫科、实验室5 个科室。

2019 年机构改革时，原延安市畜牧兽医局更名为延安市畜牧兽医服务中心，原延安市动物卫生监督所更名为延安市动物防疫检疫服务中心，均隶属于延安市农业农村局，系参照公务员法管理事业单位。

1.1.2 县(市、区）级

2019 年机构改革中，子长、宝塔、安塞、延川、延长、甘泉、富县、洛川、黄陵、黄龙、宜川等县(市、区），将畜牧兽医局、疫控中心、卫生监督所机构合并，更名为畜牧兽医服务中心，隶属于各县(市、区）农业农村局管理，行政职能划归到农业农村局，由财政全额拨款，为正科级建制公益一类事业单位。吴起、志丹两县虽然也将名称变更为畜牧兽医服务中心，但实际上疫控、卫生监督机构仍按原模式运行。

1.1.3 乡(镇、街道办）级

延安市辖区13 个县(市、区）有114 个镇(乡、街道办）保留原乡镇畜牧兽医站62 个(宝塔区15 个、吴起县9 个、志丹县11 个、延川县8 个、宜川县7 个、富县12 个）。其中，延川县8 个乡镇站全部归县农业农村局管理，宝塔区、吴起县、富县共保留的36 个乡镇站由县乡两级共同管理；宜川县、志丹县共保留乡镇站18 个，全部归乡镇管理。子长市、安塞区、延长县、洛川县、黄龙县共52 个乡镇站，全部并入农业经济综合服务站，由乡镇直接管理。

1.1.4 村级

延安市共有行政村1880 个，村级防疫员1791 人(全部为临聘人员）。村级防疫员年补助标准为：黄龙县500 元，宜川640 元，安塞960元，志丹1000 元，延川、延长、洛川、黄陵均为1200 元，富县1500 元，子长、甘泉2000 元，吴起2200 元，宝塔3000 元。

1.2 队伍构成情况

1.2.1 市级

延安市动物疫病预防控制中心核定编制31人，现有工作人员27 人，畜牧兽医专业技术人员22 人，占比81.5%。按学历结构划分：硕士及以上7 人，占比25.9%，本 科12 人，占 比44.4%；大专7 人，占比25.9%；其他1 人，占比3.7%；按职称结构分：高级职称7 人，占比25.9%；中级职称12 人，占比44.4%；初级职称5 人，占比18.5%；其他4 人，占比14.8%。

1.2.2 县(市，区）级

13 个县(市，区）共核定编制463 人，现有职工442 人(除吴起，志丹两县系疫控机构人员外，其他属畜牧兽医中心全体人员）。其中，专业技术人员297 人，占比67%；非专业技术人员147 人，占比33%；按学历结构划分：硕士及以上3 人，占比1%；本科134 人，占比30%；大专210 人，占比48%；其他79 人，占比18%。按职称结构分：高级职称52 人，占比12%；中级职称175 人，占比39%；初级职称45 人，占比10%。

1.2.3 乡(镇，街道办）级

相关机构共有干部336 人，其中编内人员243 人，占比72%；临聘人员93 人，占比28%。

1.2.4 村级

全市共有村级防疫员1791 人，其中60 岁以上692 人，占比39%；50～60 岁以上688 人，占比38%；50 岁以下406 人，占比23%。

1.3 基础设施现状

1.3.1 市级

延安市动物疫病预防控制中心是全市动物防疫技术支撑机构，实验室面积300m2，2011 年12月在全省率先通过农业农村部市级兽医实验室考核，2022 年5 月顺利通过地市级兽医实验室考核续展，系BSL2 级生物安全实验室。兽医实验室有PCR、酶标仪、荧光显微镜、核酸提取仪、无菌操作室等各类仪器一百余台 (套），已实现PCR、酶标仪、凝集试验等方法的诊断、检验；有冷冻库、冷藏库各一套，冷冻冰箱2 台，冷链运输车一辆，全部正常运行；另有应急物资储备库一间，常年存储价值约30 余万元的防护、应急、消杀类等各类物资。

1.3.2 县(市、区）级

13 个县(市、区）原有县级兽医实验室13个，县级兽医实验室考核合格证全部过期，续展工作难以推进。县级实验室正常运行12 个，但宝塔区由于单位原址拆迁，实验室未能重新建设。子长、延长、甘泉、富县、黄龙、宜川6 个县(市）无冷藏车；宝塔、延长、甘泉、黄龙4县(区）无冷库；县级机构现有可使用冰箱22台、冰柜27 台。

1.3.3 乡村级

乡镇有可用冰箱192 台、冰柜53 台。村级防疫员均配备有冷藏包，部分村级防疫员配备小容积冰箱，其中安塞117 台，富县96 台。

2 存在的主要问题

2.1 认识不足，重视不够

县乡两级政府对《生物安全法》 《动物防疫法》 等法律法规的学习宣传和贯彻落实不到位，对动物疫情防控工作的主体责任认识不足，存在侥幸心理，往往是说起来重要、干起来次要、忙起来不重要。防疫和应急处置工作经费严重不足，“线断、网破、人散” 现象严重。

2.2 基础不牢，阵地不稳

机构改革后，乡镇(街道办）畜牧兽医站多数被撤销，动物疫情防控职能合并到农业经济综合服务站，场所被挤占或被挪作他用，办公、检测及物资存放用房明显不足，阵地缺失，设施设备陈旧，基层基础薄弱。宝塔区兽医实验室被拆迁后，多年来未再进行建设，导致相关检验检测工作无法开展。

2.3 机制不全，体制不顺

机构改革时，县级动物防疫机构不再单设，而是合并到畜牧兽医服务中心，隶属于农业农村部门管理，因此管理方式和承担职能也不尽统一，有的管理比较松散，似管非管。志丹县畜牧兽医服务中心仍按原职能部门运作，但在实际工作中是具体工作落不实、下属业务单位开展工作经费无保障。大多数乡(镇、街）站成为农业经济综合服务站，交由政府管理，畜牧兽医工作弱化，工作机制不健全，协调配合不紧密，业务衔接渠道不通畅，履职整体效能下降。

2.4 队伍不强，能力不足

县、乡机构编制严重缺乏，混编情况普遍，专职从事动物防疫工作人员越来越少，且老龄化严重，年龄结构不合理，承担现行动物疫情防控工作能力明显不足。县级动物防疫机构将部分防疫技术人员划转到农业综合行政执法机构，导致人员流失；由于编制限制，急需的专业技术人员无法得到及时补充。乡级机构畜牧兽医人员匮乏，有的乡镇综合站甚至没有一个畜牧专业人员。有的地方村级防疫员每年补助只有五、六百元，由于工资待遇低，工作积极性不高，年轻人不愿意加入，导致后继无人。目前防疫人员老龄化问题十分严重，60 岁以上和50～60 岁人员分别占到近四成，50 岁以下防疫员占比只有两成多，知识层次低，难以适应动物防疫信息化建设需要，在“陕西智慧动监” 平台上传免疫信息、登记备案困难，动物疫情防控“最后一公里” 问题突出。子长市、志丹县、甘泉县、黄龙县、黄陵县畜牧兽医医疗卫生津贴尚未落实。

3 对策与建议

3.1 理顺工作机制

一是市、县农业农村部门要尽快将2022 年初农业农村部联合中共中央机构编制委员会办公室所印发的《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》 (农人发〔2022〕 1 号）和农业农村部办公厅《关于落实<关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见>有关工作通知》 (农办牧〔2022〕 4 号）相关文件精神向本地党政主要负责人汇报，争取得到相关领导的重视和支持，并将动物疫病防控相关工作纳入本级乡村振兴和基层治理一体谋划。二是要建立动物疫病防控联席会议制度，加强与疾控中心及市外动物疫病防控相关部门联系，实现动物疫情信息共享，提高部门间防控措施的协同性，实现动物疫病多部门联防联控。三是要明确各畜牧兽医相关行业业务监管与执法部门之间的分工，将相关责任落实到相应单位，做到分工明确且多部门间能有效衔接。四是要完善动物疫情监测预警机制，细化疫情报告制度并将责任落实到人，同时拓宽动物疫情信息报告渠道，各级政府、业务部门能够及时准确分级响应。五是要夯实基层基础、压实政府工作责任，乡镇(街道办）应及时将动物防疫纳入本级事项责任清单。六是要县乡村要坚持“三联三共” 的联动机制，以强基础、办实事为抓手，聚焦网格化管理、压实乡村防疫基础，精细化服务、激发乡村防疫潜能[2]。

3.2 健全防控体系

一是落实《动物防疫法》 第一章第8 条相关要求，要把基层动物疫病防控体系建设情况纳入“菜篮子” 市长负责制考核内容，实行党政同责。二是按照农业农村部和中央编办联合印发的《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》 要求，本着动物疫病防控工作“只能加强、不能削弱” 的原则，农业农村部门与编制部门联合制定本地区基层动物疫病防控体系建设工作方案，按照中、省提出的“县区级人民政府需至少配置1个防疫机构、15 名动物防疫人员、6 名保障监督机构基本运转和所辖乡镇申请派驻的官方兽医”，“乡镇级人民政府、街道办事处需至少配置1 个防疫机构、2 名动物防疫人员，向所在县区级动物卫生监督机构申请派出1 名官方兽医”，村民委员会和居民委员会“需要至少配置1 名动物防疫人员” 的初步思路，建议恢复县区动物防疫机构和乡镇畜牧兽医工作站，防疫业务和人员调配统一归口到县级业务主管部门管理。确保动物疫病防控责任明确到机构、明确到岗位、明确到人员，确保活有人干、事有人管[3]。三是把动物疫病防控职责全面落实到对应单位，强化各单位协调配合，提高履职整体效能。县级农业农村主管部门要根据本县畜禽存栏、规模等实际情况因地制宜，积极与本级政府、编办沟通，配齐、配全动物防疫专业技术力量，可以通过内部调剂、增加编制等方式以高层次人才招考、事业单位统考等方式引进畜牧兽医专业大专以上学生从事动物防疫工作，加强动物防疫工作技术力量，增加村级防疫员待遇，在行政村配备有担当、有能力的年轻防疫员从事动物防疫工作，也可通过第三方购买服务的方式进行动物防疫，也可鼓励年轻干部到基层一线从事动物防疫工作进行自身锻炼，确保村级动物防疫工作“活有人干，事有人管”。

3.3 提升专业能力

一是通过“线上+县上” 培训方式，抓好在职专业技术人员的基本业务实际操作技能培训。二是采取“引进来，走出去” 的方式，与当地高等(职业技术）院校、国内科研院所等合作，每年定期请相关专家对专业技术人员进行现场培训，也可不定期推荐专业技术人员到高校、科研院所进修来充实技术人员知识储备。三是支持鼓励推动上级专业技术工作人员下沉到乡村养殖场(户）锻炼，县乡级可将专业及技术人员基层服务经验和期限作为考核、提拔、晋升的部分指标，细化各级基层服务时间及内容，提高科技理论指导实践能力。四是打破常规，对现行用人体制进行创新性改革，专业技术岗位领导干部主要由相关专业人员担任，对在工作中有突出贡献的专业技术人员，进行重点选拔和培养[4,5]。五是在职务晋升、职称评聘中，优先向基层动物疫控岗位人员倾斜。

3.4 加大经费投入

一是按《动物防疫法》 第十章第79 条、第83 条相关要求，各县(市、区）应将动物防疫费纳入本级年度财政预算，保证每年防疫经费不少于20 万元，专款专用。二是按《动物防疫法》第十章第84 条相关要求和《陕西省畜牧兽医局关于做好应对突发重大动物疫情应急物资储备工作的通知》 精神，全面完善防疫基础设施配置和防疫物资储备，应急物资储备货值保持在20 万元左右。三是按《动物防疫法》 第十章第86 条相关要求，落实基层下乡补助、县乡(镇）畜牧兽医技术人员医疗卫生津贴，为动物防疫工作有序开展提供保障。

4 小结

本研究为深入贯彻落实2022 年中央一号文件关于加强基层动物疫病防控体系建设的部署，按照农业农村部、中央编办《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》 和陕西省农业农村厅、省编办《关于开展基层动植物疫病防控体系建设工作调研的通知》 相关要求开展调研，实地研究延安市基层动物防疫体系实际情况，为中省市关于基层动物防疫体系调研提供了真实、准确的数据支持。同时，该研究也具有现实意义，分析总结了引起这些问题的根本原因，并为改善目前现状提出建议，为下一步扎实推动该市、乃至省及全国动物疫病防控体系建设提供参考，以期为畜牧产业健康发展、“菜篮子” 重要畜产品供给、人民群众生命健康提供技术保障提供相关依据。